我國國家緊急權力體制的發展狀況與完善建議

（吉林財經大學，吉林 長春 130117）

【摘要】：由于國家緊急權力作為一種由憲法和法律特別規定的權力，故一旦國家機關在應對突發事件中違規行使緊急權，這不僅僅是一個違法的問題，這更是一個違憲的問題。因此，在對國家機關行使緊急權力予以有效監督的基礎上，有必要通過進一步完善責任機制來加強對國家緊急權力的規制。首先，對于國家機關違規行使緊急權的行為，行使機關的上級機關應主動對該機關的違法行為予以調查，并追究其相應的責任。其次，全國人大及其常委會應充分履行其違憲審查職能，對于有關國家機關的違規行為，嚴格追究其違憲責任。

【關鍵詞】：緊急權力 權利體制 問責制度 權利缺失

一、我國國家緊急權力體制的歷史與發展進程

1、戒嚴之制時期

民國時期，根據1912年3月1日的《中華民國臨時約法》第36條規定，行政元首“得以法律宣告戒嚴”。根據這一規定，戒嚴的宣告及其結束，須以議會的戒嚴法為根據。于是，參議院與1912年12月15日通過了《戒嚴法》，根據該法規定，在遇有戰爭或其他非常事變時，大總統可依據戒嚴法宣告戒嚴，并規定軍事官員于戒嚴地區內，有權停止人民集會、結社、出版、書信秘密等自由，并得限制人民的財產、居住、人身等自由。可以說1912年的戒嚴法開始了中國戒嚴制度的創始階段。

2、軍事統治體制時期

新中國成立以后，根據《中華人民政治協商會議共同綱領》的規定，凡人民解放軍解放的地方，應一律實施軍事管制，可以看出，新中國成立初期，我國的國家緊急權力體制是以軍事管制為主體的體制。新中國成立后的四年間，我國運用軍事管制體制來鞏固新生的人民政權，鎮壓反革命活動，建立革命秩序。主要的憲法、法律和政策的依據有《政治協商會議共同綱領》、《大行政區人民政府委員會組織通則》等，它們從不同方面規定了軍事管制的任務、形式、時間和解除的條件等內容。文化大革命時期，為了推進“文革”之進行，國家必須運用相應的緊急權力，于是開始實施軍事管制。

3、授權法體制時期

2004年憲法修正案將“戒嚴”修改為“進入緊急狀態”，并以國家緊急權力力度不同而規定不同的行使機關，輕度形態國家緊急權力由國務院行使，中度形態國家緊急權力由全國人大常委會和國務院分別行使，重度形態國家緊急權力由全國人大及其常委會共同行使。在現行憲法體制下，全國人大有權決定戰爭與和平問題。全國人大常委會有權決定全國或個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態，在全國人大閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣布，以及決定全國總動員或者局部動員。國務院負責一般突發事件的應對；依照法律規定決定、省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態。

二、我國現行緊急權力體制存在的問題

1、相關法律體系不健全，其整體結構有待于完善

目前，我國對于國家緊急權力只是由憲法的授權性規定、部分法律及某些法律的部分條文，以及行政法規等予以規定，有關內容的設置十分分散，且很多情況下，行政命令往往處于優先地位。而且，盡管我國頒布的《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》等對于社會動亂、重大自然災害等突發事件起到很大的作用，但這些法律本身具有很強的獨立性，部門管理色彩很重，而2007年頒布的《突發事件應對法》，盡管對突發事件的處置與應對作了較為全面的規定，但其未能對突發事件進行級別劃分，存在著一定程度的使用困難的問題。在突發事件的應對上存在著協調性較低的問題。

2、責任承擔不明，問責制度缺失

這個問題是存在于我國的一個普遍性的問題，我國的緊急權力體制也同樣存在著這樣的問題。例如2003年，“非典”期間，由于一些地方和部門統計不實、信息不暢通、反映不迅速導致了疫情的進一步蔓延。除此之外，“非典”期間，某些部門及負責人阻礙信息公開，防治措施不作為，漠視人民群眾知情權、生命權的情況時有發生，之所以會有這類情況發生，就在于我國法律對于某些突發事件的責任規定尚不明確，這是不作為的一個重要原因；另一方面，以往的政治體制安排使得某些國家機關及其負責人不必為自己的失職行為承擔責任，問責制度的不完善使得官員缺乏一種權力與責任對等的意識。問責制度的缺失及難以真正發揮作用的問題在未來一定時間內還會存在，它將時刻影響著我國緊急權力體制的建設及作用的發揮。

3、應對機制不夠完善

盡管我國針對突發事件的處理有專門立法，有關部門也設置了一些處置突發事件的應急預案，但由于缺乏系統性，部門意識濃厚，完整、系統的應對機制尚未完全形成。總體來說，由于缺乏整合機制，我國在處置不同類別的突發事件時，并沒有一個層級較高，專業性較強的機構來指揮協調處置突發事件，而且，偏重于設置臨時的應急或協調機關，而非常設性機關，這導致了各有關部門在處置突發事件中往往各自為戰，情報信息缺乏共享，處置力量缺乏公用，造成了效率低下、成本過高、效能受限等，甚至由于缺少常設性機構，也造成了法律責任承擔缺位，問責制無法嚴格實施的重要原因。同時，由于多方面原因，有關的應急、救援等部門，在突發事件發生以后，往往反應遲緩，行動不夠迅速，間接導致了不良影響的擴大化。

三、我國國家緊急權力體制完善建議

1、完善立法

首先應通過進一步完善立法，以法律的形式明確國家緊急權力的范圍和邊界，對于各類國家機關在突發事件中所必須具有的權力，盡可能加以詳盡、明確的列舉規定，如制定和發布具有限制人身自由的強制措施和處罰的條例、決定、命令的權力等。對于國家機關的權力也要設定邊界，畢竟授予政府無邊界、無限制的緊急權力是與現代法治精神相違背的。其次，以法律明確規定各有關國家機關的職責和行使權力的程序。通過確定其職責范圍，防止其在應對突發事件中的失職和不作為，并設置嚴格的追責制度，以追究責任。而設置權力執行程序則可以有效防止權力濫用現象的發生，最后，通過完善立法進一步明確國家緊急權力的行使條件和目的。通過明確行使條件，不但可以防止權力濫用，同時，還可以減少由于條件規定不明而造成的緊急權力隨意使用進而造成的不必要的資源浪費和高成本。明確緊急權力行使的目的，以制約國家機關及其工作人員在法定目的范圍內行使所授權力，防止濫用權力，同時，也有利于提高處置突發事件的效率，更好的維護國家安全、社會秩序穩定以及公民基本權利。

2、加強對國家緊急權力的監督

將權力置于監督之下可以保障權力更好地發揮效用，對于國家緊急權力，也是如此，加強突發事件中國家緊急權力的規制，監督必不可少。因此，首先，可以通過立法，明確授予某些國家機關來行使專門的監督權，以監督有關機關行使國家權力，完善系統內和系統外雙重監督體系。其次，充分發揮輿論監督的作用，包括媒體、公民及其他社會組織都可以行監督權利，對有關機關及其工作人員在突發事件中行使緊急權力提出意見、批評和建議，并對其行使權利過程中的違法、違紀行為進行舉報和控告等。如此將有利于提高權力運行的透明度，保證公民知情權，完善國家緊急權力體制。

3、完善責任機制

由于國家緊急權力作為一種由憲法和法律特別規定的權力，故一旦國家機關在應對突發事件中違規行使緊急權，這不僅僅是一個違法的問題，這更是一個違憲的問題。因此，在對國家機關行使緊急權力予以有效監督的基礎上，有必要通過進一步完善責任機制來加強對國家緊急權力的規制。首先，對于國家機關違規行使緊急權的行為，行使機關的上級機關應主動對該機關的違法行為予以調查，并追究其相應的責任。其次，全國人大及其常委會應充分履行其違憲審查職能，對于有關國家機關的違規行為，嚴格追究其違憲責任。

4、完善應對機制

針對突發事件的特點和性質，我國應將原有的各個分散的應急系統予以整合，在中央一級設置數個專門性常設機構，如此一來，針對同一類突發事件，便可以由其中一個機構依據實際情況調動處置突發事件所需要的所有資源，同時，對于涉及領域較廣的突發事件，各常設機構之間可以通過合作，以“聯合行動”的方式，來處置一些更加棘手的突發事件。這樣可以有效地整合各類資源，避免資源浪費，同時也加強了情報信息的流通，加之是由中央一級的專門常設性機構來指揮、調度、處理突發事件，其具體措施執行的有效性和實效性能夠得以保證，這對于維護我國的可持續性發展是有著戰略意義的。

5、切實保障公民基本權利

盡管在發生突發事件時，國家行使緊急權力可以對公民的基本權利予以克減和限制，但這種克減和限制不是絕對的、沒有限制的。可以說，限制公權力，保障司私權利是憲政的基本要求，在突發事件中也不例外，所以應在法律中明確規定公民基本權利最低保障標準，即在行使緊急權力處置突發事件中也應保障的公民基本權利。總而言之，權力產生的目的即是為了保障權利，確立權利保障之最低標準，是十分必要的。

四、結論

對突發事件中國家緊急權力的規制，是與現代法治理念相吻合的制度設計，其體現了現代憲法和行政法的價值追求。本文只是對突發事件及國家緊急權力做了一些具體的梳理以及對國家緊急權力進行規制的必要性及措施等作了一些探討，并對國內外的緊急權力體制作了較為完善和客觀的論述，相信這些論述和探討正是我國國家緊急權力體制的發展和完善所需要的。無論未來我國仍將面臨怎樣嚴峻而復雜的國內外形勢，對我國國家緊急權力相關問題的深入研究必然會推動我國國家緊急權力體制的不斷完善，對我國社會主義法治社會的建設也必將起到積極的推進作用。

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作者簡介：韓睿，吉林財經大學2014級經濟法專業碩士研究生，研究方向：經濟法。