修訂《稅收征管法》的若干問題研究

（山西財經(jīng)大學，山西 太原 030032）

【摘要】：中國稅制的改革任重而道遠，稅收征管法的修訂使其中重要的一個環(huán)節(jié)，2015年1月5日，國務(wù)院法制辦公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》，向全社會公開征求意見，這標志著《稅收征管法》的修訂已經(jīng)進入 實質(zhì)性階段。在我國全面深化改革的大背景下，如何確定《稅收征管法》的發(fā)展方向，是關(guān)乎修法成功與否之關(guān)鍵。本文針對《稅收征管法》修改過程中遇到的現(xiàn)實問題做了相關(guān)的研究。

【關(guān)鍵詞】：《稅收征管法》；修訂；調(diào)整

一、關(guān)于修訂《稅收征管法》的實質(zhì)內(nèi)涵

（1）適應(yīng)深化稅制改革要求

按照黨的十八屆三中全會確定的稅制改革任務(wù)，深化稅制改革已經(jīng)進入攻堅階段。推進稅制改革，急需稅收征管措施的配套。否則，稅制改革的進程將會受到很大的影響，甚至難以實施。因此，《稅收征管法》的修訂，應(yīng)當前瞻稅制改革的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，構(gòu)建一個能夠適應(yīng)稅制改革的新型稅收征管體制。此次《稅收征管法》修訂的重中之重，是解決深化稅制改革的征管保障問題，這也是當前加快推動《稅收征管法》修訂的直接動因。全面推進深化稅制改革的各項任務(wù)，都不同程度地迫切需要加快稅收征管措施的配套，特別是個人所得稅綜合申報制度改革、房地產(chǎn)稅的立法與實施等，對現(xiàn)行稅收征管制度和措施都提出了新的挑 戰(zhàn)。《征求意見稿》中反映出了一定層面的稅制改革訴求，如納稅識別號制度的建立、金融信息的提 供和披露、稅收強制措施擴大到自然人范圍等。

（2）切實體現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會明確提出，改革發(fā)展的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并提 出到2020年形成完備的制度體系。順應(yīng)國家改革發(fā)展戰(zhàn)略的需要，結(jié)合稅收工作實際，國家稅務(wù)總局提出了稅收現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構(gòu)想，并成為指導(dǎo)未來稅收工作的總綱領(lǐng)。《稅收征管法》作為稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行法律、履行職責的基本法律規(guī)范，其修訂也應(yīng)當體現(xiàn)出新時期稅收工作的基本要求，并切實落實到《稅收征管法》的修訂當中。盡管當前對稅收治理現(xiàn)代化的研究成果和實踐經(jīng)驗有待進一步探索和挖掘，但其已有共識的做法應(yīng)當予以吸收。就如何修改《稅收征管法》，法學界與實務(wù)界提出了不少建議，但無論對《稅收征管法》作何修改，最為重要的是該法的修改完善應(yīng)當遵循的理念。惟此，才能準確把握《稅收征管法》的本質(zhì)。

二、《稅收征管法》相關(guān)內(nèi)容的充實和完善

2001年對《稅收征管法》的修訂，使該法的水準提升了一大步，達到了預(yù)期的修訂目標。但是隨著時間的推移，稅收實踐中遇到的大量問題需要該法提供新的依據(jù)與解釋，作者從以下幾個方面對實踐過程中遇到的問題作了相關(guān)的補充。

（1）為了防止自由裁量權(quán)的濫用，應(yīng)當明確其原則，即稅務(wù)機關(guān)依法行使自由裁量權(quán)必須出于正當?shù)膭訖C，遵循公正、適當?shù)脑瓌t，不得顯失公正或畸輕畸重。

（2）明確程序性規(guī)則，應(yīng)強調(diào)：稅務(wù)機關(guān)實施稅收行政執(zhí)法行為，必須嚴格按照法定程序，以書面的形式作出，法律另有規(guī)定的除外。

（3）我國稅法針對溯及力問題的準則應(yīng)當明確，參照各國的做法，“從舊兼從輕”原則應(yīng)當為我們所遵循，但法律另有規(guī)定的除外。

（4）針對稅法的行政解釋過多、過濫的情況，需要對稅務(wù)機關(guān)的行政解釋有所約束，應(yīng)當規(guī)定“稅法的行政解釋必須依法進行，稅務(wù)機關(guān)可以在法定權(quán)限內(nèi)對稅法作出符合其立法意圖的解釋，但是不得通過解釋創(chuàng)設(shè)稅法，不得為一個已經(jīng)實施的具體行政行為尋求法律依據(jù)的目的而對稅法作出解釋，對稅法的行政解釋不具有溯及力”。

（5）在《稅收征管法》中對納稅評估進行規(guī)范，增設(shè)相關(guān)條款，可以包含其法律地位、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、法律責任等，為該項工作提供基本的法律依據(jù)。

（6）對證據(jù)形式、取證的權(quán)限、范圍（不能僅限于調(diào)查稅收違法案件，稅務(wù)機關(guān)依法應(yīng)當獲得證據(jù)時，都可以取證）、環(huán)節(jié)以及稅務(wù)機關(guān)在行政執(zhí)法過程中取證的程序性規(guī)則予以明確，可以考慮將《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（試行）》中取自于三大訴訟法的基本證據(jù)。規(guī)則加以修訂補充后納入新的《稅收征管法》。

（7）針對企業(yè)利用變更或者注銷稅務(wù)登記逃避納稅責任問題，應(yīng)當增設(shè)“接受逃避納稅義務(wù)之納稅人投資或捐贈的企、事業(yè)單位、社會團體和個人承擔連帶納稅責任，納稅責任不因變更或注銷稅務(wù)登記而消滅”的條款。

（8）為了防止稅款流失，應(yīng)當規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)作為債權(quán)人，對資產(chǎn)不足以彌補所欠稅款的納稅人，有權(quán)申請對該企業(yè)進行破產(chǎn)清算。

（三）關(guān)于完善保障納稅人合法權(quán)益的制度

在 2001 年《稅收征管法》的修訂中，增加或修改了19個保護納稅人合法權(quán)益和為納稅人服務(wù)的條款，最終《稅收征管法》中有 30 個條款直接涉及此項內(nèi)容，還有多個條款通過規(guī)范稅務(wù)機關(guān)的行政來保障納稅人的權(quán)益，納稅人權(quán)利體系得到基本建立。然而，該法的稅收征管制度設(shè)計依然是以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)，以稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)設(shè)置和納稅人義務(wù)的承擔為基本主線，構(gòu)建的是以程序性權(quán)利為主的權(quán)利體系。對納稅人享有的權(quán)利規(guī)定仍然不足，難以對納稅人的合法權(quán)利形成有效的保護，不利于和諧的稅收征納關(guān)系的構(gòu)建。在稅務(wù)管理實踐中，隨著公民權(quán)利意識日益增強，要求進一步保護納稅人權(quán)益的呼聲較為強烈。因此，保護納稅人合法權(quán)益的條款還應(yīng)該在《稅收征管法》中進一步得到完善。

（1）在稅收征管關(guān)系中，征稅機關(guān)與納稅人之間的法律地位平等，享有對等的權(quán)利，承擔對應(yīng)的義務(wù)。但稅務(wù)機關(guān)與單一的納稅個體的力量對比較為懸殊，為平衡納稅人與征稅機關(guān)間的力量關(guān)系，應(yīng)通過設(shè)立納稅人權(quán)利救濟程序使納稅人享有公正救濟權(quán)利，防止征稅權(quán)的濫用對納稅人權(quán)利的侵奪。

（2）現(xiàn)行《稅收征管法》對保護納稅人合法權(quán)益的措施主要是通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑，但它們的受理范圍僅限于稅務(wù)機關(guān)對納稅人作出的征稅、處罰、稅收保全、強制保全、強制執(zhí)行等具體行政行為，而稅務(wù)機關(guān)或其工作人員對納稅人的知情權(quán)、保密權(quán)、陳述權(quán)的不作為或造成損害的行為，并沒有相應(yīng)的處罰、賠償?shù)确韶熑螚l款，這使得納稅人享有的這些權(quán)利得不到切實保障。

（3）在實際工作中，稅務(wù)機關(guān)隨意要求納稅人履行義務(wù)的現(xiàn)象時有發(fā)生，各級管理機關(guān)在制定管理措施時往往重點強調(diào)納稅人的義務(wù)，基層稅務(wù)機關(guān)以減少執(zhí)法風險為由要求納稅人報送各種資料的行為普遍存在，既增加了納稅人的負擔，也增加了稅務(wù)機關(guān)負擔。

（4）現(xiàn)行《稅收征管法》中保護納稅人權(quán)益的條款零散分布在《稅收征管法》的六個部分近30個條款中，沒有形成一個整體，既增加了完整理解和掌握納稅人權(quán)益的難度，又影響了保護納稅人權(quán)益意識的培養(yǎng)。將有關(guān)保護納稅人條款相對集中在《稅收征管法》的一部分或單列一節(jié)，不僅從法律形式上體現(xiàn)《稅收征管法》保障納稅人權(quán)益的重要功能，也使得征納雙方能更容易掌握納稅人應(yīng)享有的權(quán)利內(nèi)容，從而增加對納稅人權(quán)益的保護意識。

參考文獻：

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作者簡介：郭瑾劍（1990—），男，漢族，山西太原市人，法學碩士，單位：山西財經(jīng)大學法學院，專業(yè)：經(jīng)濟法學，研究方向：財稅法。