鄉村地區規劃中的公眾參與機制研究

【摘要】鄉村規劃是協調城鄉發展矛盾的重要手段。村莊建設主要依靠村莊公眾參與實施，受村莊公眾認可的規劃才具有現實意義。文章研究我國鄉村治理歷程中公眾參與機制特點，結合閩南地區漳州市公眾參與的實際情況，提出適合于我國村莊規劃中公眾參與機制的完善對策。

【關鍵詞】村莊；村莊規劃；公眾參與；閩南地區

1、前言

公眾參與作為村莊發展訴求與政府政策落實的雙向交流方式，成為村莊規劃編制成果落實的保障。然而村莊規劃的參與主體與城市規劃多有不同，完善公共參與機制有多重必要：第一、有利于社會主義新農村建設。如閩南地區三大城市之一的漳州市，提出充分發揮漳州生態文化、閩南特色、農耕文化優勢，推動富美鄉村建設，必須在符合村民意愿，在得到村民擁護的基礎上扎實穩步推進，解決農民生產生活中最迫切需要解決的實際問題。第二、有利于農村政治經濟體制改革[1]。當前我國村級治理體制處于結構性轉型階段，通過村民自治使村莊實現自我管理、自我教育和自我服務，有效處理與村民利益密切相關的公共事務。第三、有利于縮小城鄉差距，實現城鄉統籌。隨著城鎮化高速發展，城鄉二元體制下的發展矛盾日益加劇，村莊規劃成為解決城鄉發展矛盾，實現城鄉一體的重要手段[2]。筆者通過對我國鄉村治理機制的回顧，結合閩南地區漳州市南靖縣的公眾參與實踐，提出適合我國村莊規劃中公眾參與機制的完善對策。

2、我國鄉村治理機制回顧

2.1民國時期以前的鄉村治理制度

鄉里制度是我國古代鄉村治理的典型模式，鄉官制是其最早的管理形式。鄉里制度的政治治理結構分為中央和地方兩層，是一個自上而下的官制系統。官吏的選取主要由政府部門選取派遣，輔以民間推選。由于縣令收入有限，不可能大量雇傭幕僚，需部分權望人士輔助管理，從而形成中國鄉村官治和紳治相結合的半鄉村自治模式[3]。宋代王安石變法以后，保甲制度開始正式施行，鄉官制逐步轉變為職役制。國家任命保長、甲長等職位，將地方權威變為基層政治分支，從而實現中央對地方的控制。

2.2民國時期的鄉村自治運動

國民政府于1915年開始推行鄉村自治運動，首先在直隸省定縣翟城村（今河北省定州市東亭鎮內）實行，其發展主要依靠官員、個別鄉紳和民間組織形成的聯合力量，具有一定自治功能。之后國民政府在全國范圍內推廣鄉村自治。這一時期鄉村治理改革呈現官主民輔的特點，鄉村一定程度上受到政府權利的牽制，沒有享受完全自治權利。民國時期鄉紳依舊在有著重要的地位，良好的鄉村治理必然需要激發鄉村精英參與村公共事務的積極性，引導其成為鄉村管理中的積極力量。另外一個重要的民間力量是農民自發成立或政府扶植的民間組織。一些農村的公益組織替鄉民辦事并維護地方利益，受到村民愛戴，在鄉村有較高的公信力，如民國時期河北定縣的平教會和江寧湯山的積善堂。晏陽初通過社會調查發現農民有愚、窮、弱、私四大缺點[4]，提出相應對策，通過學校式、社會式、家庭式“三大方式”來培育村民素質。在鄒平鄉村治理中，采取政教合一的方式，將教育作為村中要務執行，普及平民教育，根據農務時間合理安排學習課程，收到良好效果[5]。

2.3新中國時期的鄉村治理實踐

1958年的“大躍進”運動催生日出人民公社制度，推行政社合一體制，形成“公社一大隊一生產隊”的三級格局。公社對農村進行基層政權的重新組織，掌握基層全部生產生活事務，將大隊作為農村社區的基本單位，將生產隊作為農村集體經濟基本核算單位，按照傳統農村居住結構進行劃分。隨著人民公社體制開始瓦解，1982年以后中央頒布了一系列推行村民自治、加強農村基層民主政治建設的文件，逐漸確立村民自治制度。在村民自治制度中，自治組織結構可分為村民委員會、村民會議和村民代表大會三級。村級權利以選舉方式產生，直接受本村村民制約，從制度上保障農村自治權利。同時加上村民會議和村民代表大會制度，讓農村所有成年村民擁有直接參與村務管理的機制[3]。

3、項目背景

3.1背景

在社會主義新農村政策和2008年版《城鄉規劃法》頒布后，福建省漳州市于2008年-2009年村莊規劃編制完成了第一輪村莊規劃。在新型城鎮化背景下，福建省在2013年3月開展以促進城鄉統籌為目標的新一輪村莊規劃編制工作，于2014年8月完成第二輪村莊規劃編制工作[6]。本輪村莊規劃中首次明確提出公眾參與原則，要求規劃尊重村民意愿，讓村民全過程參與規劃編制，全方位聽取村民意見和建議，調動農民發展的積極性，要求村莊規劃成果滿足農村實際，規劃成果具有可操作性和實用性。

3.2閩南地區漳州市公眾參與的現狀問題

筆者在2014年8月份參與第二輪福建省漳州市富美村莊規劃編制工作中，通過實地勘察、問卷調研、走訪、洽談等方式對本輪公眾參與情況進行整理分析，發現村莊規劃參與主體存在以下主要問題。

3.2.1村民參與意識尚且不足

長期處于封建集權統治下，使封建主義中“權威崇拜”、“官本位”和“與世無爭”等的政治形態仍或多或少地影響著人們的觀念和行為。基層政府和領導大多沒有受過民主思想的熏陶，村民公眾參與的民主意識亦較為薄弱。由于本輪漳州市南靖縣的前期的培訓和宣傳工作不足，村民和村委會多是被動參與，對于村莊規劃尚顯陌生，參與熱情多來源于配合上級安排的任務，并且多限于提供書面和口頭資料。

3.2.2駐村規劃師定位不明確

駐村規劃師作為漳州市南靖縣公眾參與重要人員之一，由于角色定位不明晰，任務不明確，導致其作用并沒有很好地發揮。本輪村莊規劃中駐村規劃師和規劃設計單位的規劃師存在著一定混淆，部分成為政府意愿的代表，忽略村莊發展的利益。在實際工作中，并沒有很好地起到協調村莊和政府利益、動員組織村民等方面的作用[7]。此外，多數駐村規劃師由于“駐扎”時間較短，并未很好了解鄉村文化生活，難以抓住鄉村發展重點。

3.2.3獨立非政府組織（NGO）的缺乏

獨立非政府組織可以分為村民組織和中立社會團體。因為村民個體對政府決策的影響作用較為微小，依托獨立的村民組織凝聚強大的力量來參與村莊事務，并通過村民組織來保障自身利益。又因為政府始終作為規劃組織者和實際決策者，缺少中立社會團體來維護各方博弈過程中的公正性和公平性。政府主導的規劃容易成為自上而下的強勢政策，難以獲得各方支持。但在實際過程中，原本應該作為中立方的規劃單位規劃師，往往難以協調各方利益沖突，成為某一種或兩種力量的代表。

4、村莊規劃中公眾參與機制完善對策

從國內外村莊規劃建設的成功經驗來看，規劃的公共參與方應是多元化的，各種利益團體相互沖突牽制，形成一個動態平衡[8]。一般村莊規劃的參與主體為政府、村委會、規劃編制單位規劃師、村民代表，實際過程中缺少村民意見的直接表達和非政府組織的參與，因此本文主要針對村民、村民組織、駐村規劃師進行參與機制的探討。

4.1提高村民規劃素養

村民的積極參與是實現村莊規劃公眾參與的基礎，村民的素質、能力直接決定著公眾參與的優劣。村莊規劃中為了達到與村民順暢交流，從長遠角度看，政府應該培育村民主人翁意識，通過加強學校教育，培養學生參與建設家鄉的熱情：定期舉辦針對打工與務農人員的培訓講座；并將學校教育與社會培訓融入家庭生活等形式提高村民規劃素養，為今后建立政府和村民彼此漸進學習的合作關系做鋪墊。

4.2建立村民組織

我國公眾參與長期以來存在的問題是分散、單一的參與個體不具有話語權，無法真正參與到規劃中。國內外的成功經驗證明，受到法律承認的公民團體能成為政府和市場的補充，能避免個人式參與的局限性，保護參與公眾的利益，特別是弱勢群體的利益。重組村莊發展委員會，重新發揮鄉紳的作用，通過組建村莊發展委會將村中能人引導到村莊規劃和建設中，成為村莊發展的積極力量。該制度可以迅速凝聚分散的村民力量，代表村民利益做出比較高質量的決策，培育村民的規劃素養，協助開展規劃編制工作。在村莊發展委員會的基礎上，建立村莊發展代表大會，在需要大范圍了解民意時，由鎮（街）規劃部門組織召開的重大問題討論大會。村莊代表大會可以在鎮街范圍內，集中反應村民意見，效率較高。會議應邀請各村駐村規劃師參加，提供技術支持。

4.3完善駐村規劃師制度

駐村規劃師制度是借鑒歐美國家的社區規劃師的成功經驗，但在實踐中，并沒有收到預期效果。主要因為駐村規劃師的角色不明確，實則為負責某個村子編制工作的規劃人員，代表是政府利益，然而在規劃完成后就停止工作，沒有建立起“點對點”的規劃溝通機制[9]。因此，在駐村規劃師選拔上，應考慮其對所服務村莊的了解程度及是否具有服務村莊的責任心，明確其工作任務與定位；設立駐村規劃師中心，負責統籌領導駐村規劃師制度的建立和實施工作，在各鎮（街道辦）成立駐村規劃師小組，建立村莊評價和內部考核并重的考核制度。

結語：

本文探討了在以人為本的新型城鎮化背景下，針對當前我國村莊規劃參與機制的特點，探討了適合于我國村莊規劃中公眾參與機制的完善策略。在梳理我國不同時期鄉村治理實踐中參與機制的經驗之上，結合閩南地區漳州市南靖縣村莊規劃公眾參與實際情況，總結出現狀村莊規劃參與機制的問題所在，針對性地提出培育村民規劃素質、建立村民組織、完善駐村規劃師制度的完善對策。