美國陸軍資源管理主要做法及啟示

黃 韜， 于洪敏， 呂維振(. 裝備學院 研究生管理大隊, 北京 046； 2. 軍事交通學院 軍用車輛系, 天津 006； . 裝備學院 裝備指揮系, 北京 046)

美國陸軍資源管理主要做法及啟示

黃 韜1，2， 于洪敏3， 呂維振1
(1. 裝備學院 研究生管理大隊, 北京 101416； 2. 軍事交通學院 軍用車輛系, 天津 300161； 3. 裝備學院 裝備指揮系, 北京 101416)

經過多年的探索與實踐，美國陸軍在資源管理方面積累了大量經驗，形成了較完善的組織機構和較成熟的管理思想、方法。其加強資源集中統管、突出需求牽引優化資源配置、利用橫向合成組織化解資源分配矛盾、依托信息手段采用績效評估提供管理效益的做法，對我軍資源管理具有借鑒作用。我軍陸軍資源管理也應堅持規劃計劃主導資源配置、績效評估貫穿始終、信息技術有效支撐、法規體系提供可靠保障，從而提高管理綜合效益。

資源管理；績效評估；信息技術

陸軍資源是陸軍自身建設、戰斗力生成、維持和作用發揮所需的各種社會資源的統稱，通常包括人力資源、物力資源、財力資源和信息資源等。陸軍資源管理，是指管理主體通過計劃、組織、協調、控制、評估等環節，充分利用人力、物力、財力和信息資源，從而實現陸軍建設目標的活動過程。

按照國防和軍隊改革總體部署，我軍陸軍主要職能是按照機動作戰、立體攻防的戰略要求，加強頂層設計和領導管理，優化力量結構和部隊編成，加快實現區域防衛型向全域機動型轉變，努力建設一支強大的現代化新型陸軍[1]。陸軍建設離不開資源的合理高效利用，資源的統籌管理是當前陸軍所關注的重點和難點問題之一。

同樣，美國陸軍也曾面臨如何利用有限的資源建設功能完備的部隊來應對各種挑戰的難題。多年來，美國陸軍在資源管理方面進行了大量探索和實踐，逐步發展形成了一套行之有效的組織機構和成熟的管理思想、方法，值得我們參考借鑒。

1 美陸軍資源管理組織機構

美陸軍的組織結構實際也是其資源管理的組織結構。美國陸軍主要履行國家安全、防務和軍事戰略中所規定的職責，具體任務包括應對全頻譜沖突，維護本土安全以及國內救災等。為了適應不斷變化的威脅與挑戰，同時還要適應不斷更新的任務需求，美國陸軍逐漸演變為一個動態的組織，并強調與時俱進。其組織結構既包括縱向的等級結構，也包括橫向合成組織?？v向結構包括：陸軍總部、陸軍訓練與條令司令部、陸軍裝備司令部、陸軍部隊司令部以及陸軍總部直屬單位。橫向合成組織主要是各層級委員會、綜合小組。在整個資源管理活動中各機構的職能不盡相同，但總體來說，縱向機構主要是實現職能分化，執行政策，完成任務；橫向機構主要是實現職能整合，制定相關政策，促進組織之間協調與合作。

1.1 陸軍總部

陸軍總部主要職能是確保組織的總體使命與主要任務得以完成，它也是組織中最有效的整合機構。在資源管理活動中主要負責：確定陸軍當前與未來的需求；制定滿足需求的規劃、計劃；為陸軍獲取必要的資源；為子系統分配資源、確定職責、明確目標及業績要求；對照要求監督、評估子系統資源使用績效[2]47。

陸軍總部內部機構按職能也進行了分化，陸軍部長辦公室主要負責陸軍政策與事務管理，陸軍參謀部主要負責規劃、編制、執行、審查以及分析陸軍計劃。在2個機構之間增設了陸軍參謀部主任負責協調工作。最后，由陸軍部長、副部長、陸軍參謀長、第一副參謀長執行職能整合，做出戰略決策[2]48。

陸軍部長辦公室成員包括：陸軍部長、副部長,以及主管各業務的助理部長等。陸軍參謀部成員包括：陸軍參謀長、第一副參謀長以及主管各業務的副參謀長等[2]49。

1.2 陸軍司令部

陸軍司令部主要包括：陸軍部隊司令部、陸軍訓練與條令司令部、陸軍裝備司令部。主要職能：(1)為部隊提供訓練有素的人員以及武器裝備；(2) 組織所屬人員、裝備結合作戰條令、戰術等進行融合訓練，最終生成戰斗力。各類型司令部在資源管理活動中履行的職責包括：(1) 依據作戰需求提出相應的資源需求，開展資源優先排序工作，協助并指導資源的規劃、計劃制定；(2) 按照最終下達的計劃合理利用資源，盡可能實現資源管理的績效目標。

1.3 陸軍總部直屬單位

陸軍總部直屬單位主要是為總部所屬的參謀機構主官，提供咨詢與決策支持。例如，陸軍人力資源司令部主要為陸軍主管人事的副參謀長辦公室提供服務；陸軍作戰戰備中心主要為陸軍參謀長辦公室提供服務；陸軍試驗與鑒定辦公室主要為陸軍部助理部長辦公室提供服務；陸軍分析中心主要為主管現代化的副參謀長辦公室提供服務[2]43。由此可見，陸軍總部直屬單位在資源管理活動中主要履行的是提供咨詢與決策支持職能。

1.4 橫向合成組織

美陸軍通常利用各種委員會、綜合小組等橫向組織對各部門、各機構和各層級的職能進行綜合集成，加強系統運行效能。目前，主要的橫向組織有“陸軍資源委員會”“陸軍高級審查組”“陸軍規劃計劃與預算委員會”“規劃計劃與預算委員會上校委員會”以及各類計劃鑒定小組。其中，陸軍資源委員會(陸軍高級執行官委員會)主席為陸軍部長，副主席為陸軍參謀長，主要制定政策并批準陸軍規劃優先事項指導、計劃優先事項排序以及選擇資源配置備選方案。另外，陸軍資源委員會還負責批準陸軍規劃計劃目標備忘錄/概算報告以及變更建議書，審查陸軍政策和資源配置問題，尤其是陸軍規劃、計劃、預算和執行程序中出現的問題?！瓣戃姼呒墝彶榻M”主要是解決資源分配問題，監督參謀機構對陸軍資源委員會決策的執行情況，并向“陸軍資源委員會”提供決策建議[2]150?！耙巹澯媱澟c預算委員會”主要負責規劃、計劃、預算與執行各階段的組織實施。計劃鑒定小組主要為規劃、計劃與預算提供支持。

2 美陸軍資源管理主要做法

依托完善的組織機構，美陸軍在資源管理中，始終以提高效益和聯合作戰能力為根本目標，采取種種措施加強資源集中管控；以軍事需求為牽引，規劃計劃為指導，科學決策，實現資源優化配置；利用委員會、綜合小組等形式，努力化解資源分配矛盾；以信息技術為支撐，績效評估為手段，切實提高資源管理和使用效益。

2.1 注重頂層指導，加強源頭把控，實現資源集中統管

美軍十分重視利用規劃計劃主導資源配置，力爭從源頭上做好資源的統籌管理工作。從管理體系上來說，陸軍部長統管陸軍資源配置系統的有效運行，負責陸軍規劃計劃預算與執行的政策制定與監督管理。陸軍部長主要通過其辦公室內的主要官員負責在相關職能領域內，監督規劃、計劃預算和執行程序的運轉，并提供相關政策與指導。

從運行機制上來說，陸軍采用規劃、計劃、預算和執行程序作為其主要的資源管理程序。在規劃階段，主要任務是制定未來10～20年的陸軍戰略，確定所需能力以及可能的解決方案；在計劃預算階段，主要是依據陸軍戰略制定1～2年的中期計劃，按照資源分配政策與優先順序，分配人力、經費、裝備等資源，確保資源配置合理可執行，并將資源配置決策遞交國會審批；在執行階段，主要是依據批準的計劃利用資源開展項目實施，并基于執行反饋信息及時調整資源需求。利用該程序，陸軍將資源配置與陸軍建設中長期規劃有機結合起來，將陸軍戰略和資源配置緊密聯系在一起，形成連續、動態的資源管理機制。

2.2 突出需求牽引，依托科學決策，實現資源優化配置

需求牽引歷來是美軍資源配置的根本遵循。當前，美軍通過“軍事需求革命”，將軍種主導軍事需求的模式轉變為聯合需求模式，使資源配置向聯合作戰能力聚焦。規劃階段，國防部根據總統簽發的《國家安全戰略》，在參謀長聯席會議主席協助下制定《國防戰略》《四年防務評估》以及《國防規劃計劃指導》等。然后，參謀長聯席會議主席利用聯合戰略規劃系統為武裝部隊提供《國家軍事戰略》和《聯合戰略能力規劃》2個指導性文件。通過這一系列宏觀的指導文件，各軍種部隊的軍事需求得以明確。緊接著，陸軍將這些戰略性指導文檔輸入陸軍規劃、計劃、預算和執行系統，從而啟動陸軍規劃系統。陸軍規劃系統制定出陸軍戰略、陸軍規劃優先事項指導、陸軍計劃指導備忘錄等文檔，通過這些文檔指導陸軍計劃—預算決策并生成計劃目標備忘錄和概算報告，從而確定資源的分配政策與優先順序。待國會審批后，進入項目執行階段即運用資源實現計劃目標。這種預算源自計劃、計劃源自需求、需求源自任務、任務源自國家安全戰略的模式化流程，以詳細程度逐漸增加的方式對需求進行了明確[2]140，也確保了資源配置與需求的緊密結合。在確定規劃計劃過程中，需由多個部門從需求、能力和資源等方面進行綜合的論證和分析，并利用成本收益法確定計劃項目的優先次序，有效保證了資源配置決策的科學性。

2.3 成立橫向組織，確保多方參與，化解資源分配矛盾

為了有效協調各方面資源需求，確保資源合理分配，美軍從國防部到軍種部均成立了許多跨部門的委員會、綜合小組等，確保多方在資源規劃計劃及具體預算和執行的所有階段參與發言，提出本單位的資源需求。通過各方參與，進行開放辯論，最大限度消除各方在資源需求上的分歧，化解各種矛盾，促使各方能夠站在全局的角度達成統一[3]。例如，在國防部層面，陸軍部長和參謀長作為國防高級領導會議和高級領導審查小組主要成員，陸軍第一副參謀長作為副職咨詢工作組成員，參與制定國防部的資源決策。同時，陸軍第一副參謀長作為聯合需求監督委員會主要成員，參與制定參謀長聯席會議關于軍事需求的指導。在陸軍內部，由副部長以及第一副參謀長共同主持的高級審查組，負責解決軍種內部資源配置中遇到的問題。高級審查組成員包括陸軍部辦公室分管各業務的助理部長，陸軍參謀部主管各業務的副參謀長或助理參謀長，以及提供決策咨詢與支持的相關人員。另外，陸軍還成立了規劃、計劃與預算委員會，專門為規劃、計劃、預算和執行程序提供協調與顧問服務，具體職責包括：維護程序的總體紀律；監督程序各階段的時間表；監視部隊管理以及陸軍計劃、計劃目標備忘錄等；確保陸軍政策在內部保持統一，并保證計劃調整與陸軍政策以及優先事項保持一致。

2.4 利用先進手段，以績效評估為抓手，提高資源管理效益

為了有效提高資源管理的效益，美軍廣泛采用信息化技術構建了多個信息系統用以支撐資源的流程化、動態化、精細化管理。美國國防部和陸軍部主要的資源管理系統就是規劃、計劃、預算與執行系統。該系統既是一套信息系統也是一種運行機制，與之前的規劃、計劃和預算系統相比，它更加注重資源配置全過程管理以及配置過程中的績效評估。通常，在資源管理的執行階段，國防部以及陸軍對預算的執行情況要進行定期的績效評估，依據績效評估體系和標準體系，主要對各項目的資金使用情況、績效目標實際完成情況進行評估，及時發現問題，以便下一步改進。在年終績效評估中還將收集每個計劃實際取得的績效結果，與最初的績效目標進行比較，利用項目評估比例工具和收益值管理法進行綜合分析，得出的結果會反饋給相關部門，迅速查找問題，深入分析原因，及時采取措施來調整資源配置，確保資源配置的合理化，提高資源管理的整體效益。

信息化條件下的資源管理基礎是數據管理。首先，美軍在各業務領域均設有數據管理系統。例如，在財務領域，設立綜合財務信息數據庫與管理系統，用于查詢財務信息及與財務活動相關的資源信息；在設施領域，設立軍事設施價值數據庫，其中包括設施的價值、規模、地理位置等數據；在采購領域，國防采購管理信息檢索系統與采購、保障管理信息數據系統有效聯通，可實現國防部長辦公室、聯合參謀部和各軍種的數據共享[4]。其次，美軍在頂層專門設有用于資源規劃配置的信息數據管理系統，其他系統可以與之有效聯通，實現信息交互共享。另外，美軍還有專門機構負責維護和管理資源數據。

3 美陸軍資源管理的啟示

美陸軍資源管理將陸軍戰略規劃、戰略需求、軍事能力與作戰計劃、預算分配、績效管理等基本問題整合在一起協同解決，實現了從戰略到資源的轉換，具有一定的科學性與合理性。

當前我軍陸軍在資源管理方面存在諸多問題與挑戰。(1) 需求牽引規劃，規劃主導資源配置的機制尚不完善。雖然目前集中統管的機構已經成立，但是以經驗代替需求，以利益決定需求的現象依然存在；規劃計劃分解為具體建設項目，項目與相應預算結合程度還有待提高。(2) 由于陸軍剛剛成立，各部門、各領域之間的資源分配缺乏合理有效的協調機制，利益之爭問題凸顯。(3) 績效評估作用不明顯。缺乏有效的績效評估指標體系，評估結果不能及時反饋用以調整和改進資源的配置，規劃、執行、監督、反饋的閉合回路未能形成。(4) 資源管理的科學化、精確化水平不高。資源管理信息化建設仍處在煙囪式發展階段，資源信息不能有效共享，資源配置態勢無法感知，管理決策缺乏數據支撐。(5) 法規制度不健全。資源管理法規不細不全，各類標準老化陳舊，管理的主觀性、隨意性較大。

針對上述問題，借鑒美軍合理經驗，可以加速推進我軍陸軍資源管理改革，提高陸軍資源管理效益，加快陸軍資源向戰斗力轉化。

3.1 堅持規劃計劃主導資源配置

美軍的實踐經驗表明:依據規劃計劃主導資源配置，是合理利用資源的有效方式和手段。戰略規劃是軍隊對未來一定時期內發展目標以及實現目標的途徑所做的全面長遠的發展謀劃。戰略規劃是資源分配的基礎。計劃是依據規劃制定的具體方案，它將規劃中的總目標分解為次級目標，并構建具體的建設項目。因此利用規劃計劃主導資源配置，既有助于確保資源分配不會輕易偏離戰略方向，保證戰略目標實現，又有助于實現資源的集中統管，將稀缺的資源進行統籌配置，按照優先發展順序進行分配，提高資源配置效率。

為了充分發揮規劃計劃主導資源配置的優勢，應做好以下工作:(1) 做好充分的軍事需求分析，從源頭上加強資源的集中統籌。運用體系建設思想，從頂層以任務類別把各項需求統起來，把握好當前與長遠、局部與整體、需要與可能的關系，突出重點，關照全局，區分輕重緩急，切實做好需求的集中統籌，科學確定建設重點和資源的投向投量。(2) 做好規劃計劃的編制，確保需求能夠有效落實。在規劃計劃的編制過程中要加強統籌銜接，避免出現不同層次規劃計劃的脫節，不同部門之間規劃計劃的重復、遺漏或矛盾等問題。還要注意加強近、中、遠期規劃計劃前后連貫、緊密銜接。在具體項目的選擇與安排上要注重運用系統分析法、綜合平衡法進行分析決策，確保項目緊貼需求，規劃計劃能夠順利實施[5]。

3.2 完善資源管理的機構設置

完善的組織結構是資源有效管理的首要保證。當前我軍陸軍新體制已基本建立，有力地促進了陸軍資源的集中統管。但是，不同部門、不同領域之間的資源調配缺乏合理有效的協調機制；不同項目之間缺乏解決資源沖突的有效措施；有的項目在不同階段占用的資源不能及時釋放，資源不能最大限度地發揮作用，因此使得陸軍建設過程中各部門、各項目的資源沖突和優化配置的問題非常突出。因此，可以借鑒美軍處理此問題的成功經驗，成立跨部門的橫向組織，加強橫向機構之間的溝通協調，逐步構建起要素齊全、上下暢通、左右銜接、職責分明、運轉高效的“矩陣式管理”結構。這種組織結構扁平化，管理方式靈活:(1) 可以很好地解決系統內部資源分配產生的矛盾沖突；(2) 加強了橫向聯系，各專業、各層次的人員得到了充分的利用，實現了人力資源的彈性共享；(3) 多個項目之間可以實現資源共享、信息互通，從而打通不同項目之間的壁壘，避免資源重復投入造成浪費。

3.3 以績效評估貫穿資源管理的全過程

資源規劃配置效能的發揮，不僅取決于頂層的資源配置規劃是否合理，而且受到配置的資源在各系統、各層次、各階段的使用情況制約。因此，美軍借鑒商業實踐做法，在資源管理過程中廣泛采用績效評估，以績效為導向，促進資源的高效利用。整個過程連續、動態，科學合理，有效實現了規劃、計劃、預算、執行與績效一體化管理[6]。

我軍陸軍的資源配置，也應切實樹立“績效為本”的管理理念，在細化分解戰略目標的同時明確具體的績效目標，根據績效目標來編制規劃、分配資源，在預算執行后對照績效目標依據一定的績效標準衡量和檢驗資源使用效益，并根據反饋信息調整資源分配，以保證戰略目標的實現。由此形成規劃、執行、監督、反饋的閉合回路，將績效評估貫穿到資源配置的整個過程，通過提高資源管理過程中各部門、各項目以及相關人員的工作績效來提高資源管理的整體績效，有力地促進戰略目標的貫徹和落實。

3.4 利用信息技術為資源管理提速增效

運用信息技術，引導軍隊資源管理向科學化、精確化方向發展，是提高資源管理效益的重要支持手段。例如，美軍采用規劃、計劃、預算與執行系統統管整個資源管理活動，在資源管理的每個流程中，如需求分析、資源確定、資源分配等也都采用相應的信息系統進行分析、決策與管理。借鑒美軍經驗，我軍陸軍也必須加強資源管理信息化的建設。(1) 要加強信息基礎設施建設，開發覆蓋資源管理各領域的信息管理平臺，建立資源信息綜合數據庫，加強綜合信息網絡建設，實時更新、實時展現資源配置態勢，為資源配置的統籌規劃、組織實施和協調控制提供直接依據[7]。(2) 要綜合運用計算機仿真技術、信息分類編碼技術、射頻識別、數據交換技術、物聯網等現代科學技術，提高資源數據收集、處理的效率和準確性[8]。(3) 開發輔助決策、評估論證等信息系統，提高資源管理決策的科學性、評估的正確性以及信息反饋糾錯的及時有效性，從而有效提高資源管理的綜合效益。

3.5 以完善的法規制度確保資源管理規范有序，科學高效

資源管理涉及多部門、多領域，資源的分配直接影響相關單位的建設與發展，各方關系錯綜復雜，利益敏感交織。因此，只有依靠完善的法規制度才能確保資源管理的規范有序、科學高效。例如，美軍每年的預算均以立法形式予以固化，預算提案一經國會批準，即具法律效力。

依據依法治軍是強軍之基的總要求，結合美軍經驗，我軍在資源管理方面也必須建立層次清晰、互相協調、科學合理的法規體系，明確資源管理從決策、執行到評估、調控等的過程性規定，將資源管理活動法制化；通過完善規劃計劃、預算、人才管理、經費管理、裝備管理、信息管理等實體法律制度，具體規范各要素或各環節的配置行為。同時，也要加強標準化建設，對經費、物資供應保障等標準進行細化[9]，并對標準實行動態化調整，確保資源配置的科學性、合理性。

4 結 束 語

從美陸軍資源管理的經驗來看，以合理的組織機構、完善的運行機制作保證，以科學的決策方法、先進的技術手段作支撐，以正確的績效評估為導向，是資源管理的有效舉措。新形勢下，我軍陸軍應該以資源向戰斗力有效轉化為聚焦點，借鑒美軍經驗，不斷創新資源管理的方式方法。

References)

[1]黃河.新型陸軍應該新在哪兒[J].國防參考,2016(2):22-25.

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[5] 樓耀亮，李國亭，楊國棟.適應改革要求優化軍隊建設資源配置問題研究[J].中國軍事科學,2015(3):13-22.

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[7] 王斌，黃如安.新時期軍隊資源精確保障與管理方式探討[J].軍事經濟學院學報,2011(4):43-45.

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[9] 鄭懷洲，于洪敏.軍事裝備管理學[M].北京:國防工業出版社,2015:49-53.

(編輯：李江濤)

Practices and Inspirations: Resource Management of US Army

HUANG Tao1，2， YU Hongmin3， LYU Weizhen1

(1. Department of Graduate Management, Equipment Academy, Beijing 101416, China； 2. Department of Military Vehicle, Military Transportation Academy, Tianjin 300161, China； 3. Department of Equipment Command, Equipment Academy, Beijing 101416, China)

After years of explorations and practices, the US Army has accumulated a lot of experience in resource management so as to form relatively perfect organization institutions and mature management ideas and methods. Its practices in strengthening the centralized management of resources, highlighting the demand-driven optimization of the resource allocation , using horizontal synthetic organizations to resolve the resource distribution conflicts and relying on information media and performance evaluation to provide management effectiveness, can be used for reference in the resource management of the PLA. Our army should also adhere to the planning-oriented resource allocation, performance evaluation from beginning to end, effective support with information technology and reliable guarantee by regulatory system so as to raise the comprehensive benefits of management.

resource management; performance evaluation; information technology

2016-10-25

部委級資助項目

黃 韜(1984—)，男，講師，博士研究生，主要研究方向為裝備管理與裝備保障。 于洪敏，男，教授，博士生導師。