廣東外來工新政

　　
　　2011年12月12日，中山大學南校區梁琚堂。廣東省委常委、常務副省長肖志恒正在宣讀廣東省委書記汪洋的一封賀信：“‘圓夢計劃’通過每年資助萬名新生代農民工接受本科或?？凭W絡教育的形式，為新生代農民工的成長提供了一條向上的通道?！薄跋Ｍ麄儫釔蹚V東、給力廣東，做廣東建設和發展的主人……”
　　“圓夢計劃”是由共青團廣東省委聯合廣東省教育廳等單位共同實施的項目，資助在粵務工青年參加以網絡遠程教育為主的高等學歷教育。這是廣東省近期推出的關于外來務工者的眾多新政之一。
　　在最近的人大代表選舉中，廣東省產生了超過70名外來務工人員代表，由此改變了中山市等地人大代表無外來工的歷史。幾乎與此同時，該省延續了從優秀外來工中選拔基層公務員和事業單位職員的做法，并進一步打破學歷、戶籍限制，將學歷標準降低到中專。
　　惠及面更大的措施也在推行，最引人注目的是“積分入戶”政策。2011年前10個月，廣東已有10. 36萬名農民工通過“積分入戶”城鎮。
　　除此之外，萬名外來工參加的“外來工廣東文化景觀游”、農民工博物館建設等活動，都很吸引媒體眼球。
　　廣東省外來人口政策制定的主要參與者，省社科院勞動人口研究所原所長鄭梓楨告訴《望東方周刊》：“廣東省很多外來工政策都是幾年前就有了，由于大墩村事件等因素，最近政策比較密集，推廣力度也在加大?！?br/>　　通道制度有沒有變形
　　4年前，馬曉鳳和另外5名外來工一道，成為廣東省歷史上首批外來工人大代表。
　　6名先行者被賦予厚望。“當選后媒體都來找我，當時我有點懵。我還收到很多來信，工友們也都來找我?！瘪R曉鳳告訴《望東方周刊》。
　　2011年，外來工人大代表再次成為輿論關注對象。超過70名外來務工人員在廣東省各地當選人大代表，值得注意的是，廣州市的3名人大代表中，有兩名產生在曾經爆發涉外來工群體性事件的新塘鎮。
　　2011年6月，增城市新塘鎮大墩村，一名治保會工作人員勸阻外來工孕婦占道經營時，雙方發生肢體沖突，進而引發了大規模聚眾滋事事件。
　　事后，時任廣州市長萬慶良說：“新塘事件反映了廣州在大量流動人口聚居區如何加強社會管理還存在薄弱環節，服務還不夠完善，這對我們敲響了警鐘?！睆V州市委市政府的主要負責人也多次表示要為外來工參政議政創造條件和渠道，讓“新廣州人真正融入廣州”。
　　選舉外來工為人大代表用意明確。9月21日的中共廣東省委機關報《南方日報》就此刊發評論：這是廣東暢通外來工表達渠道，從制度上打通外來工融入廣東的舉措之一。馬曉鳳說：“外來工當人大代表非常不容易，這是進步的體現?！?br/>　　參政議政的制度通道并不僅局限于人大。2011年7月，廣東省委十屆九次全會上，廣東省人力資源和社會保障廳廳長歐真志說，要從優秀農民工中吸收人才，參與社會管理。比如開展專項考試，讓他們到基層機關、事業單位工作，包括街道、社區等，這就增加了他們的參與權和歸屬感，也可以加強社會管理。
　　當月，廣東省發出《公告》，從優秀工人、農民中選拔250名基層公務員和事業單位職員，其中120個名額分配給外來務工者。這一數字，比2010年首次嘗試選拔的50名增加了一倍多。
　　120人中，包括機關公務員60名（30名為縣級人力資源社會保障、公安等部門公務員，30名為鎮街公務員）、事業單位職員60名（主要是與服務管理外來工密切相關的崗位）。
　　同樣身為廣東省首批農民工人大代表的張志亞，如今已經是深圳市坪山區家德工業園區經理、黨支部書記。他告訴《望東方周刊》：“上任以來，我一直和外來人口打交道，為大家提供服務更方便。”
　　盡管對這些措施不乏贊譽，但仍然有人對上述新政表示質疑。
　　中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥告訴《望東方周刊》：“這些政策都是象征性的?！背株愄煜榈挠^點的并非少數。制度通道打開的窗口過小，是持異議者的共同觀點。
　　2010年，廣東省開始決定從珠三角的優秀外來務工人員中公開考錄基層公務員時，報名者寥寥。當時，有外來工認為報名條件門檻過高。盡管2011年門檻降低，但結果似乎也不理想。
　　據廣東省組織部門介紹，廣東2010年首批招錄的外來工公務員來自國內11個省區市，大學以上學歷的占88%，平均28. 3歲。“制度執行過程中實際上是變形的，說是從工人中招收，一看簡歷全都是大學生，沒有讀過大學的很難考進去?！标愄煜檎f。
　　能入戶者仍是極少數
　　相比極少數人受惠的參政議政通道，惠及面更廣泛的“積分入戶”制度更加受到人們的關注。
　　2008年，當選人大代表不久的馬曉鳳提出了“吸引優秀外來農民工入戶城市戶籍”的提案。她認為這是她最重要的提案之一，“當時各地也有相關政策，但全省沒有統一，有的地方入戶條件放得比較寬，但像廣州這樣的地方就比較難?！?br/>　　馬曉鳳做過一些調研走訪，并常和工友聊天，了解外來工的需求。其他幾名代表的提案也反映了這種需求的普遍性。“我們幾個農民工代表也經常聯系交流，我們的提案很多是重合的，其中一個就是關于入戶籍的。”馬曉鳳說。
　　“很多人在廣州工作了很多年，有了房子和固定工作，很想在廣州安定下來但入戶無門。還有很多人，因為戶口問題，子女只能在老家留守?！瘪R曉鳳說，“放開戶籍地入口才是真正對外來工敞開懷抱?！?br/>　　兩年后，廣東省統一政策正式出臺。2010年6月7日，省政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，對外來農民工在學歷、技能、參加社保情況、居住年限、社會貢獻等方面進行量化評分，滿足積分要求后，可申請在城鎮落戶。
　　雖然有了政策，但對于龐大的外來工群體來說，夠上積分能入戶者仍是極少數。廣東對于積分落戶遵循“總量控制”的原則。2010年，全省農民工入戶指標為10萬人。根據2010年進行的第六次全國人口普查數據，廣東省常住人口超過1. 04億人。這其中，戶口登記地在其他縣（市、區）且離開戶口登記地半年以上的人口為3128萬人，占常住人口的30. 00%，其中外省人口接近2150萬。
　　“個人素質”很重要
　　鄭梓楨是廣東省“積分入戶”制度的主要設計者。考慮到廣東省的人口承載能力、財政支付能力等諸多因素，他說：“政策制定時就沒有考慮讓所有人進來?！?br/>　　關于廣東省和珠三角的人口承載能力已有諸多討論。盡管尚無定論，但取得較大共識的是，要將外來人口和本地人口的社會保障等待遇全部拉平，富裕如廣東省，當下也無能為力。
　　這從兩組數據一望可知。
　　2011年7月公布的數據顯示，廣州登記流動人口數量為726萬，基本相當于戶籍人口。截至2010年11月1日零時，東莞市常住人口為822萬人，其中，至少630萬以上的人口為非東莞戶籍人口。盡管經歷金融危機的沖擊，大量外來人口外流，但是外來人口的比例仍然高達將近77%。根據2011年10月底的數據，深圳登記在冊的非戶籍人口達到了1280萬人，這一數據占到全市總人口的85%。
　　另一個參考指標來自國務院參事、全國人大教科文衛委員會委員馬力，他曾測算過，若要完全拉平城市居民和農民間的待遇差距，政府每年的一次性投入需達到人均33萬元。
　　本地人口和外地人口的嚴重倒掛，使得“積分入戶”顯得成效不彰。例如，深圳市在2010年獲得了4600個指標，顯然不夠解渴。但是，面對數倍于本地戶籍人口的常住人口，要短期實現所有待遇一致也不現實。
　　鄭梓楨說：“積分入戶”主要是做政策引導。廣東省只是出一個指導政策，具體的由各市來做。廣東省拿這個考核21個市，看他們有沒有執行，執行得怎樣。農村人口進城是大勢所趨，我們要做的首先要提高思想覺悟，只要有可能，接下來會加大力度。
　　導向作用還體現在對外來工的選擇：尤為明顯的是，在個人素質、社保情況、社會貢獻等眾多指標中，個人素質在“積分入戶”的整個指標體系中占有較高比重，體現了這一政策向高學歷、高技能人才傾斜的導向。
　　在廣東經濟轉型升級的大背景下，這一舉動自然而然地被認為是廣東爭奪人才，改善勞動力結構的有效之道。
　　反對者亦有。一位當地研究者告訴《望東方周刊》，廣東不應該主要通過吸引外來人口來解決轉型升級的問題?！斑@個說法比較動聽”，但是，廣東自己有9000萬人口，有足夠的智力資源，沒有理由舍近求遠?！八?，外來人才進入的通道，象征意義大于實際意義。”
　　
　　各個層面的平等化
　　“積分入戶”政策無力全面普及，廣東省幾乎在同期推出了力求涵蓋所有外來人口的措施。2009年年底推出的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009- 2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）在不少方面可謂領全國之先。
　　鄭梓楨是《規劃綱要》第一稿的主持者。與“積分入戶”政策的制定不同，“‘積分入戶’是我們先做，然后省委省政府吸取我們的意見，《規劃綱要》則是省里提出讓我們做的?！?br/>　　在《規劃綱要》中，廣東省確定推進基本公共服務均等化的首要原則是“公平優先，兼顧效率”。
　　在推進基本公共服務均等化的保障機制方面，《規劃綱要》在“調整完善財政體制”之后，提出“實施人口遷移”，“通過實施人口遷移，將流動人口納入基本公共服務均等化范圍”。
　　《規劃綱要》將基本公共服務的內涵總結為基礎服務類和基礎保障類兩方面，分別涵蓋公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通和生活保障（含養老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業保障、醫療保障各四項內容。
　　鄭梓楨說：“這八個方面，有六方面是完全平等的。養老保障，就業保障，外來工都可以買，公務員外來人員也可以考。做得不夠的是住房保障和公共教育，現在可以隨意租賃，但公租房廉價房沒有做到平等；公共教育正越來越平等，但還有差別。差別在哪兒？不能保證進公立學校?！?br/>　　盡管藍圖已出，但針對外來工的基本公共服務在不同人群間的評價依然參差不一。
　　來自湖南的王淮（化名）是一名出租車司機。年過不惑的他已獨自一人在東莞工作了7年多。開了好幾年車，他的五險一金從沒買過，“公司不給上”。不過他還是自己買了“意外傷害險”。他告訴《望東方周刊》：“有的企業給上保險，也和本地人差距很大。本地人交一千多，外地人就一兩百?！?br/>　　相比私營企業，國有企業的保障情況更好。馬曉鳳說：“我們同工同酬，醫保、社保都有?！钡顒e也存在，而且“也是逐步完善的，社保本來都有，醫保后來有，這兩年開始交公積金?！?br/>　　廣東省社會科學院競爭力研究中心主任丁力告訴《望東方周刊》：“廣東從積極的角度給外來人口通道，這種舉措反映了廣東政府的誠意和善意，但是中央的游戲規則變動之前，廣東無能力埋大單。”
　　“中央要給明確說法，誰為跨省域的流動人口的福利埋單？遷出地政府要不要承擔責任？”丁力說。
　　陳天祥說：“外來工不僅僅是廣東問題，這是城鄉二元的結構的問題，不是短期內能夠解決的。”
　　需要統籌的財政賬
　　對于存在的差距，目前較大的共識是，基本公共服務要保障的是“底線均等”。
　　正如《規劃綱要》中寫的：均等化并不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。
　　但對于“底線均等”的量化目標，尚未有人提出量化結果。
　　和廣東省相似，馬力也曾退而求其次，測算了另一個數據：如果僅僅向農民提供教育、醫療、養老和市政設施四項基本的公共服務，則平均每人每年需增加投入3000元。這一數據，也可作為外來工群體的參考。
　　2010年，廣東省全省人均基本公共服務支出為1232元，經濟發達的珠三角地區，人均基本公共服務支出也不過1321元。
　　廣東省近年來在民生方面的支出一直有可觀增長。從2007年到2010年全省的基本公共服務支出依次是723. 8億元、941億元、1075億元和1287億元，每年都超過當年的GDP增長幅度。
　　截至2010年，廣東省已經連續20年財政收入總量居全國之首。不過，財政實力雄厚的廣東，也有一本難念的經。
　　作為改革前沿，踐行“讓一部分人先富起來”的同時，廣東省的發展失衡也極為嚴重。據2005年的一項數據，廣東全省68個縣（市），面積占全省總量的83. 8%，人口占全省總數的63. 2%，但財政收入僅占6. 5%。
　　除了要面對數千萬外來人口愈發強烈的需求之外，廣東同樣要面對本省東西兩翼、粵北山區等經濟發展較為落后地區的發展難題，這些在廣東省財政支出序列中自然處于重要地位。
　　在2011年年初的廣東省十一屆人大四次會議上，廣東省設定了2011年的新目標，廣東省級財政支出中有42. 44%將用于均衡區域基本公共服務水平、幫助市縣增強發展后勁；有35. 27%將用于改善民生、提供基本公共服務，兩項合計占總支出的77. 71%。
　　具體到各地市，又面臨著另外的難題。
　　目前外來工最為關心的問題之一是子女入學教育。但教育問題，尤其是義務教育問題，正是地方政府事權與財權不相匹配的主要表現所在。基層政府肩負著主要的辦學任務，但其財政收入無法提供足夠的支持，這已是老生常談。
　　2010年，廣州下發文件：以后凡在廣州居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入來源的來穗務工就業農民工，可為其6至15周歲的同住子女申請接受義務教育。2011年，廣州市財政安排專項資金5000萬元，用于推進來穗務工就業人員隨遷子女接受義務教育工作。
　　然而另一個值得注意的事實是，目前即便在省會廣州，所有義務教育階段非廣州戶籍學生51. 09萬人中，在公辦學校就讀的人數也不到一半，為20. 51萬人。在僧多粥少的局面下，“積分入戶”政策的導向作用再次發揮：優秀外來工子女更可享受本市戶籍學生義務教育免學雜費和課本費的政策。
　　新生代新政策
　　馬曉鳳的孩子還不到3歲，尚沒有上學的煩惱。而且，她已經基本滿足了“積分入戶”的條件，這將成為她給孩子最好的禮物。這位十多年前高中畢業后就來到廣東打工的東北妹子，已經打算把自己的未來寄托在這個城市。
　　王淮卻做出了完全不同的選擇?！?008年金融危機以后，生意差了很多。不過總的來說，在這兒賺錢的機會還是比在老家多，”王淮說，隨即他話鋒一轉，“但我沒打算在東莞落戶，我在老家有地有房，這兒房子一萬多一平米，誰買得起？”
　　2011年6月份舉行的加強和創新流動人口服務管理暨全國“一盤棋”機制建設會議提供的最新監測數據顯示，67. 8%的流動人口希望落戶于大城市。這一數據的背景是新生代流動人口正成為這一群體的多數，其中“80后”就達到42. 8%。新生代流動人口思想活躍、精力充沛、社會影響力較上一代加大，他們提高收入、融入城市的愿望也更為迫切。
　　新生代農民工不僅僅是一個新名詞，這一群體體現出的新特性正使其成為轉型中國的一股重要力量。本刊記者從權威渠道獲悉，中央有關部門十分重視對此群體的研究。
　　鄭梓楨說：“改革開放之初，農民工過來只想賺錢，勞保住房都沒有要求，更不要說當人大代表。發展到現在，不光是子女讀書、入戶問題，更高的要求還在后面。”
　　張志亞說：“我跟基層打交道多，新生代勞務工和上一代不一樣，他們文化水平高一些，不光追求工資，還有更多追求，他們想融入城市，還想要向上流動的空間?！?br/>　　針對新生代農民工展現出的新特性，廣東省亦在做探索。2011年8、9月，共青團廣東省委、廣東省人力資源和社會保障廳等共同舉辦的廣東首屆新生代農民工“玫瑰節”，試圖解決農民工婚戀問題。除此之外，廣東省還發起了青年產業工人作家協會、青工手
　　“圓夢辦”的理想
　　“圓夢計劃”也是最新產物之一。這一計劃最初緣起于深圳富士康事件，“圓夢計劃”聯席會議辦公室相關負責人告訴《望東方周刊》，那之后，團廣東省委開始反思并“深入了解他們最迫切、最核心、最基本、最普遍的訴求”。
　　為此，2010年10月，共青團廣東省委主要負責人率10多名團干部赴東莞長安鎮工業園區，用5個工作日的時間與青年農民工在流水線工作、在飯堂用餐、在操場活動。同時，他們與北京大學戰略研究所團隊開展專題調研。經過反復論證，團廣東省委推出了“圓夢100——新生代農民工骨干培養發展計劃”。
　　這項網絡遠程教育計劃有著和一般網絡教育明顯不同的特點。其最大區別在于，“圓夢計劃”增設了黨團知識模塊，“目的在于幫助農民工學員了解黨、擁護黨、熱愛黨，并影響帶動身邊的工友們永遠跟黨走，培養一批黨團組織在基層一線的工作骨干”。
　　新生代農民工正處在世界觀、人生觀和價值觀形成的關鍵時期，為此，“圓夢100”班還將配備1位“人生導師”，主要由社會各界青年精英代表擔任，“主要職責為引導學員堅定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀”。
　　2011年上半年，“圓夢計劃”在北大開辦春季班，招生100人。到年底，招生規模迅速擴大至1萬人。為此，廣東省通過財政資金、社會捐助、合作院校減免學費等方法為農民工學生減免了絕大部分費用，目前總投入超過1億元。
　　在12月12日的入學典禮上，教育部副部長魯昕透露，下一步教育部將組織更多的高校參加實施“圓夢計劃”，為更多的新生代產業工人圓大學夢。
　　作為先行者的廣東省，對于“圓夢計劃”也賦予了諸多希望。省“圓夢辦”負責人表示，希望此項計劃能夠助推廣東經濟轉型，同時希望計劃成為推動新生代農民工群體“自我管理、自我服務”的骨干培養工程，以及“黨在新生代農民工群體中基本可依靠力量的培養工程”。