基于產權重構的土地再開發(fā)

【摘要】我國作為一個人口大國，不斷增長的人口數量在促進我國快速發(fā)展的同時，也要求我國必須提高對土地資源的利用效率，從而為人們生活質量的提高帶來積極的影響。伴隨我國城市增長方式的不斷改革和完善，部分新型城鎮(zhèn)化背景下的城市通過土地再開發(fā)的方式為城市空間的拓展做出了巨大的貢獻。基于此，本研究將以產權重構下的土地再開發(fā)為視角，著重分析新型城鎮(zhèn)化背景下的部分城市改革實踐情況，從而為其他城市的土地再開發(fā)工作開展奠定良好的理論性基礎，提出了現(xiàn)代化的改革啟示。

【關鍵詞】產權重構；土地再開發(fā)；土地產權

近年來，隨著土地再開發(fā)計劃的提出和實施，城市管理者逐漸意識到其將成為我國實施土地管理的主要手段，并將為城市內部的空間擴大產生至關重要的影響。尤其是“十三五”時期的到來，如何通過對土地資源的合理利用以此來推動我國城市的健康發(fā)展，成為了目前我國所面臨的主要問題。

1、土地再開發(fā)與土地發(fā)展權

1.1土地再開發(fā)

土地開發(fā)，即為了滿足人類生產和生活的發(fā)展需求，利用現(xiàn)代化的科學技術手段來實現(xiàn)對土地資源有效利用，包括范圍上的擴大以及深度上的深入等，而土地再開發(fā)，主要是指在舊城改造的工作過程中，針對單一性的用地模式進行改革。土地發(fā)展權的重構作為土地再開發(fā)中的核心內容，土地發(fā)展權即為一種物權，其主要是通過對土地資源的有效利用，從而提高其目前的利用效益，運用多種手段提高土地的利用強度[1]。由此可見，土地再開發(fā)是我國在新型城鎮(zhèn)化背景下提出的一種新型土地管理模式。

1.2土地發(fā)展權

土地發(fā)展權是指在合理利用土地資源的基礎上，從而進行在發(fā)展的一種權利，其起源于英國，目前被世界各國所廣泛關注和應用。土地發(fā)展權作為土地所有權當中的一種，其不僅可以彌補現(xiàn)行土地使用權當中所存在的缺陷，同時不同于其他土地使用權利，其具有一定的抽象性、潛在性以及政策性[2]。部分研究學者在對土地發(fā)展權進行分析時，發(fā)現(xiàn)其是在建設許可權的基礎上，結合了用途許可權以及強度提高全，從而實現(xiàn)對土地資源的空間性管制[3]。

2、土地再開發(fā)的地方實踐

目前，我國所開展的土地再開發(fā)主要包括三種不同的模式，分別為土地使用權的主體變更模式、土地使用權的部分發(fā)生變更以及不發(fā)生變更，本研究選取了上海地區(qū)和深圳地區(qū)作為研究對象，針對其土地再開發(fā)的實踐案例進行了詳細的分析。

2.1上海地區(qū)的土地再開發(fā)

截止至2012年，上海地區(qū)內的城鄉(xiāng)建設用地面積已經達到了2990km2，占全市土地總面積的44%，除去用于土地規(guī)劃的建設用地，可用建設用地僅為200余km2，這要求上海地區(qū)必須通過土地在開放的方式，進一步提高現(xiàn)有的土地資源利用效率[4]。上海地區(qū)在進行土地管理的過程中，主要以區(qū)外低效建設用地的“減量化”為主要核心，通過減量的方式，節(jié)約出更多的土地資源來實現(xiàn)對國有土地的全面開發(fā)。在上海地區(qū)的土地整治中，其提出了“拆三還一”規(guī)定，主要是指在類集建區(qū)內的空間指標控制，應當在減量化建設用地面積的三分之一，而針對被拆除的現(xiàn)狀建設用地，應當將其分為兩部分，—部分用于安置，—部分則交由市區(qū)內的兩級政府進行購買，從而實現(xiàn)對減量化成本的有效平衡，達到“減量化”的主要目的[5]。

2.2深圳地區(qū)的土地再開發(fā)

根據深圳地區(qū)內的城市規(guī)劃建議，發(fā)現(xiàn)到2020年，深圳地區(qū)內的建設用地需要控制在976km2，而截止至2013年，深圳地區(qū)內的建設用地規(guī)模已經達到了917km2[6]。早在2004年，深圳市就出臺了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，并開始通過政府管理的方式來實現(xiàn)就工業(yè)區(qū)的改造，但該計劃的實施效果卻相對較小，這主要是由于改造主體出現(xiàn)了土地使用權的不確定性情況[7]。2012年，深圳市政府公布并實施了《深圳市城市更新辦法實施細則》，進一步針對城市更新中的項目和內容進行了規(guī)范和要求，為土地再開發(fā)工作的開展奠定了基礎。

3、土地再開發(fā)的地方實踐啟示

3.1土地再開發(fā)中的產權重構和利益分配

從產權重構的土地再開發(fā)角度來看，上海地區(qū)和深圳地區(qū)所采用的方式存在一定的差異性，比如上海地區(qū)無法享受深圳地區(qū)內“三舊改造”中的自行改造以及協(xié)議出讓政策，其通過城鄉(xiāng)建設用地的增減方式來提高國有建設用地的增值收益，通過支付土地整治成本等方式，從而解決現(xiàn)有國有建設用地不足的主要問題，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)結構的現(xiàn)代化重組。同時，受到政府主導投資因素的影響，上海地區(qū)內所產生的土地增值收益也均由政府享有。在深圳地區(qū)內，其通過土地發(fā)展權變更的方式實現(xiàn)了對土地的再開發(fā)，土地再開發(fā)所產生的收益也主要由土地原業(yè)主以及市場開發(fā)主體共同享有[8]。在此過程中，政府部門通過公益性用地的獲取以及補交低價方式來獲取效益。

3.2土地再開發(fā)中的政府動機和制度激勵

在土地再開發(fā)的過程中，政府部門發(fā)揮出了至關重要的作用，而其卻并非出于中立，其通過多種方式獲取了相應的利益。截止至目前為止，土地財政已經成為了我國地方政府的主要收入來源，這在某種程度上也導致我國出現(xiàn)了新增用地拓展的發(fā)展模式短期內無法進行改變。相比于深圳地區(qū)，上海地區(qū)內的地方政府財政對于土地財政的依賴程度相對較大，而這也使深圳在新城市的推動發(fā)展過程中，所實施的力度要顯著強于上海地區(qū)，同時也賦予了市場更多的主導權。

結論：

綜上所述，土地再開發(fā)作為目前我國進行土地管理的主要方式，其主要是通過對土地資源的再利用，從而發(fā)揮出資源使用效率的最大化，是在我國可持續(xù)發(fā)展理念下提出的現(xiàn)代化改革方針。隨著人們對土地再開發(fā)的不斷關注，部分城市在新型城鎮(zhèn)化的背景下實現(xiàn)了對土地的再開發(fā)和利用，并取得了較好的成效，進一步推動了我國城市化的健康發(fā)展。本研究在產權重構下土地再開發(fā)的基礎上，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下的地方實踐與啟示，將為促進土地再開發(fā)計劃的穩(wěn)定實施奠定良好的基礎，同時也將對我國城市未來的可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻。