環境公益訴訟主體資格問題

【摘要】：2012年修訂的《民事訴訟法》第55條對環境公益訴訟制度做出了規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2015年起實施的《環境保護法》第58條規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織可以對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為提起訴訟。《環境保護法》第58條是對《民事訴訟法》第55條規定的補充。然而，雖然近年來我國法律對環境公益訴訟相關問題陸續出臺了一系列規定，在實踐中，我國環境公益訴訟主體資格仍面臨諸多問題。

【關鍵詞】：環境訴訟；公益訴訟；主體資格

一、環境公益訴訟主體資格的相關理論概述

我國環境公益訴訟的理論根基主要是借鑒美國的公共信托論、私人檢察總長論、環境權論、人民主權論及訴訟權理論。

（一）公共信托理論

“公共信托理論”最早在《查士丁尼法學綱要》中收錄，它是指根據自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托的方式由國王或政府持有。[1]之后經過各國學者的不斷發展，公共信托理論成為環境公益訴訟重要的理論基礎，它不僅明確了環境這一人類賴以生存生活的要素是全體國民所共有，同時也賦予了國家代為管理和提起訴訟的權利，而國家作為一個抽象概念，其訴權的實現必須依托檢察機關和相關環境保護行政部門。

（二）“私人檢察總長”理論

“私人檢察總長理論”是英美法系國家環境公益訴訟原告資格確認的重要理論基礎。該理論認為：“為了遏制官吏的違法行為，經國會授權的公共官吏或私人團體針對公共利益的損失可以提起訴訟。憲法不限制國會授權給誰，無論是官吏、普通民眾還是各種團體提起這類訴訟，即使這個訴訟目的是主張公共利益也被允許。”[2]在1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案件的判決中，法院認為，出于對公共利益的保護，國會既可以授權一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，如授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，也可以授權任何人提起訴訟解決這類爭端，被授權的人相當于私人檢察總長。[3]在這種的支撐下，被授權的檢察總長、公民或其它組織雖與利益無直接利害關系，出于維護公共利益的目的依然可以提起訴訟。

（三）環境權理論

隨著社會的發展，人類對賴以生存的自然資源的依賴與日俱增，與此同時，人類的發展給自然資源帶來的不可逆的破壞使得可供人類利用的自然資源不斷減少，為了平衡各利益主體之間使用自然資源的權利，就必須通過制度對各個主體進行規制。1972年聯合國《人類環境宣言》第26條規定：環境權是人類的一項基本權利。因此，所有人均有權與損害環境利益的行為抗爭，這種抗爭既可以是維護私益，也可以是維護公益的。蔡守秋教授指出：“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎。”[4]環境公益訴訟正是環境權在實踐中的具體運用。

二、我國環境公益訴訟主體資格的相關規定及存在的問題

我國法律明確對公益訴訟做出規定的即前文提及的2013年起實行的《民事訴訟法》，根據第55條的規定，機關、團體或組織可以是適格的原告主體，但由于該條規定較為概括，實踐中很難認定究竟哪些“機關、團體或組織”是第55條規定的原告，為了配套《民事訴訟法》的相關規定，2015年起實施的《環境保護法》第58條對“社會團體和組織”進行了規定，目前國內能夠滿足該條規定提起訴訟的環保組織約三百家，2015年后由環保組織提起的環境公益訴訟數量屈指可數。而我國環保組織發展較為滯后的現狀需要一定時日才能改變，現行法律規定下的公益訴訟原告范圍較狹窄，公民沒有被納入到適格主體的范圍當中，《民事訴訟法》第55條規定的“機關”是否包括行政機關在學界也一直存在爭議。

三、對新《環保法》下的環境公益訴訟主體資格的建議

環境利益是社會公益和私人利益的結合體，利益主體較為廣泛，隨著社會的發展，近年來我國環境侵權案件呈上升趨勢，為了更好地保護環境利益，參考國外“放寬對原告資格的限制”的觀念，結合我國環境公益訴訟主體資格的相關規定及存在的問題，提出以下幾點建議。

（一）將公民納入環境公益訴訟原告范圍

現行法律都未將公民納入環境公益訴訟原告范圍可能是基于以下幾點考慮：首先，賦予廣大公民環境公益訴訟主體資格可能會導致“濫訴”的現象發生，對司法資源是一種浪費；其次，由于環境公益訴訟針對的環境損害取證難度大、專業性強，公民個人很難進行訴訟。然而，依據“公共信托”和“環境權”理論，公民都應當是環境公益訴訟的適格原告。公民作為社會單元的最小單位，是環境公共利益最為直接的接受者，環境保護不能僅依靠國家的行政手段，將公民納入環境公益訴訟原告范圍有利于調動公民保護環境的積極性，對于監督和參與環境保護的相關活動都有積極的促進作用。

借鑒國外經驗，我國在賦予公民環境公益訴訟主體資格的同時也可以進行一些限制。美國“60日前告知義務”規定：公民應當在提起訴訟前通知被訴人，同時給相關的國家機關行使行政職權的時間。[5]此舉有利于防止“濫訴”、節約司法資源。相關部門還可以對公民提起環境公益訴訟進行獎懲，在調動公民參與環境公益訴訟的積極性的同時，對公民參與環境公益訴訟中的違法行為進行打擊也有利于防止“濫訴”。

（二）完善檢察機關環境公益訴訟主體地位

2014年十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確了檢察機關公益訴訟主體地位。檢察機關作為國家法律監督機關，針對環境公益訴訟取證難度大等問題可以較為方便地進行處理，在訴訟過程中，檢察機關也更加專業。在環境民事公益訴訟中，檢察機關的角色可能是支持起訴的法律監督者，在環境行政公益訴訟中，檢察機關為實現保護社會公共利益的職能則又是訴訟的原告，建議完善我國相關法律法規，明確檢察機關在環境公益訴訟中的主體地位問題。

（三）完善行政機關環境公益訴訟原告資格

《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”此條規定并沒有行使海洋環境監督管理權的部門是通過訴訟途徑還是訴訟以外的途徑進行索賠。實踐中，行政機關面對環境污染多是行使其行政職能對污染者進行行政處罰，但對于較為嚴重的環境污染，僅依靠行政處罰的手段顯然是不夠的，如果賦予行政機關訴訟的權利能夠更好地應對環境污染。與此同時，為了保證訴訟雙方地位平等，對參與到訴訟當中的行政機關也必須加以一定的限制，避免行政機關消極行政給法院增加壓力。

（四）發展環保組織

根據新《環保法》對環保組織作為適格環境公益訴訟主體資格的要求，目前只有少部分環保組織可以作為原告參與到訴訟當中去，這使得《環保法》第58條實際發揮的效用比較低。就長遠考量，環保組織提升自身專業水平，依法積極從事公益事業是必然的發展趨勢，長此以往，不僅能夠豐富我國環境公益訴訟的主體，也能夠促進我國環保事業、公益事業的健康發展。

（五）提升公民環保意識

提升公民環保意識，有利于監督相關機關、組織和社會團體的環保活動，有利于發現環境污染并基于公益進行維權。隨著近年來各種宣傳，我國公民越來越能夠認識到環保的重要性，但由于環境污染損害的往往是公益而非私益，公民個人很難確切意識到該污染的嚴重性。配合將公民納入納入環境公益訴訟原告范圍的建議，提升公民環保意識也有利于公民更好地參與到環境公益訴訟當中去，提高訴訟的效率。

注釋：

[1] Gerry Bate：Environmental Law in Australia，Butterworths，1992 third edition，P.373.

[2]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第627-628頁

[3]余衛釗：《環境公益訴訟原告資格研究》，昆明理工大學碩士學位論文，2012年

[4]蔡守秋：《環境權初探》，《中國社會科學》1982年第3期

[5]范軼陽：《環境公益訴訟原告主體資格制度實證分析》，山西大學碩士學位論文，2015年，第17頁

參考文獻：

[1] Gerry Bate：Environmental Law in Australia，Butterworths，1992 third edition

[2] 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版