農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)亟待向農(nóng)民個體農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)型

（福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350000）

【摘要】：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國獨具特色的法律制度。該制度從產(chǎn)生之初，就有廣泛爭議。土地承包經(jīng)營權(quán)的制度存在著功能負荷超載和法律權(quán)能缺位的問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)濟功能弱化，農(nóng)地用途的變更將會產(chǎn)生巨大的收益。但是農(nóng)民對于農(nóng)地的發(fā)展權(quán)和使用權(quán)尚未得到法律的確認(rèn)。當(dāng)前條件下，變革農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的突破口是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下最大限度地發(fā)揮其私營效益，有必要使土地承包經(jīng)營權(quán)向個體農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)型，強化土地承包經(jīng)營權(quán)的法律權(quán)能，推動農(nóng)村社會管理領(lǐng)域的創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】：土地承包經(jīng)營權(quán)；個體農(nóng)地使用權(quán)；物權(quán)屬性

一、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)基本理論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國獨具特色的法律制度，其理論研究價值和實踐意義不言自明。我國從上個世紀(jì)80年代開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，第一次將農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來。這種做法是我國農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新，迎合了當(dāng)時的城鄉(xiāng)二元分割體制背景，滿足了農(nóng)民群眾對土地的迫切需求，實現(xiàn)了耕者有其田，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定起到了不可估量的作用。

二、現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)存在的問題

土地承包經(jīng)營權(quán)特定的價值追求是實現(xiàn)農(nóng)戶對集體土地的權(quán)利和利益。但是當(dāng)前的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)對價值追求具有明顯的不適應(yīng)性。具體說來，功能負荷超載和權(quán)能缺失引發(fā)諸多現(xiàn)實問題，主要包括以下幾個方面：

（一）不同功能之間存在沖突

盡管土地承包經(jīng)營權(quán)的實踐取得了很大的成績，在一些地區(qū)仍然受到推崇，但是改革開放加劇的社會變遷，導(dǎo)致人口的大規(guī)模流動，血緣和地緣關(guān)系被超越。土地承包經(jīng)營權(quán)上的利益主體是多元的，涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，其承載的各種功能也出現(xiàn)沖突。

經(jīng)濟功能與政治功能存在著沖突。這類沖突最為突出的是承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性受限于維護社會公平的政治需要。土地作為一種財產(chǎn)，在使用的過程中需要實現(xiàn)效益的最大化，農(nóng)戶對規(guī)模化的需求很迫切。但是政治穩(wěn)定需要土地均分來顯示公平。土地的集中與保障農(nóng)民公平權(quán)益是矛盾的。政府認(rèn)為形式上的公平高于效率價值。

經(jīng)濟功能與社會功能存在著沖突。這兩種功能在很多內(nèi)容是一樣的，但是兩類功能之間的矛盾和沖突是很難避免的。它們各自的價值追求有明顯差異。社會性的功能側(cè)重于社會公平的內(nèi)容，而經(jīng)濟功能追求的是效率和經(jīng)濟的最大化，二者體現(xiàn)地是我國農(nóng)村土地經(jīng)濟功能和社會功能的深層次矛盾。

（二）權(quán)利主體處于弱勢

農(nóng)民一直是弱勢群體，原因十分復(fù)雜。圍繞土地經(jīng)濟利益的博弈從未休止。土地是一種稀缺資源，無論是其所有者、使用者，還是政府，都想從中分一杯羹。土地利益如何分配是通過各個利益相關(guān)者之間的博弈來實現(xiàn)的。農(nóng)民作為使用權(quán)人，處于作為弱勢的地位。農(nóng)民的收入較低，不能從土地的增值和升值中獲得客觀的經(jīng)濟收益。而且，目前很多農(nóng)民的主要收入來源不是依靠農(nóng)業(yè)，而是進城務(wù)工。農(nóng)業(yè)之所以不再是農(nóng)民的主要收入，其背后的原因是多方面的。隨著城市化進程加快，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制被打破，農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力，相關(guān)政策支持力度也不夠，加上農(nóng)村土地市場有待健全，土地征收等原因，以農(nóng)業(yè)為收入來源的農(nóng)民的利益受到很大程度的損害。

三、現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題產(chǎn)生的原因

導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題產(chǎn)生的原因是多方面的，既與特定歷史時期的社會環(huán)境相互聯(lián)系，也有外來借鑒的不足、缺乏相關(guān)配套設(shè)施的原因。具體說來表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）受制于時代背景下的政治社會環(huán)境

土地承包經(jīng)營權(quán)是由我國的國家性質(zhì)和國情決定的，是適政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要而產(chǎn)生的。新中國建立后，農(nóng)村土地的經(jīng)營體制是自上而下制度安排的結(jié)果，并不是農(nóng)民自己的選擇。在人民公社時期，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受到很大損害。到上個世紀(jì)70年代，在農(nóng)民群體的推動下，有了土地承包經(jīng)營的出現(xiàn)。

（二）承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)與政策目標(biāo)存在扦格

土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，其初衷是為了克服人民公社體制下的弊病。在堅持土地所有制的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多的經(jīng)營自主權(quán)和更大的生產(chǎn)積極性。我國通過專門的立法對土地承包經(jīng)營權(quán)加以規(guī)范。

（三）缺乏完善的配套制度

農(nóng)地涉及到不同利益主體的利益，其中的利害關(guān)系錯綜復(fù)雜。土地承包經(jīng)營權(quán)在解決各相關(guān)利益主體之間矛盾方面遇到很多現(xiàn)實問題。立法將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為一項法定權(quán)利，還不足以解決各方面的利益沖突，還需要完善相關(guān)的配套制度。土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)是不同的權(quán)利概念。從法理上來說，土地承包經(jīng)營權(quán)是從集體土地所有權(quán)中衍生出來的。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢背景下，集體土地所有權(quán)也應(yīng)該增加市場導(dǎo)向，以適應(yīng)社會的發(fā)展。此外，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的身份制度也需要完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的個體成員可能存在身份變動的情況。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)型思路

在市場經(jīng)濟體制下，未來的發(fā)展進路是最大限度地解放土地承包經(jīng)營權(quán)的實施，強化其經(jīng)濟功能，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的各種權(quán)能，同時盡可能使農(nóng)民去身份化。具體說來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)型包括以下幾個方面：

（一）創(chuàng)新農(nóng)村治理機制

以往集體經(jīng)濟組織和基層政權(quán)在介入農(nóng)村事務(wù)時是沒有公共性和經(jīng)濟性之分的內(nèi)容之分的。土地承包經(jīng)營權(quán)的實施往往受制于其功能的影響，主要是來自政治和社會功能的壓力。承包土地的管理有很大的改善空間，應(yīng)盡可能地發(fā)揮土地承包的經(jīng)濟功能，盡可能不干預(yù)農(nóng)民經(jīng)濟事務(wù)，給農(nóng)戶更多的經(jīng)營自主權(quán)。同時。農(nóng)村基層治理也要與時俱進。土地承包經(jīng)營合同往往周期很長，農(nóng)村人口的流動也日益頻繁。農(nóng)民能否參與當(dāng)?shù)氐闹卫硪膊粦?yīng)該以是否有承包權(quán)為前提，而應(yīng)重點考察其是否從事當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營。將治理的參與權(quán)和集體經(jīng)濟組織成員身份相分離是未來的一大趨勢。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)民個體農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)型

包干到戶是社會過渡時期的產(chǎn)物。當(dāng)今社會由于人口流動的加劇，社會的急速變遷。傳統(tǒng)家庭對于個人的束縛已不再那么明顯。個人的地位開始與家庭相分離。個人的利益與家庭的利益聯(lián)系不再那么緊密。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)與戶頭緊密綁在一起，已不適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求。筆者認(rèn)為對于土地承包經(jīng)營權(quán)的稱謂也可以適當(dāng)改變。由于農(nóng)業(yè)稅的取消，原有的土地承包合同失去了存在的意義。土地承包的說法也不能準(zhǔn)確說明農(nóng)民和集體之間的關(guān)系，不符合土地改革發(fā)展的趨勢。

（三）完善土地糾紛裁決機制

如上文所述，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能缺失導(dǎo)致救濟不足的問題，有必要健全土地糾紛解決機制。不同的社會主體之間存在著利益沖突，那么如何解決糾紛和沖突是無法回避的。社會經(jīng)濟活動不僅需要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，靠市場自身來調(diào)節(jié)，還要借助國家和社會的力量。只是靠市場自身或是政府的力量來處理沖突都不妥當(dāng)。筆者認(rèn)為目前土地承包經(jīng)營權(quán)的行政復(fù)議和行政訴訟途徑都有很大的改善空間。具體說來，可以從以下幾個方面進行探索：一，擴大行政訴訟的受案范圍；二，減少行政復(fù)議的前置程序；三、提高行政救濟手段的透明度。

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作者簡介：盧文博（1997.06—），男，甘肅西和人，漢族，本科，學(xué)生，研究方向：文法方面研究。