食品監(jiān)管法律問題研究

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030032）

【摘要】：“民以食為天”這句中國(guó)千年以來的諺語(yǔ)體現(xiàn)了食品是人類社會(huì)生存發(fā)展的第一需要。食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全、穩(wěn)定發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。如今食品安全已經(jīng)成為上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)，下至普通百姓都密切關(guān)注的問題，三鹿奶粉事件，蘇丹紅事件，化學(xué)火鍋，這些食品安全事故的發(fā)生令人深思。總結(jié)這些事故教訓(xùn)，不難發(fā)現(xiàn)食品監(jiān)管所存在的問題。食品監(jiān)管立法的不斷完善是一個(gè)過程。反思我國(guó)食品監(jiān)管法律制度的缺憾對(duì)于我國(guó)食品安全立法的不斷完善是有意義的。本文主要立足中國(guó)食品監(jiān)管現(xiàn)狀，對(duì)食品監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行分析并提出相對(duì)應(yīng)的法律制度用以完善食品監(jiān)管法律體系。

【關(guān)鍵詞】：食品安全；食品監(jiān)管；食品監(jiān)管缺陷

一、食品監(jiān)管概念

世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織將食品監(jiān)管定義為：由國(guó)家或地方政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制性管理活動(dòng)，旨在為消費(fèi)者提供保護(hù)，確保從生產(chǎn)、處理、儲(chǔ)存、加工直到銷售的過程中食品安全、完整并適用于人類食用，同時(shí)按照法律規(guī)定誠(chéng)實(shí)而準(zhǔn)確地貼上標(biāo)簽的活動(dòng)。這一定義中突出了食品監(jiān)管主體為各級(jí)政府及監(jiān)管的強(qiáng)制性和監(jiān)管的內(nèi)容與目的。因此食品監(jiān)管的基本意思可以表述為以政府為主的監(jiān)管為了確保市場(chǎng)上的食品出于安全狀態(tài)而對(duì)食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體，，依法定的標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等進(jìn)行的規(guī)范、約束以及控制活動(dòng)。監(jiān)管的主體為依本國(guó)的食品監(jiān)督體制確定的有食品監(jiān)督權(quán)的各級(jí)政府及其下屬的行政機(jī)關(guān)。

二、食品監(jiān)管法律現(xiàn)狀及存在的問題

（一）食品監(jiān)管法律現(xiàn)狀

到目前為止我國(guó)現(xiàn)已頒布的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達(dá)十幾部。縱觀我國(guó)食品安全的法律體系，以《食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)食品安全的法律法規(guī)以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《刑法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)有食品安全法律體系的基本框架。

2008年4月21日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布《食品安全法草案》，廣泛征求各方面意見和建議。2009年2月28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《食品安全法》并于2009年6月1日實(shí)施本法，《食品安全法》通過依法建立嚴(yán)格的食品安全管理制度，以有效地保證食品安全，保障人民群眾生命安全和身體健康。

（二）食品監(jiān)管法律存在的問題

我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)頒布的涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)多達(dá)十幾部，然而，這些法律法規(guī)出臺(tái)時(shí)間早、標(biāo)準(zhǔn)要求低、覆蓋面窄，已不能充分滿足新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求。即便我們現(xiàn)在通過了更加嚴(yán)格的《食品安全法》，食品安全法律體系還要求在其之下應(yīng)該包括相配套的各類地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。《食品安全法》不可能把所有的標(biāo)準(zhǔn)都涵蓋其中，其能否和原《食品衛(wèi)生法》的輔助法規(guī)完全契合值得我們思考。

舉例而言，《食品安全法》第96條規(guī)定中所涉及對(duì)象是“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)者和銷售者”，但事實(shí)上并不是所有食品都有安全標(biāo)準(zhǔn)，僅從文義解釋的角度，就會(huì)將生產(chǎn)銷售沒有安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的主體排除在懲罰性賠償外。由此可見，《食品安全法》的出臺(tái)實(shí)施必定會(huì)給我國(guó)食品安全提供最新的法律保障，但其不可能一步到位，它本身仍然存在很多的問題，有待于在實(shí)施過程中進(jìn)一步豐富完善。

再者而言，食品安全監(jiān)管主體行政責(zé)任的確定有賴于一個(gè)職、權(quán)、責(zé)明確的執(zhí)法監(jiān)管體系。只有職責(zé)明確，才能進(jìn)一步明確行政責(zé)任。食品監(jiān)管的部門最為齊全，有工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督等十幾個(gè)部門，表面看來，防止和查處不當(dāng)食品甚為嚴(yán)格，但深層剖析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)食品安全存在多頭管理、交叉管理的突出問題——農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、工商部門等等各部門均在食品監(jiān)管上存在職能重疊覆蓋，從養(yǎng)殖到加工到市場(chǎng)流通再到出口，一種食品至少涉及七八個(gè)部門以上。多頭監(jiān)管導(dǎo)致了食品監(jiān)管的“真空地帶”，造成“一個(gè)管不了，多個(gè)都管不好”的局面。多頭監(jiān)管還不利于消費(fèi)者維護(hù)自身健康權(quán)益。

三、食品監(jiān)管法律制度的完善

（一）完善食品監(jiān)管法律體系

建立健全食品安全法律法規(guī)是提高食品安全水平的基礎(chǔ)。要緊緊圍繞《食品安全法》這一基本法，整合各部法律法規(guī)中的食品安全與監(jiān)管的條文規(guī)定，減少并盡量杜絕食品安全立法與食品安全執(zhí)法的沖突，清理一批與時(shí)代嚴(yán)重脫節(jié)的法律法規(guī)，規(guī)范一些相對(duì)合理的法律法規(guī)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定落實(shí)到食品安全生產(chǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)，以《食品安全法》為核心實(shí)現(xiàn)各部法律法規(guī)相互配合。

并且，增強(qiáng)立法過程的透明度，具體制定食品安全法律法規(guī)時(shí)，我國(guó)在提倡公眾廣泛參與的同時(shí)應(yīng)該制定相關(guān)的保障公眾參與權(quán)益的法律法規(guī)，內(nèi)容要詳細(xì)，執(zhí)法要到位，公眾參與必須在一個(gè)法制健全的社會(huì)環(huán)境下才能得以實(shí)現(xiàn)。

（二）健全食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

我國(guó)目前食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問題就在于部門多頭監(jiān)管，執(zhí)法主體模糊，分工不明確，時(shí)常出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，缺乏齊抓共管、協(xié)同共進(jìn)。因此，要加強(qiáng)監(jiān)管，首先要理順管理體系，對(duì)目前分散在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、工商等部門的監(jiān)管職能進(jìn)行全面協(xié)調(diào)和理順，做出更合理、明確分工、統(tǒng)籌考慮、橫向與縱向的職能分工，為強(qiáng)化我國(guó)發(fā)展的“從農(nóng)田到餐桌”的全程質(zhì)量控制，應(yīng)更多地考慮職能的由上而下的縱向劃分。

以食品安全委員會(huì)為中心確保中央地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，貫徹落實(shí)法律法規(guī)的執(zhí)行。充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)的食品安全領(lǐng)導(dǎo)決策作用，隨時(shí)指導(dǎo)監(jiān)管部門進(jìn)行有效監(jiān)管，保持食品監(jiān)管的連貫性，排查食品監(jiān)管的真空。

（三）完善食品監(jiān)察預(yù)警制度

我國(guó)目前食品安全預(yù)警組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然很單一，沒有形成一個(gè)完整的預(yù)警體系。食品安全預(yù)警本身就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一個(gè)集信息監(jiān)測(cè)、信息收集發(fā)布、決策、執(zhí)行、評(píng)估工作統(tǒng)一的平臺(tái)載體，以此平臺(tái)為中心，與之配備建立一系列的外圍食品安全預(yù)警機(jī)構(gòu)，各方面統(tǒng)一協(xié)作，使食品安全預(yù)警工作有一個(gè)強(qiáng)有力的硬件框架來支撐。同時(shí)，要加強(qiáng)食品預(yù)警信息交流和發(fā)布機(jī)制建設(shè)。政府部門應(yīng)繼續(xù)完善覆蓋面廣、時(shí)效性強(qiáng)的食品安全預(yù)警信息收集、管理、發(fā)布制度和監(jiān)測(cè)抽檢預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，能夠及時(shí)有效的向消費(fèi)者和有關(guān)部門通報(bào)食品安全預(yù)警信息。

要實(shí)現(xiàn)食品安全的預(yù)警目標(biāo)，分析測(cè)試機(jī)構(gòu)技術(shù)實(shí)力的提升，則是不可或缺的前提，整個(gè)預(yù)警工作中不可或缺的部分即有效的分析測(cè)試技術(shù)，沒有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋z測(cè)檢驗(yàn)，預(yù)警監(jiān)督只是空談。然而，我國(guó)在食品安全檢測(cè)方面的技術(shù)發(fā)展較晚，相比發(fā)達(dá)國(guó)家尚有一定的差距，技術(shù)方面的空缺在借鑒國(guó)外的同時(shí)更要大力推進(jìn)科研技術(shù)的開發(fā)，在有效完成食品檢測(cè)的前提下降低技術(shù)成本，最終達(dá)到推廣全國(guó)施行的目的。

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作者簡(jiǎn)介：樊粟尹（1990-），女，漢族，山西太原人，法學(xué)碩士，單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，專業(yè)：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。