城市軌道交通建設項目社會穩定風險分析相關問題探究

摘 要：城市軌道交通項目涉及面廣，影響區域大，且社會影響深遠，研究項目建設引起的社會風險，并提出相應的風險防范和化解措施，對創建和諧社會具有重大的現實意義。本文針對目前城市軌道交通社會穩定風險分析工作中存在的問題進行了總結，并提出一些改進建議。

關鍵詞：城市軌道交通；社會穩定風險；存在問題；改進建議

隨著國家經濟的快速增長，城市化進程不斷加快，一大批基礎設施建設拉動了社會內在需求。其中，城市軌道交通工程的建設為城市的發展帶來巨大經濟和社會效益，對區域的經濟發展模式、環境保護等方面產生了深遠影響。但因一些項目實施時，缺乏對項目建設給沿線地區帶來的各類社會風險進行分析及監控，導致社會不穩定事件越來越頻繁，社會問題日益彰顯。因此，根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》（發改投資（[2012]2492號），在軌道交通工程建設前期，研究項目建設引起的社會風險對預防和化解社會矛盾，促進城市軌道交通建設項目的順利實施，創建和諧社會具有重大的現實意義。

一、城市軌道交通的特點

城市軌道交通具有一次性投資大運行費用高，社會效益好而自身經濟效益差的特點，城市軌道交通發展直接影響到城市的布局結構和發展方向，對城市的全局和發展模式將產生深遠的影響。軌道交通屬于基礎設施中的新興類別，大多建設在一、二線城市，有很多民眾對其并不熟悉，軌道交通的建設會給群眾帶來心里負擔，影響人們的生活。此外，由于軌道交通項目建設周期長，施工對沿線區域的社會環境影響較大，若未做好妥善的防護措施，會引發許多新情況和新問題，人民內部的深層次社會矛盾進一步顯現，進而引發群體性事件，在一定程度上影響了社會穩定。

二、目前城市軌道交通項目社會風險評價工作存在的問題

社會穩定風險評估的目的，從源頭上預防和化解社會矛盾，避免、減少與控制社會穩定風險，維護利益相關者的合法權益，提供切實可行的風險防范、化解措施，消除建設項目實施及運營所產生的社會負面影響，確保項目建設順利進行。然而，由于軌道交通行業開展社會穩定風險分析工作起步相對較晚，社會穩定風險分析報告沒有統一的標準和規范，社會風險分析工作及報告書的編制也或多或少的存在一些問題。目前軌道交通建設項目社會穩定風險評估工作主要存在以下問題[1-3]，以下僅為本人在工作和學習的過程中的總結，若存在不足之處，還望大家批評指正。

（一）政府主導性強

為追求工作的業績，熱衷于城市GDP的增長和投資項目的經濟效益，政府注重績效考核顯性成績，存在行政主導力量較強、公眾參與力量較弱的特征。作為軌道交通項目社會風險的決策主體，部分政府直接忽視軌道交通的建設條件，想盡辦法獲得項目審批，軌道交通項目的社會風險評估更多地表現為“做形式”、“走程序”。待工程實施后，又出現資金不足而導致工期延長，影響人們的工作和生活，民眾怨聲載道從而引起一些群體事件，造成社會一定程度上的不穩定。

（二）忽視群眾的參與權

人民群眾才是軌道交通建設最大的直接相關利益者和受影響者，而項目建設前期，地方政府忽視公眾參與的力量，相關宣傳不到位，沒有充分征求公眾的意見和建議，更甚者有些項目開工了，還存在很多群眾不知道的現象。項目建設實施過程中，給沿線群眾生活造成不便、影響出行，激化群眾與政府之間的矛盾。

（三）評估指標不夠全面、公正

軌道交通項目的評估指標多重視項目建設在經濟、時機上的可行性，技術上的合理性，而不提或少提不可行性。此外，對軌道交通項目建設引發社會風險的可控性分析深度不夠，只管決策在先，不管影響在后。軌道交通建設項目評估指標除了考慮經濟、技術風險外，關注的重點應該在土地房屋征拆、安置保障、商業影響等與相關利益者存在明顯沖突的敏感問題上，這些問題處理不當極易引發社會矛盾和群體性事件等社會風險。

（四）對利益相關群體鑒別及訴求情況掌握不全

合適的調查范圍和明確的相關利益群體才是有效的風險調查。軌道交通項目線路穿越市區，涉及沿線環境保護目標較多，尤其是地下線穿越的敏感區域，確認利益群體的工作量大，難度較大，很多項目調查過程中對相關利益群體的把握不夠準確，會遺漏相關利益群體，只是籠統的對沿線區域進行隨機調查；此外，風險調查表是反應項目建設引發風險的第一手資料，是風險識別分析的依據，而很多軌道交通建設項目風險調查表只換名字不換內容，缺乏針對性，調查問題帶有個人偏好和主觀性，問題涉及不夠全面，對相關利益群體的訴求掌握不全，導致風險因素的識別缺乏針對性。

（五）風險點的識別不準確

風險識別是風險估計的前提，部分項目風險識別存在以下不足，一是較多參考甚至復制同類項目案例的風險因素，未結合項目沿線所在區域實際情況和建設條件，風險估計“千篇一律”，缺乏對所評估項目的個性分析；二是過多的依靠專家打分法，而專家較少參與現場調查，對沿線的社會情況缺乏全面了解；三是，未與當地維穩、信訪等部門溝通，了解當地社會不穩定事件，充分征求他們的意見建議。事實上，軌道交通建設項目雖具有相似性，但是所處城市和區域不同，都有其特殊性，同樣是軌道交通項目，其風險點可能大不相同。

（六）風險等級的判斷缺乏說服力

軌道交通項目社會風險分析等級判斷通常采用專家打分法和綜合指數法相結合，然而不同專家由于偏重的領域不同，加之個人主觀因素較多，定量判斷時多少會存在偏差。此外，部分評估機構由于考慮專家參與經費，專家參與人數和報告書評估人員的數量少，樣本量不夠，風險權重、風險概率以及影響程度數值結果缺乏可靠性和說服力。

（七）風險防范和化解措施缺乏針對性

落實風險防范和化解措施可避免、減少與控制社會穩定風險，維護利益相關者的合法權益，確保項目建設順利進行。然而，有些風險防控和化解措施看似很全面、很完整，但是與所存在風險因素的針對性、關聯性不強，套話多、空話多，不能為化解風險因素提供指導性，無法降低或消除項目建設引發的風險概率和影響程度。

（八）忽視風險應急預案和動態跟蹤監測

軌道交通建設項目社會影響深遠，需要分析、識別、預測在項目建設前期、實施期、運營期不同階段可能出現的問題，并進行風險控制的動態研究和風險應急預案研究，報告中的跟蹤監測和應急預案多數為空話、套話，并沒有針對項目建設引發的各類風險采取針對性的應急預案措施。且報告書一評了之，低估社會新態變化可能帶來的影響以及項目建設中存在的風險變化，忽視動態監測與項目調整。

三、對改進軌道交通項目社會風險分析工作的幾點建議

在社會發展的轉型期，社會輿論力量和影響力逐漸增大，社會不滿情緒普遍化，群眾的價值觀念也趨向多元化，這些新的形勢給社會穩定運行埋下了隱患[4]。近年來，軌道交通項目在各大城市的建設進度逐漸加快，項目施工期和運營期對人民群眾的生活影響深遠，為避免、減少與控制社會穩定風險，針對目前軌道交通項目社會風險分析工作存在的問題，提出以下建議，僅供參考和交流：

（一）健全社會穩定風險評估的相關標準和體系

為促進科學決策、民主決策、依法決策，中共中央辦公廳以及國家發展改革委對社會風險評估工作提出了明確的要求。因此，要進一步完善和健全社會風險評估工作標準和體系。完善風險評估的評估標準，使其規范、科學、定量化，提高報告書評估結果的可靠性。

（二）提高對社會穩定風險評估工作重視度

風險評估是一項風險和責任重大的工作，必須引起相關各方的高度重視。責任主體應給予評估機構充足的工作時間，不能僅僅為推進工作而草草了事；責任單位要積極配合評估機構，為穩評工作開展提供必要的條件；風險分析報告書編制機構，要做到不受外界的影響，科學、獨立、公正地開展工作，避免報告書照搬照抄的現象。此外，評估過程中，應邀請社會學各領域專家參加評估，確保風險評價程序要求到位、分析方法科學合理、評估結論可信可靠。

（三）擴大公眾參與，動態跟蹤監測

公眾參與的廣度和深度往往直接影響工程項目的實施效果。首先可通過現場公示、電視、廣播、報紙網絡等多種新聞媒體，加強宣傳，保障公眾知情權，并提供征求意見途徑，廣泛征求意見和建議，保障參與權和決策權，并對項目建設整個生命周期進行監督，跟蹤調查建設項目潛在的風險，維護公眾的利益。

（四）重視風險應急預案

軌道交通項目建設期及運營期長，項目審批通過實施過程中隨時會出現新矛盾、新問題，應重視風險應急預案，做好風險應急預案，落實風險防范措施，發生新矛盾時，要及時調整對策措施，確保將各類社會穩定風險隱患消除在萌芽狀態。

參考文獻：

[1]董嘉明.重大固定資產投資項目社會穩定風險分析評估相關問題探討[J].發展規劃研究，2013，78：8-9.

[2]論社會穩定風險分析和評估的范圍[J].工作探討，2013，8：65-66.

[3]季燕霞，石亞林.我國地方重大項目社會風險評估的顯示困境與制度改進[J].改革研究，2014，4：4-6.

[4]劉蔚.重大事項社會穩定風險評估及其面臨的新問題[J].發展研究，2015，2：91-94.