我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度探究

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030032）

【摘要】：水資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，其安全開發(fā)和利用一直被人們重點(diǎn)關(guān)注。而如今，水源的污染，水量的短缺以及水資源開發(fā)保護(hù)所引起的紛爭(zhēng)嚴(yán)重得影響著社會(huì)和諧與穩(wěn)定。而流域生態(tài)補(bǔ)償制度正是在制度上解決水資源紛爭(zhēng)的一劑良藥，通過在立法上對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行關(guān)注，制定相應(yīng)的條例或?qū)ｍ?xiàng)法律，讓流域生態(tài)補(bǔ)償真正的從理論藍(lán)圖成為實(shí)踐模式。

【關(guān)鍵詞】： 流域生態(tài)補(bǔ)償；管理體制；補(bǔ)償制度

一、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償立法狀況

1.國(guó)家層面的法律法規(guī)和部門規(guī)章

2008年修訂后通過的《水污染防治法》第一次從國(guó)家立法的層面上規(guī)定了流域生態(tài)補(bǔ)償制度，確規(guī)定了以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，這為我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度及制定具體的實(shí)施辦法提供了有力的法律依據(jù)，同時(shí)對(duì)將來整個(gè)環(huán)境立法都會(huì)產(chǎn)生很大影響。在此之前，我國(guó)只有《森林法》涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。但《水污染防治法》對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定得較為原則，雖將“國(guó)家”確定為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，但對(duì)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任、流域上游政府是否有權(quán)要求國(guó)家承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任等方面都未作出明確規(guī)定，因此，我們無法從該法條中推導(dǎo)出上游政府對(duì)中央政府享有生態(tài)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。而且，由于該條未將下游政府列為責(zé)任主體，以致一些下游政府認(rèn)為，自己已向國(guó)家交納足夠的稅額，上游區(qū)域的損失應(yīng)由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)償，而與自己無關(guān)。

2010年4月26日，由國(guó)家發(fā)改委牽頭的《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作正式啟動(dòng)，為我國(guó)全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了法律基礎(chǔ)。

2.地方層面的法規(guī)和政府規(guī)章

在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)以政府手段為主，對(duì)飲用水源地保護(hù)和同一行政轄區(qū)內(nèi)中小流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了積極探索。江蘇、浙江、福建等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在省內(nèi)局部的小流域?qū)嵤┝松鷳B(tài)補(bǔ)償，主要是上級(jí)政府對(duì)被補(bǔ)償?shù)胤秸呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，或整合有關(guān)資金渠道集中用于被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，例如對(duì)密云水庫的水源地進(jìn)行的補(bǔ)償。

二、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中存在的問題

1.法律方面的缺失

從客觀現(xiàn)狀分析，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償還沒有系統(tǒng)完整的法律體系來規(guī)制。有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律、法規(guī)都散見于一些部門法中，體現(xiàn)的也只是一些原則性的規(guī)定，對(duì)于將其程序化體系化的客觀要求還有一些距離。正如許多關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯课恼滤赋龅模瑥膽椃ǖ江h(huán)境保護(hù)法，還有流域的相關(guān)法律法規(guī)中都缺少實(shí)體性和程序性的規(guī)定。

為了解決本行政區(qū)域內(nèi)的流域環(huán)境問題，在一些地方規(guī)范性文件中規(guī)定了一些具體的流域補(bǔ)償程序性和實(shí)體性規(guī)定，但是由于這些規(guī)定并沒有上位法作為依據(jù)，所以效力和區(qū)域之間的統(tǒng)一性都較為欠缺，當(dāng)兩個(gè)相同位階的文件發(fā)生沖突時(shí)，甚至沒有相關(guān)的法律可以作為界定的依據(jù)。因此從實(shí)施補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)要求來說，流域生態(tài)補(bǔ)償需要在相應(yīng)的法律文件中得到系統(tǒng)的規(guī)定。

2.政府補(bǔ)償?shù)牟蛔阒?/p>

政府補(bǔ)償?shù)牟蛔阒幈憩F(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)方面在于缺少明晰的管理體制、機(jī)構(gòu)責(zé)任不明晰。我國(guó)現(xiàn)行流域的管理體制是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的方式。該方式容易出現(xiàn)多方管理的情況，流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)來自于法律的規(guī)定和國(guó)務(wù)院水管理部門的授權(quán)，而各級(jí)政府的水管理機(jī)構(gòu)同樣有管理其轄區(qū)內(nèi)流域的權(quán)力，這樣在出現(xiàn)流域內(nèi)水資源控制時(shí)就會(huì)發(fā)生利益相爭(zhēng)的情況，出現(xiàn)問題相互推誘，嚴(yán)重影響流域內(nèi)環(huán)境生態(tài)工作的效率。對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償這樣極度需要協(xié)商調(diào)度的項(xiàng)目，沒有一個(gè)具體明確的管理機(jī)制便難以完成補(bǔ)償?shù)倪^程，所以建立專門的流域補(bǔ)償機(jī)構(gòu)是必要的。另一方面在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。通過研究地方性補(bǔ)償案例，我們發(fā)現(xiàn)有些補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不能全面的反映出生態(tài)服務(wù)的價(jià)值。對(duì)于流域生態(tài)的建設(shè)者來說，很多潛在的機(jī)會(huì)流失，如土地的附加功能等都沒有在補(bǔ)償中體現(xiàn)，政府對(duì)于流域上游的省份進(jìn)行補(bǔ)償，大多數(shù)是進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而這些資金的數(shù)額較小，甚至有些扶貧的味道。這樣的補(bǔ)償很難調(diào)動(dòng)生態(tài)建設(shè)者的積極性，不利于流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)流域生態(tài)法律制度的完善

1.建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度

為推動(dòng)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立，中央及地方政府應(yīng)提供法律上的支持。流域生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位一旦確定，將有助于推動(dòng)上下游地方政府之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的開展。而且，無論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移，還是市場(chǎng)手段為主的流域生態(tài)補(bǔ)償政策，都需要立法，原因有一是對(duì)利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約束二是保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性三是對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行全面細(xì)致的規(guī)劃，最終形成整體的法律框架。由此可見，在我國(guó)資源價(jià)格體制還未建立以及目前的行政管理體制下，有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽⑹且豁?xiàng)復(fù)雜而重要的工程。

2.強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制

流域生態(tài)補(bǔ)償涉及到流域不同流段、干流與支流之間以及不同行政區(qū)域之間的生態(tài)關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)區(qū)域的影響十分廣泛。所以在確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容之前，首先應(yīng)該確定權(quán)利與職責(zé)的主體，也就是由誰來負(fù)責(zé)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜粘９芾恚M織關(guān)系協(xié)調(diào)以及水質(zhì)的測(cè)定，獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的執(zhí)行等事宜，如果這些都不明確，必然導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償體系實(shí)施的低效率，甚至是沒有效率，由于流域生態(tài)問題涉及到整個(gè)流域的利益關(guān)系問題，上游的不合理利用就會(huì)導(dǎo)致下游的水質(zhì)受到嚴(yán)重的污染，影響到下游地區(qū)的正常發(fā)展如果上游地區(qū)退耕還林，提高河流周邊地區(qū)的植被覆蓋率，就會(huì)減少水土流失，河流的含沙量就會(huì)減少，下游的水質(zhì)會(huì)得到很大程度的改善，可是這樣會(huì)影響上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益問題。所以必須對(duì)整個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)。

3.科學(xué)界定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)地區(qū)的差異性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域之間也應(yīng)有一定的差異，有些項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在政策制定時(shí)就已經(jīng)設(shè)定了一個(gè)范圍區(qū)間。從我國(guó)目前來看，根據(jù)機(jī)會(huì)成本來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性比較強(qiáng)，但從公平性來講，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更合理。在近期內(nèi)，應(yīng)該根據(jù)機(jī)會(huì)成本來制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值化研究扶持力度，逐步向根據(jù)生態(tài)服務(wù)訂立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方向過渡。在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)綜合考慮通貨膨脹，原始投資成本等因素，以便對(duì)制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，提高其準(zhǔn)確性和適應(yīng)性。

四、結(jié)語

流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的完善是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，更是一項(xiàng)偉大工程，該法律機(jī)制的完善將推進(jìn)我國(guó)流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償工作的進(jìn)程。流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的完善不僅從制度建設(shè)角度講流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)制，而且是以國(guó)家強(qiáng)制力偉后盾，為流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展提供了強(qiáng)有力的保障。法律制度是伴隨著社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展并日趨完善的。因此，流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制亦將隨著法律的完善及我國(guó)流域水環(huán)境生態(tài)不長(zhǎng)工作的實(shí)踐部斷完善。

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作者簡(jiǎn)介：朱鑫（1989-），男，漢族，山西陽泉人，法學(xué)碩士，單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，專業(yè)：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。