南蘇丹國內流民的保護困境及應對措施

（浙江師范大學非洲研究院，浙江 金華 321004）

【摘要】：由于持續的南蘇丹武裝沖突，南蘇丹已經成為全球流離失所最為嚴重的國家之一。目前，南蘇丹國內流民的數量已經超過190萬人。國際社會雖給予人道主義物資上的支持，但因不安全局勢，援助時常被中斷，國際社會的援助能力十分有限。另外南蘇丹國內持續性的沖突、脆弱的政治體制，不完善的社會服務系統和不穩定的資金援助也導致南蘇丹政府無法扮演好保護國內流民的重要角色。雖然南蘇丹國內流民的問題短時間內難以解決，但是為了擺脫眼前的救援困境，南蘇丹沖突各方必須立即停止襲擊平民，積極發揮人道主義交付委員會的作用。另外，國際社會應加大援助力度，著力改善人道主義救援環境。當然，南蘇丹國內流民問題的最終解決取決于南蘇丹國內和平與穩定的實現，以及南蘇丹政府和國際社會的充分合作。

【關鍵詞】：南蘇丹；國內流民；人道主義；國際社會

一、南蘇丹國內流民[1]的現狀

（一）南蘇丹國內流民的規模及分布

近年來，南蘇丹流民數量一直增長，且還有持續攀高的趨勢（見圖1）。自2013年12月截止至2016年11月21日，南蘇丹預計有187萬國內流民，其中逾204500人避難于聯合國平民保護站，相比6月底流民人數（169400人），增長率超過20%。南蘇丹國內流民人數已經創下了新的記錄。[2]

另外，南蘇丹國內流民的分布也呈現了覆蓋全國的特點。全國各個地區都有流民分布，具體見圖2。

（二）南蘇丹大規模國內流民造成的人道主義危機

1.饑荒

2016年1月至3月，南蘇丹受嚴重糧食不安全狀況影響的總計280萬人。[5]糧食安全評估表明，南蘇丹2016年歉收季節（5月-9月）的情況將比前幾年更為嚴重。[6] 2016年11月6日，世界糧食計劃署發出警告，南蘇丹糧食不安全情況加劇，可能出現嚴重饑荒。[7]南蘇丹境內大約有 480萬人（三分之一以上）嚴重缺糧。[8] 2017年2月南蘇丹卡波埃塔州（Kapoeta）出現嚴重的糧食短缺狀況，8個縣都急缺食物，其中東部受災最為嚴重，已導致兩名婦女和一名男子死亡。饑荒已迫使當地居民前往肯尼亞和埃塞俄比亞等鄰國避難。

2.營養不良

2016年11月6日，世界糧食計劃署報告稱，南蘇丹十個州中有七個州的營養不良率已經超過15%的警戒線，其中團結州和北加扎勒河州的營養不良率已經達到30%。5歲以下兒童的重度急性營養不良3年中增加了150%以上。目前南蘇丹的高營養不良率是史無前例的。[9] 2016年12月16日，兒童基金會及其合作伙伴今年接收了184000名嚴重營養不良的兒童，相較于去年增長了50%。[10]

3.性別暴力

自2013年12月南蘇丹危機開始以來，全國范圍內發生了各種形式的性別暴力（GBA）。2016年1月至9月，性別暴力信息管理系統（GBVIMS）記錄了南蘇丹超過2000多件性別暴力事件。在沖突期間，強奸經常被用作戰爭的武器，流離失所者中的婦女和女童面臨性暴力的極大風險，尤其是被武裝分子所為。[11]據2016年年初進行的一項調查顯示，本提烏平民保護站23%的受訪者稱，家人在過去五年之內被遭遇過性侵。[12]同時，也有一些婦女和女孩走出平民保護站之后在收集柴火和尋找食物時被遭遇性暴力行為。[13] 2016年6月聯合國一份報告發現朱巴某一平民保護站內70%的女性遭遇過性侵。這些平民保護站內的強奸事件主要是警察或士兵所為。另外竟有高達78%的人被迫觀看性侵的過程。[14]

二、國內流民的保護困境

（一） 保護意愿不足

南蘇丹政府保護意愿不足可以從限制人道主義救援行動和未能積極有效發揮人道主義交付委員會作用這兩個方面得以體現。

1.人道主義救援行動受限

人道主義救援行動受限主要有五種表現形式：第一是敵對行為，救援地區正處于戰斗狀態，無法進入；2017年2月，國際移民組織稱，由于近期爆發的沖突使數千名群眾的生命置于危險境地，其在南蘇丹尼羅河西岸瓦烏-希魯克地區（Wau Shilluk）的人道主義活動被迫暫停。第二是阻礙進入東道國，主要表現為阻礙人道主義援助組織進入東道國開展人道主義救援活動；2016年9月，國際移民組織調查稱南蘇丹拒絕人道主義準入。[15]第三是干涉執行，亦即雖然東道國允許進入，但會給救援行動設置障礙或者實施破壞行動；據聯合國世界糧食計劃署公布的地圖顯示，目前南蘇丹境內大部分道路及公路干線是被限制進入或者是被警告，而且真正向所有車輛開放的道路僅僅只有兩條，倫貝克-烏利魯道路（Rumbek-Wullu）和倫貝克-庫埃貝特道路（Rumbek-Cueibet）。[16]而這些被阻斷的或者被警告的路線都是集中前往馬拉卡勒、阿卜耶伊、瓦烏、拉賈、博爾和本提烏這些受沖突影響最嚴重的地區。第四是限制移動，即以安全為理由限制國際組織進入；9月15日，多部門人道主義工作者組成的團隊計劃向瓦烏鎮外的人們提供健康、非糧食項目（NFI）、飲用水，公共衛生和衛生保健服務（WASH），但是這個團隊即使有保證書及當局的信件也被巴克里檢查站拒絕準入。[17]第五是針對個人或資產的暴力行為，主要表現為襲擊人道主義救援人員。在8月報道的所有事件中，有64例是涉及人道主義工作者及其財產的，其中恐嚇、威脅和騷擾就達14例。

2.人道主義交付委員會未見成效

10月16日，南蘇丹總統基爾簽發了建立聯合委員會的共和國令，該委員會旨在為人道主義援助進入南蘇丹掃除障礙和提供便利，并將人道主義援助送到需要的人手中。內閣事務部長馬丁·埃利亞·羅姆洛（Martin Elia Lomoro）為聯合委員會主任。另外委員會成員還包括聯南蘇團（UNMISS）成員、聯合國人道事務協調辦公室（UNOCHA）代表、人道事務部長侯賽因·馬爾·紐沃特（Hussein Mar Nyuot）和性別、兒童與社會福利部部長阿烏特·鄧·阿奎爾（Awut Deng Acuil）。[18]但是截止目前，人道主義交付委員會未見成效，國內流民的問題依然嚴峻。國際社會也在呼吁讓南蘇丹政府盡快讓該委員會發揮其應有的職能。

（二）保護能力不夠

1.政治生態脆弱

沖突持續性爆發的根源來自于政局的不穩定和政權的相互爭奪。南蘇丹政府與反對派之間的關系為爭奪政治權力十分緊張，不僅和平協議的落實前景十分渺茫，黨派之間的沖突也異常激烈，同時南蘇丹政治派別的對立和分化還在持續。雖然南蘇丹的政局從今年9月開始趨穩，但是各方之間的矛盾和問題仍沒有得到解決，南蘇丹的和平與安全依舊遙遙無期。

2.經濟危機持續

南蘇丹目前已經遭遇嚴重的經濟危機，經濟體系瀕臨癱瘓。國際油價的暴跌，導致收入90%依賴石油出口的南蘇丹政府面臨40%～60%的預算缺口。[19]大幅度的貨幣貶值和通貨膨脹，導致一些地區消費品物價飛漲，使當地民眾的生活面臨極大困難。另外，南蘇丹2016-2017年財政赤字高達11億美元，占全國國民生產總值的25%。[20]政府財政的嚴重赤字已經導致南蘇丹已經無法支付公職人員、醫生還有教師的工資。南蘇丹嚴重的經濟危機導致該國無法在經濟上幫助國內流民解決生活保障的問題。

3.公共服務能力弱

南蘇丹局部地區缺乏基本的社會服務，缺乏干凈飲用水、教育和醫療保健中心。同時，朱巴、西赤道州馬里迪縣和上尼羅河洲馬班縣等一些地區的醫院都出現醫療物資的嚴重缺乏。另外，流民群體間還面臨著疾病廣泛傳播的情況。由于不完善的社會服務體系和醫療物資系統，導致南蘇丹政府無法向國內的流民發放公共物品和藥物，無法改善流民的生活狀況。

4.缺乏穩定的經濟援助

截至10月20日官方統計，2016年收到的援助善款為8.08億美元，僅占2016年人道主義應急計劃所需12.9億美元資金的63%。[21]聯合國方面早些時候為南蘇丹難民救援行動發起了總額為6. 38億美元的緊急募捐倡議，但最終卻只有約17%的資金到位，迫使救援機構只能將救助生命的緊急響應行動列為優先事項，而無法關注安全飲用水、衛生、醫療保健、庇護所等其他關鍵的干預工作。[22]

雖然每年聯合國都有發起人道主義應急計劃，但是每年的資金都沒有達到計劃所指定的資金額（見圖3）。

圖3：2011-2016年人道主義應急計劃籌資情況（數據截至2016年12月6日）

三、南蘇丹國內流民保護困境的應對

（一）當前方案

1.增強南蘇丹政府的保護意愿

首先，南蘇丹沖突各方應立即停止持續性的地區性沖突，停止襲擊無辜平民，避免造成更多的國內流民。同時，應停止對人道主義救援工作者的威脅與襲擊，防止為出于救援人員的安全考慮而暫停或者中止人道主義救援行動，從而無法滿足國內流民的人道主義需求，迫使這些受沖突影響民眾陷入惡劣的人道主義環境之中。

另外，應積極發揮人道主義交付委員會的作用。南蘇丹政府應通過重新開放重要路段、停止公路襲擊等措施，為人道主義救援工作者的救援行動提供便利，為人道主義救援工作者和救援物資的運送提供保護，為國內流民爭取到最佳救援時間和救援條件。

最后，應主動積極地向國際社會呼吁人道主義援助資金。南蘇丹政府應主動向國際社會呼吁，要求國際社會兌現之前的資金承諾，以增加人道主義援助資金的投入，來積極響應和滿足日益增長的國內流民物資需求，同時應不斷擴大受益群體的覆蓋面。

2.國際社會應加大人道主義物資援助

首先，國際社會應加大援助力度。在開展救援行動的同時，國際社會應積極開拓籌資渠道，尋求和保證援助資源的來源多元化，尤其是非政府組織應考慮結合商業化模式湊集援助資金，增強自我創收能力。

其次，國際社會應對援助資金的使用情況和使用的有效程度展開后續的跟蹤和評估，在資金的使用過程中，要特別注意援助資金中的“腐敗”現象。為防止出現這種現象，國際組織應加強組織管理，增加救援工作的透明度，建立有效的投訴和監督機制，保證援助項目的順利實施。

另外，國際社會應與南蘇丹政府在救援行動上協調一致，展開有效合作。無論是在對人道主義救援工作者和救援物資的保護上，還是對國內流民的注冊、登記以及物資的分配上，都要與南蘇丹政府展開協作，提高人道主義救援行動的效率。

（二） 長遠方案

1.從根源上解決國內流民的問題

南蘇丹國內持續的武裝沖突是南蘇丹國內流民產生的根本原因。作為國內流民的生產國，南蘇丹自身負有解決南蘇丹國內流民的責任和義務。南蘇丹國內結束沖突、穩固政權、重建社會和發展經濟是解決南蘇丹國內流民問題的根本途徑，而這有賴于南蘇丹沖突各方的真正妥協，以及國際社會的大力幫助。

2.發揮人道主義救援組織的保護作用

南蘇丹國內流民問題的長期性還要求國際社會各種力量之間的共同合作與努力。作為人道主義援助行動的重要參與者，聯合國救援機構及其他國際救援組織不僅應在提供人道主義救援物資、籌集人道主義援助資金、派遣人道主義工作者等方面發揮重要作用，而且應在國內流民長期生活和生計開發方面發揮更積極的作用。所以，國際社會各救援機構還應更為積極的創新更為有效的援助模式，除滿足國內流民的基本需求外，還應考慮其長期發展的問題。

3.完善制度建設

建立人道主義保護機制和完善人道主義早期預警機制。預防沖突、建立人道主義保護機制和危機預警機制是保護國內流民的關鍵，要想防止戰爭、構建持久和平，關鍵在于為包容各方的可持續開展創造適宜環境，加強行動應對導致饑荒、營養不良、性別暴力、疾病以及其他侵犯人權活動的根源問題，并進一步改善饑荒早期預警機制，將營養不良、性別暴力、疾病、人權等需考察和監控的因素融入早期預警機制的檢測范圍。另外，人道主義保護機制應針對不同人群制定不同的保護措施，然后針對特殊群體發放特殊食品及營養品。

小結

由南蘇丹國內沖突導致的南蘇丹國內流民問題已經逐漸備受全球的關注。目前南蘇丹國內饑荒大范圍蔓延，國內流民的狀況有進一步惡化的可能。國內流民的生存及發展問題短時間內不可能得到徹底解決，對國內流民保護困境進行分析有助于長期性的解決此問題。不論眼下還是長遠，解決南蘇丹國內流民問題都需要南蘇丹政府與國際社會的充分協調與合作。

注釋：

[1]IDPs，國際上通常稱為“國內流離失所者”，此文筆者簡稱為“國內流民”， 定義是“被強迫逃離其家園或習慣住處的個人或集體，尤其是因為武裝沖突、普遍的暴力、對人權的侵犯或天災人禍而逃離，且逃離并沒有穿越國際承認的邊界線。”

[2]UNOCHA， Humanitarian Bulletin South Sudan[R]， Issue 18 November 21， 2016， p1.

[3]IDMC， South Sudan[R]， http：//www.internal-displacement.org/database/country/？iso3=SSD，November 18， 2016.

[4]ECHO， Emergency Response Coordination Centre （ERCC） – ECHO Daily Map[R]， December 13， 2016.

South Sudan Crisis Report 45.

[5]UNOCHA， South Sudan Humanitarian Bulletin Issue 5[R]， April 16， 2016. p.1.

[6]45，000 South Sudanese enter East Darfur in 2016： OCHA， May 22， 2016，

https：//www.dabangasudan.org/en/all-news/article/45-000-south-sudanese-enter-east-darfur-in-2016-ocha

[7]WFP warns of severe hunger in South Sudan， November 6， 2016

https：//radiotamazuj.org/en/article/wfp-warns-severe-hunger-south-sudan

[8]United Nations Security Council， Report of the Secretary-General on South Sudan[R]， November 10， 2016.

[9]WFP warns of severe hunger in South Sudan， November 6， 2016

https：//radiotamazuj.org/en/article/wfp-warns-severe-hunger-south-sudan

[10]Children recruited into S. Sudanese conflict passes 17，000： UN， December 16， 2016

http：//www.sudantribune.com/spip.php？article61124

[11]Ibid.

[12] Deng. D， Willems. S， Sexual and Gender-Based Violence （SGBV） in Unity State， South Sudan， 2016.

[13]UNOCHA， Humanitarian Bulletin South Sudan[R]， Issue 19 December 6， 2016， p.4.

[14]OHCHR， Human Rights Council opens special session on the situation of human rights in South Sudan[R]， GENEVA， December 14， 2016.

[15]Humanitarian access denied in South Sudan， IOM says， September 7， 2016， JUBA

https：//radiotamazuj.org/en/article/complaints-drug-shortages-splm-n-controlled-areas

[16]World Food Programme， South Sudan Access Constraints Map， October 14， 2016， http：//reliefweb.int/map/south-sudan/south-sudan-access-constraints-map-14-october-2016

[17] UNOCHA， Humanitarian Bulletin South Sudan[R]， Issue 14， 22 September 2016， p.3.

[18] President Kiir forms joint humanitarian aid delivery committeeOctober 16， 2016， http：//www.sudantribune.com/spip.php？article60555

[19] South Sudan finally has a new government—now it wants the money it was promised， April 30， 2016，

http：//qz.com/673750/south-sudan-has-a-new-government-and-it-wants-money/

[20] OXFAM， http：//www.oxfam.org.uk/media-centre/press-releases/2016/07/south-sudan-faces-economic-collapse

[21] UNOCHA， Humanitarian Bulletin South Sudan[R]， Issue 16 October 20， 2016， p.1.

[22]聯合國新聞，“聯合國人道機構為南蘇丹難民救援行動發出總額逾七億美元的募捐倡議”，2016年7月15日，第3-4頁。

作者簡介：趙迎節，浙江師范大學非洲研究院，研究生，2014級國際政治專業；

胡 美，浙江師范大學非洲研究院，副研究員。