臺灣地方政府間的跨域治理研究

（天津師范大學政治與行政學院，天津 300387）

【摘要】：地方政府間關系作為府際關系的重要組成部分，隨著政治經濟社會的發展而逐漸發展成一種多層次、多元化的關系，臺灣為了應對新時期區域治理的現實要求和提升跨域治理水準，逐步建立了府際間跨域治理的合作伙伴關系與協力機制，從而提升了基層政府的治理能力。本文在探討中發現，臺灣地方政府間的跨域治理受到具有本土背景的政治、經濟、社會因素的深刻影響，其實踐路徑表現為從零星的個案合作，逐漸形成非正式的協調機制，并最終趨向及確立制度性的跨域治理模式發展。

【關鍵詞】：跨域治理；地方政府；區域聯盟

前言

當今世界處于全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，區域合作與區域一體化正在蓬勃發展。故而，打造區域間合作平臺，提升區域競爭力，推動區域協調發展和區域一體化進程，成為臺灣各地方政府需要完成的重要事項。

一、跨域治理的內涵

當今世界，面對全球化與民主化浪潮的影響，世界各國政府為了應對快速變化的內外部環境，無不致力于充分整合自身資源，大力提升政府的治理績效。在跨域治理層面，地方政府必須擺脫過去本位主義的僵化思維，超越各自行政區域的范疇限制，依據自身稟賦進行跨域合作協調，才能夠解決“區域公共問題”。因此地方政府如何通過有效的協力合作，進而解決復雜的跨域公共事務，是府際關系研究的核心問題。跨域治理即是在如此的環境轉變過程中，逐漸發展成為地方政府采用的新型治理途徑。

二、臺灣地方政府間跨域治理的模式

在跨域治理理論及策略興起的國際潮流影響下，臺灣地方政府近些年都積極進行了治理路徑上的革新與探索，以期克服阻礙跨域合作的諸多阻滯因素，從而優化行政服務品質、增進區域整合競爭力。

（一）跨域治理的個案

近幾年來，臺灣地方政府間跨域合作的個案大多是相鄰地域的地方政府在某項單一行政業務領域內觸發，比如臺北市與基隆市在環境保護領域的垃圾處理互惠支援，非常具有典型價值。該項合作中，臺北市利用現有垃圾焚化設備的閑置處理能力與基隆市交換未來興建垃圾掩埋場時階段性中止處置的填埋空間需求，以即期一噸垃圾焚燒互換遠期一噸垃圾掩埋。在此過程中，首先，兩市行政機構充分利用毗鄰區域間利益互補、能力增益的協力經營型方式，協同應對了基隆市垃圾處理的現實關切與臺北市的未來困境，實現了合作伙伴關系下雙贏的政策訴求。其次，在整合協商中行政機關、民意立法機關、民間主體共同參與，形成有效的政策網絡互動，于2003年簽署了《區域間都市垃圾處理緊急互助協議書》及《臺北市基隆市區域間垃圾處理緊急互助協議書執行約定》，通過行政契約保證了區域合作的執行力。最后，合作引入了上級機構對合作履行的監管，依據“行政院環保署”1996 年制訂的《臺灣地區垃圾處理場（廠）緊急支援要點》和2004 年《直轄市及縣市政府互助合作處理一般廢棄物獎勵補助要點》的規定，制訂“如發生未履行情事，同意行政院環保署停止對違約一方補助金”的條款；雖然在契約條款和行政約束的框架之下，但更多體現的是溝通對話后具有利益共識的軟性治理，新區域主義策略性合作關系有效保證了執行的效度。此個案之外，還有諸如大臺中地區水資源調度管理、臺北縣市等對淡水河流域治理等實證經驗。由此看來，跨域治理中個案合作方式無疑有益于促進區域事務的執行，提升行政品質與效率，

（二）跨域治理的常態化

由于個案合作受限于合作范圍的廣度與深度，無法完全回應區域民眾多樣化的公共服務需求，同時“一事一議”的合作過程對于行政機構而言也將加大其時間和協商成本方面的耗費。近些年，臺灣許多地方區域都提出更加常態化、深層次的跨域治理合作的形式。其一是，首長區域協調會議。如高高屏、嘉義、臺中等相鄰縣市定期召開相關領域橫向政府間協調會議的形式，地方基層行政官員和主管人員積極參與、互動磋商，并最后發布帶有共識性質的決議簡報。其二是，事權轉移，或是契約外包。在臺灣基層治理中確實存在跨區域協商后將職能轉移給另一地方主體才能優化實施的自治事項，此種模式中最終實現的是區域資源和管理技術的優化配置，緩解不同政府主體間行政能力不平衡引發的公共治理風險。

（三）跨域治理的制度化

隨著臺灣基層政府間跨域治理的互動頻繁，在合作氛圍的激勵和整合效果的影響之下，制度化的跨域治理模式也開始迅速形成，并被付諸區域行政的實踐，其中較為顯著地是區域聯盟與區域政府兩類。

1.區域聯盟

區域聯盟是一種多功能政治協商和區域性事務協調的促進組織，由區域內的地方政府自愿選派代表參加，既保留了成員政府政治上傳統立場和法律上的獨立地位，又建立了解決區域問題的彈性組織架構。2003 年由前臺北市長馬英九倡導建立北臺灣區域聯盟，由宜蘭縣、基隆市、原臺北縣、臺北市、桃園縣、新竹縣、新竹市和苗栗縣所組成，主要應對全球化激烈競爭對提升區域實力的挑戰，化解施政重心及資源投入“重南輕北”的壓力，并增進區域合作基礎來解決區域內部博弈頻發的局面。雖然都是由行政位階和資源稟賦更具優勢的直轄市來帶動其他縣市結盟，但和南部區域聯盟相較而言，北臺聯盟則具有更加鮮明的規范性特征。

2.區域政府

區域政府在臺灣現階段主要是一種廣泛倡導的政策理念，通過在縣市層級之上設置一種區域治理的準組織形態，作為區域規劃協調機制來統籌區域內的建設，解決因行政區管轄范圍不同、公共財力非均衡所導致的無法由單一地方主體解決的跨域公共問題。2004 年臺灣地方領導人選舉期間，國親兩黨競選聯盟就提出應當順應經濟政治的現實和都市發展的要求來調整國土規劃體系與行政主體布局，設置成立北、中、南、東四個區域政府，并設置區域政府委員會，進一步強化城鄉關系、促進臺北、臺中、高雄及臺南等地區的功能整合性。

結語

綜上所述，臺灣地方政府間跨域治理合作的實踐路徑表現為從零星的個案合作，逐漸形成非正式的聯系協調機制，并最終趨向及確立制度性的跨域治理模式發展。這其中關鍵在于注重制度的創新，在實踐中逐步建立相關法律規制，這是臺灣地方政府間跨域治理的積極之處。

作者簡介：彭興智（1992—），男，漢族，河北張家口人，天津師范大學政治與行政學院碩士研究生，研究方向：中外政治制度。