國有企業在京低效自有用地開發模式分析

【摘要】國有企業在京低效自有用地多為劃撥或出讓的國有工業、科研教育、職工宿舍等用地，隨著城市發展，這部分用地往往具有區位優、面積大、價值量高特點。企業由于缺乏對配套政策理解與應用，開發利用積極性不足，土地資源低效利用。為顯化土地資產價值、提升利用效率，本文結合北京市近年相關用地開發政策，在保障原用地單位可實現一、二級開發聯動的前提下，對開發模式進行系統分析，并提出開發建議。

【關鍵詞】國有企業；開發模式；系統分析

1、開發前提條件

為實現一二級開發聯動，國有企業自有用地開發應以項目為單位實施推動，符合規劃控制，注重局部地塊改造更新，強調就地資金平衡。具體前提包括：

1.1土地權屬清晰

國有企業對擬開發自有用地具有明確的土地權屬證明文件（如土地出讓合同、土地劃撥決定書或土地登記文件等）等，開發前應確保不存在權屬糾紛，可形成開發項目。

112規劃指標可行

自有用地首先應具備穩定的街區控規并有條件編制地塊控規，有較為明確的規劃指標，且該指標可實現開發資金平衡。如需調整規劃，應具備上位規劃支持，同時應屬于法定確需變更規劃的情形。

1.3央企管理要求

如國有企業屬于央企，其在京自有土地開發應取得國管局審核同意。同時，央企在京土地出讓、轉讓、占地補償等所獲得的收入，按規定以1 0%比例上繳中央國庫（一般情況下折算成房源）。同時，北京市政府對央企用地開發往往也有利益訴求，如要求房源等。

2、開發模式分析

2.1調整規劃用途后進行開發

企業自有用地往往受到規劃限制，導致實施無積極性。在京用地調增規劃，往往需納入土地收儲后再投放土地公開市場。但如具備重大情形，調整規劃也并不是完全沒有可能。如2016年5月懷柔區雁棲湖生態發展示范區E1地塊用地項目規劃條件調整公示，將宗地規劃用途由C8旅游設施用地變更為F3其他多功能用地等情形。

2.2承擔社會責任的開發模式

該類開發模式往往是利用自有用地開發完成地方政府保障房、自住房、棚改等具有社會責任的建設項目，政府讓部分土地收益，以構造雙贏局面。在該類模式下，立項、規劃、土地等手續辦理較為通暢，且容易獲得政策性資金。

（1）利用自有用地建設公租房。為鼓勵企業利用自用國有土地建設公共租賃住房，北京市下發《關于進一步加強本市保障性住房建設和配租配售管理工作的意見》（京建文[2012]68號），明確該類項目經營配套公建和配建商品房面積最高不超過項目總建筑面積的45%，用于資金平衡。土地可采用邀請招標方式確定建設主體。在京中央企業項目，地上住宅總面積20%的房源交由北京市統籌使用。該開發模式下，以預估的開發成本和商品房部分售價進行資金平衡測算，確定商品房所占比例。根據已有的幾個項目，該比例往往是45%左右，如住總西大望路項目配建比例為45%、外經貿通州新城項目配建比例44%。

如企業自有用地拆遷安置量小，45%商品房比例可實現資金平衡，如對商品房價格具備上漲預期，可采用該模式開發。同時，該模式可優先解決本企業取得公租房備案資格的職工家庭，又可滿足企業對公租房及配套設施有長期經營的需求。

（2）利用自有用地建設自住房。根據《關于加快中低價位自住型改善型商品住房建設的意見》（京建發[2013]510號），政府鼓勵企業將自有用地用于自住型商品住房的開發建設。2016年6月《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，再次鼓勵國有企業利用自有用地開發自住型商品住房。該模式下土地一般采用招標方式出讓，投標人資格由國資部門認定，有機會實現土地一、二級開發聯動，同時提供用地的企業可獲得部分政府土地收益返還。自住房售價原則上約為周邊商品房售價的70%，往往供不應求，且往往銷售利潤率并不低。

如自有用地拆遷安置量小，利潤率要求穩定且銷售快速回現，可采用該模式開發。但由于條件優越，目前項目均為北京市屬國企業實施，如北建工、首農、金隅等。

（3）利用自有用地建設定向安置房

為配合中心城區棚改和人口疏解工作，根據《關于商請盡快落實2014年市屬國有企業利用自有用地建設中心城區棚戶區改造定向安置房的函》（京住函[2014]4號），與棚改項目對接的定向安置房成為利用自有用地的方式。該模式特點是部分定向安置房采用劃撥方式供地，無需繳納土地出讓金，但也可能面臨較高土地增值稅率。定向安置房銷售單價政府控制，開發利潤率水平取決于銷售定價。

該模式適用于資金短缺的企業，缺陷是安置房產權多屬于經濟適用房，可能滿足不了原用地被拆遷人的需求；同時銷售定價規則方面有待明確。

（4）利用自有用地進行棚戶區改造

根據《北京市棚戶區改造前期工作及擬改造土地使用權一次性招標的指導意見（試行）》（京國土儲[2014]289號），對納入政府組織實施棚改范圍的國有土地，規劃含有回遷商品住房的，可將棚改前期工作及擬改造土地的使用權一并在土地市場通過招標方式，確定土地使用權人。該類項目可通過招標先行授權，使中標主體可先期進入項目，完成征收（拆遷）后再簽訂土地出讓合同，由此實現一、二級聯動。投資主體利潤率不得超過15%，區縣政府根據預估的成本、中標人利潤及政府土地收益等，編制資金平衡方案，確定用于企業銷售的商品房規模，如有剩余納入政府管理。

（5）利用自有用地參與養老產業建設

根據2014年國土資源部《養老服務設施用地指導意見》，鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。

如企業計劃投資養老產業，可與養老服務機構探索合作盤活企業自有用地，實現土地變性并享受后期運營收益。

2.3企業自有用地改建擴建

該模式指并不以嚴格履行土地用途變更流程及補交出讓金為標志，而是通過建筑改建擴建后投入運營等方式實現再開發。

該模式應注意用地具備規劃指標，符合政府對改擴建政策要求（如建筑、招商等要求），可取得改擴建立項，充分發揮產業聚集效應，實現整體收益。