農村環境治理基層政府責任研究

李亮

（中共新鄉縣委黨校，河南 新鄉453731）

農村環境治理基層政府責任研究

李亮

（中共新鄉縣委黨校，河南 新鄉453731）

當前我國農村環境問題突出，治理績效低，從政府責任的角度而言，涉及到政府環境治理定位不明、環境責任履行乏力、依法治理能力不足等因素。針對我國農村環境污染及治理現狀，需要創新農村環境治理體制，完善農村環境治理法律法規，建立政績考核評價機制，構建政府主導型農村環境治理格局。

農村；環境治理；政府責任

隨著農村城鎮化進程的加快，農村環境問題日趨嚴重，農村環境治理和保護工作逐漸進入政府視野，上升到國家政策層面。盡管國家相繼出臺了一系列農村環境治理和保護的政策，但是農村環境惡化的趨勢依然沒有減弱，日漸惡化的農村環境不斷吞噬著農村居民的主觀幸福感，制約著農村經濟和農業的可持續發展。如何加強農村環境治理，消解農村環境治理中政府失靈問題，提高農村環境治理績效，成為確保農民環境權益，促進農村經濟社會和諧穩定的重要議題。

一、農村環境問題

農村環境是相對于城市環境而言的，以農民聚居地為中心的，一定范圍內自然及社會條件的總和［1］。改革開放以前，我國農村環境的主要問題是粗放式農業生產方式帶來的土地荒漠化、水土流失等生態問題。改革開放以來，隨著城鎮化的發展，我國的農村環境問題呈現出更大的復雜性：點源污染與面源污染交織并存，各種不同的新舊污染相互疊加累積，嚴重制約了農民生活質量的提升和農村經濟社會的發展。

（一）生活污染造成農村人居環境惡化

農村城鎮化進程中，由于缺乏正確建設規劃和環境教育理念的引導，農村城鎮建設布局散、建設亂，再加上資金缺乏和落后的技術手段的制約，農村垃圾中轉處理和地下污水管網等基礎設施建設滯后，造成農村污水橫流、生活垃圾隨處堆積，加之近年來農村禽畜養殖業的發展，禽畜糞便也成為農村環境污染的重要來源，這些問題使得農村整體環境趨于惡化，嚴重影響農村人居環境的舒適度。

（二）農業生產導致面源污染擴大

改革開放以來，在現代化農業的推動下，化肥、農藥、除草劑、地膜等化學制劑被無節制使用，而其有效使用率不足50%，地膜殘存率超過40%，由此造成大量有毒有害物質殘留在土壤中。同時，由于環境管理不嚴格，農村養殖場有機廢棄物處理利用率低，大量禽畜糞便被隨意堆積或直接排入地表水，成為有別于傳統污染的新的污染源。這些農藥、化肥、廢料等分散污染源對土壤、水層、大氣等生態系統造成嚴重污染，也使農田中鳥類、青蛙等益鳥、益蟲數量大量減少，農村生物多樣性遭到嚴重破壞。

（三）城鎮環境污染轉移造成點源污染增加

隨著城鎮化進程，城市垃圾產量劇增，在城市環境容量有限的情況下，一些近郊農村逐漸成為城市的垃圾場。與此同時，出于節約經營成本和規避城市環境污染治理的考慮，以造紙、紡織、礦產資源開發、化工及食品加工等為主的中小企業從城市轉移到鄉鎮，形成新的固體廢棄物、粉塵、污水灌溉等污染，農村不僅要消化自己產生的污染，更要承受城市轉嫁來的巨大環境壓力，使得農村環境污染早已超出了農村環境的負荷，成為制約農村持續發展的頑疾［2］。

二、基層政府農村環境治理責任的理論基礎及困境

客觀地說，近年來，我國各級政府在農村環境治理方面做了大量工作，但環境治理績效依然不明顯，這一方面涉及到農村環境污染分散、經濟體制不合理、技術手段落后、農民環保意識薄弱等技術性問題；另一方面，從政府責任的角度而言，則涉及到政府責任的缺位與錯位、基層政府責任履行乏力及依法治理能力不足等因素。

（一）政府責任的缺位與錯位

1.環境責任缺位——發展經濟與環境保護的兩難選擇。從經濟學的角度，環境在本質上是一種公共產品，具有“非排他性”“非競爭性”和“不可分割性”的典型特征，每個社會成員都能免費享受環境所帶來的利益。同時，它也使每個人都可能從私利出發進行最大最優的消費，在缺乏恰當制度安排的前提下，任何消費主體都有可能基于“搭便車”的心理對自然資源過度使用而拒絕投資去保護自然資源和生態環境。而且，由于“市場失靈”，往往還易引發一系列嚴重的環境問題，而這些后果卻要由全體成員共同承擔，這顯然對公民環境利益構成了巨大的損害。因此，作為社會公共利益的維護者，在“市場失靈”時，需要政府承擔起對這些利益進行保護的責任。也只有政府合理介入，才能避免其可能導致的“公地悲劇”——這是地方政府承擔環境保護與環境治理職能的理論依據。

但是對于地方政府來說，承擔政府職能進行公共治理需要付出一定的成本，農村環境治理投資大、見效慢，政府在環境治理中的投入回報往往難以在短期內得以顯現，相反有時還會給政府帶來暫時性的利益損失［3］。而在我國，很多地方黨政領導干部調動頻繁，為了能在短時間內獲得工作業績，“在地方官員任期不長的情況下，忽視環境保護而發展經濟成為地方政府的一種理性選擇。”［4］尤其是以經濟發展為中心的地方官員政績考核體系，更進一步強化了地方政府的經濟動機。作為追求自身利益最大化的“理性經濟人”，在基于經濟增長率區域內排序的晉升資格賽下，為獲得更多晉升機會，政府官員往往愿意選擇易于被領導看到的“經濟成就”這一顯性政績，通過盲目招商引資和粗放式經營發展經濟，以提高在經濟發展考核排名中的位次。嚴重污染環境和浪費資源的“十五小”企業在廣大農村屢禁不止，除了監督執法不嚴外，無不與基層政府的政治與經濟利益驅動有關。

2.環境責任錯位——縱向無權和橫向的爭權。《環境保護法》第6條規定：“縣以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一管理。”由此可見，當前我國環境保護的行政管理權在各級政府的環保部門，在治理體制上，則形成了以環保部為首，省市縣設立專門環保機構，上級環保部門對下級環保部門實行自上而下的業務指導，各級地方人民政府負責組織本級環保部門的人事任免和財政管理的環保管理體制。這種“條塊”結合的行政隸屬體制，導致地方環保機構獨立性缺失，使其在行使環境保護的行政管理職能時，理直卻難以氣壯，甚至不得不接受地方政府的指令充當非法企業的“保護傘”，以至于一些基層環保局長要通報當地的環境污染，只能通過寫匿名信舉報：“對一些實在看不過眼的違法排污行為，我給市長信箱寫過舉報信，可來找我了解情況的卻是縣里主管領導和被舉報企業，甚至主管領導讓我幫企業查查是誰寫的信。”［5］

另一方面，自然資源的多樣性和屬性差異，導致了其管理部門職責界定不明確，部門間職責存在交叉、重疊現象，同時由于立法和執法中存在的問題，環境責任的部門沖突十分明顯。以原陽縣為例，環保工作分散在發改、農林牧、城管、交通、建設、水利、國土、財政等多個部門，僅農村人居環境整治一項工作，就涉及農業綜合開發、扶貧、環保、建設、農林牧、國土、衛生等多個與農村工作有關的政府部門，是一項涉及面很廣的系統工程，本需要各部門緊密配合、整體聯動，才能取得實效，但現實卻是，上述各部門之間完全脫離，職責同構現象非常嚴重。各部門的權責不清導致了部門工作的重疊，使得各部門有可能基于維護部門既得利益的需要而進行橫向的權力爭奪和濫用；當出現環境污染時，各部門又相互推諉而導致不能進行有效管理。

（二）基層政府環境責任履行乏力

上文已述，我國實行“條塊結合”的環保管理體制，并且越到基層環保機構規模越小，工作人員越少。作為承擔環保屬地責任的縣級環保部門編制普遍偏緊，環保監管難以全面輻射到鄉鎮街道和村社［6］。至于直接執行上級農村環境治理政策的鄉鎮政府，普遍還未設立獨立的環保機構，而多由一名黨政副職干部分管，且囿于鄉鎮工作人員的缺乏，手下并無人員可用，致使農村環境保護工作難以“落地”；再次，由于鄉鎮政府受上級多部門指導，基本處于執行上級政府命令和任務、配合各部門階段性檢查為主的被動狀態，上級政府在對鄉鎮政府的考評過程中也沒有對其環保績效給予足夠重視，致其缺乏履行環保職責的積極性，導致鄉鎮政府將環境保護工作放在邊緣位置，被動執行，搪塞敷衍。

此外，農村環境治理是一項長期的政府工程，具有治理的長期性和效益的滯后性，基于“正的時間偏好”——他們更偏好現在而不是未來，基層政府往往不愿意主動投資到農村環境治理，而是寄希望于上級政府，或是機械照搬上級環境政策，或是被動等待上級更強勢指示。而面對上級政府和政策的監督，基層政府開始費盡心思地采用各種應對策略來敷衍檢查：追求短期經濟效應、塑造政績工程的運動式治理活動此起彼伏，如突擊“環境整治”、環境治理示范村打造、風暴式大氣治理等，這些運動除了做秀式的短期環境改善外，對環境治理的整體性提升效果有限，相反還會使農村環境陷入“突擊治理—問題反彈—再治理—再反彈”的惡性循環之中。這也可以從側面解釋，為什么這么多年如此多的運動卻改變不了中國農村環境污染狀況日趨嚴重的局面。

（三）環境法治建設滯后，依法治理能力不足

在環境保護方面，我國已初步形成了以《環境保護法》為主體的環境保護法律體系，現有的《環境保護法》《土地管理法》等法律法規中，都涉及有農村環境治理，但是在過去“為城市立法、為工業立法”的思維定式影響下，國家在環境保護的制度設計上，把農村環境保護排在了國家整體環境保護序列的末端，致使農村環境法治建設滯后，依法治理能力不足。

1.農村環境保護立法供給不足。由于我國農村環境立法起步較晚，雖然新修環保法對農村環境保護的條文從1條增加到4條，但是相較于城市環境保護，仍然顯得薄弱，缺乏綜合性的專門法律以規定農村環境保護的具體規定，即使環保法也僅是對農村污染問題做了概括規定，缺乏針對性。而且在農村環境保護的具體事項上，還存在不同程度的立法缺失，比如：關于農村生活環境保護還僅處于政策文件中，尚沒有專門法律規定予以保護；而對于諸如農村污水處理、控制污染轉移、農村環境污染補償等特定領域，立法也沒有涉及，致使這些缺乏法律保護的領域在出現環境問題時無所依托，成為某些利益團體侵害農村環境的“幫助犯”。

2.政府法律責任不明確。依法明確政府的環境治理文獻的責任，規制其治理權力的邊界，是保證政府規范行使環境治理權的需要，也是法治社會構建的內在要求。然而，我國現行環境立法并沒有明確各級政府在農村環境治理方面的責任。此外，在環境執法方面，我國還沒有建立完善的農村環境執法體系，農村環境執法部門、執法內容及執法程序等各方面還處于萌芽期，農村環保幾乎為“零執法”。這種政府環境治理法定責任的缺位，極易導致政府權力的濫用和農村環境治理的低效。

3.環境治理公眾參與機制缺乏。環境保護是一項必須人人參與才能取得成功的事業，公民和企業不僅是環境保護的利益享受者，還應是環境保護的責任承擔者。雖然我國憲法、環境保護法等法律都對公眾參與環境保護做了原則性規定，但客觀來說，這些法律法規并沒有對環境參與的主體及其法律地位、參與途徑及法律保障等進行明確規定，政府似乎更熱衷于自上而下地推動環境保護，這使得本來環保法律意識薄弱的農村居民更加被邊緣化，最終導致環境法律失靈。

三、基層政府農村環境治理出路分析

（一）創新農村環境治理體制，構建政府主導型治理格局

政府應當對農村環境這種“公共物品”的使用擔負起監督管理職責——這是政府農村環境治理責任的理論基礎。前文也論述過，農村環境治理相對于其他公共物品來說，具有治理的長期性和效益的滯后性等特殊的特點，單個社會組織或者個人也沒有能力去進行環境治理，因此，需要政府發揮政府職能提供環境治理和保護。我國《憲法》和《環境保護法》也對政府的環境保護職能進行了專門規定。但是，農村環境治理并不是簡單的行政規劃和政府命令控制，它是在揚棄“環境管理”的基礎上發展起來的，環境管理雖然強調政府責任，但它更關注政府的“管”，而這種管具有較多的應景色彩，即先發展、后治理，先建設、后堵漏。環境治理則突破傳統環境管理思維模式，更多強調“治”，它注重以多中心治理為主，追求政府、市場和公民之間協同、合作治理環境的狀態。

建立政府主導型的農村環境治理體制，一是要深化農村環保機構改革，消解政府機構功能的失靈：縱向層面，強化地方環保部門的獨立性，省級以下地方環保部門實施垂直管理，從而克服現有體制下地方保護主義弊端。同時，在鄉鎮設立環保派出機構，配備專職環境監察員，考慮賦予鄉鎮政府一定的環境監管權和行政處罰權，使農村環境保護更具可行性；橫向層面，科學定義和劃分各部門間的環境管理權限和職責，并將其權責劃分的內容和程序以法律形式固定下來，同時加強環境保護主管部門在環境治理中的“統管”地位，以保證環保部門環境執法的權威性。二是政府積極引導社會力量進入農村環境治理，發揮農村基層自治組織的作用，充分利用鄉村熟人社區的特殊性，提高農村居民自主治理農村環境的積極性，形成政府公權力和鄉村社會權力相得益彰相互監督的農村環境治理局面。三是加大農村環境治理的資金投入，將環保投入列入本級財政支出的重點內容，加大對農村污染防治和生態保護的資金投入，建立農村生態環境保護的多渠道投資市場機制，鼓勵鄉鎮企業等社會主體參與投資，并允許其從中獲取收益。

（二）完善基層政府政績考核評價機制

組織行為學理論認為，人作為一種有目的的生物，激勵對于解釋人和組織的行為具有重要價值。政府治理中，如何激勵政府官員完成政府職責是政府實現其職能的關鍵要素。按照我國政府的治理架構，晉升是對地方干部的最重要的政治激勵方式。而按照“黨管干部”原則，由組織部門主導的定期對各級黨政干部進行政績考核的干部考核評價體制則是決定官員升遷的重要制度。對各級官員的研究顯示，完成可量化的指標是官員仕途升遷的基礎之一，多數官員會為了完成明確可量化的硬指標而忽視約束力不強的軟指標。前文已經論及，以經濟為單一考核指標的地方政府績效考核機制多導致政府官員重經濟發展而輕環境治理，也直接或者間接庇護了農村中小企業的環境污染行為，由此造成嚴重的環境管理失靈。

因此，要提升農村環境治理績效，就必須改變單純以GDP為核心的政績考核機制，增大環境治理指標權重，綜合考慮地方經濟發展和生態良好等各方面的因素，建立健全環境保護目標責任制和工作考核獎懲機制，將農村環境保護目標的完成情況作為對各級政府及環境監管部門的考核內容，促使各級黨政干部樹立起“保護好生態環境就是最大的政績”的環境責任觀，同時要改革現行的政績考核評估過程，建立多元主體參與的評估機制。基于我國特殊的國情，要完善“黨政同責、一崗雙責、終身追責”的生態環境損害問責機制，明確黨委在農村環境治理體系中的作用，強化基層官員在農村環境治理上的政治責任、法律責任以及道德責任。

（三）完善農村環境治理法律法規，保障政府責任實施

法律是治國之重器，良法是善治之前提，基層政府農村環境治理責任的實現，有賴于農村環境治理法律法規體系的健全。

1.建立農村環境法律體系。要轉變以往城市中心主義的環境保護法治建設理念，立足于農村環境的特殊性，在國家立法層面，堅持以《環境保護法》為環境治理基本法，并對農村環境治理的基本原則、協調機制、監管體制等進行原則性規定，對諸如土壤、化肥農藥污染防治、禽畜污染、鄉鎮企業污染擴散及污染轉移等全國農村環境治理中的共性問題，以單行法規規章的形式予以規范，以填補農村環境保護立法空白；在地方立法層面，要加強農村環境治理地方立法，我國地域的廣闊性及農村環境問題的復雜性決定了農村環境治理決不能搞“一刀切”式的環境立法，各地在進行農村環境治理時，要考慮地方特色，在不與憲法、法律法規相抵觸的前提下，制定適合本地實際需要的地方性環境法規。

2.健全農村環護執法體系。法律的生命力和權威性在于實施，一部法律如果不能得到落實，那等于沒有法律。做好農村環境治理工作，就必須加強農村環境執法。應立法明確基層政府在農村環境治理中的責任，明確各執法主體的職責，使責任劃分清晰化、法制化。政府應轉變以往事后處罰為主的消極公共服務思想，加強農村環境執法力度，對污染環境的違法現象切實履行起監督管理職能，保持對破壞環境問題的高壓處罰勢態。同時，加強對環境執法的監督和管理，在杜絕環保執法不作為的同時，對因失職、瀆職等行為而導致農村環境污染和農村生態破壞的，也要追究其責任，給予相應的行政乃至刑事處罰。

3.賦予農民環境保護的相關權利。解決農村環境問題，政府應樹立環境民主理念，承認作為農村居民有要求更好的生活環境的權利和保護環境的義務，應在立法中賦予農村居民應有的環境知情權、環境監督權、環境訴訟權等，并結合農民的文化素質和農村社會的特點，對其參與環境治理的途徑、形式和程序等進行更加可行和易操作化的處理，以提高農民參與農村環境治理的積極性。相信，通過基層政府環境治理責任的轉變和政府主導下的多方參與，農村環境治理必將走向良性的發展道路，最終實現經濟、社會和生態的可持續發展。

［1］蘇揚，魏際剛.新農村建設中解決農村環境污染問題的對策［J］.經濟研究參考，2007，（4）：43.

［2］肖萍.論我國農村環境污染的治理及立法完善［J］.江西社會科學，2011，（6）：215.

［3］余敏江，黃建洪.生態區域治理中中央與地方府際間協調研究［M］.廣州：廣東人民出版社，2011：120.

［4］孫曉偉.財政分權、地方政府行為與環境規制失靈［J］.廣西社會科學，2012，（8）：126.

［5］一封基層環保局長的匿名信［N］.中國環境報，2015-04-02.

［6］陶宏志.生態文明視域下的鄉鎮基層環保機制構建［J］.環境與發展，2014，（1）：18.

［責任編輯吳高君］

Primary Government Responsibility Research On Rural Environmental Governance

LI Liang
（The PartySchool ofXinxiangcounty，Xinxiang453731，China）

In the current we have serious environmental problems in the rural areas，and governance effect is not good.Fromthe perspective of the government responsibility，the problems refer to the positioning of government environmental governance is not clear、lack of performance of the force in Environmental responsibility and lack of the ability in accordance with the law governing.According to this situation，we shuold innovate the institutional of the rural environment，perfecting the regulations of rural environment management，establishing the evaluation mechanism of government performance，building the governance structure of rural environment governance which led bygovernment.

rural；environmental governance；the government responsibility

D630

A

1673-291X（2016）25-0022-04

2016-07-08

李亮（1975-），男，河南新鄉人，教師，從事環境保護法研究。