關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的思考

【摘要】：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有利于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序，作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的制度建構(gòu)，對實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的目的意義重大，然而由于法律上目前尚無具體的規(guī)定，這使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在實(shí)踐中存在著一系列法律障礙。應(yīng)當(dāng)通過完善立法、加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督，完善中國行政公益訴訟制度發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)

公益訴訟緣起于古代羅馬法，是相對私益訴訟而言的。“私益訴訟是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的訴訟，僅特定的個(gè)人才能提起，公益訴訟則是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律具有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”公益訴訟自產(chǎn)生后不斷發(fā)展，到現(xiàn)代社會其制度已趨于完善，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都形成了各具特色的公益訴訟制度。隨著諸法分離，如今的公益訴訟制度也有了相對具體的劃分，諸如行政公益訴訟、勞動公益訴訟、民事公益訴訟等等，對于維護(hù)社會公共利益和國家利益具有不可替代的價(jià)值。

一、行政公益訴訟

行政公益訴訟是針對國家行政機(jī)關(guān)的亂行為或不作為而由特定主體提起的訴訟，比如不執(zhí)行罰款、不頒發(fā)行政許可等。

研究行政公益訴訟生成的歷史，可以發(fā)現(xiàn)其原告資格的概念并不是靜止不變的，公益訴訟本身正是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的管道越發(fā)暢通的產(chǎn)物。關(guān)于原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了從“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn) ”逐步讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”的發(fā)展過程。

結(jié)合我國行政公益訴訟的實(shí)踐來看，行政公益訴訟的提起主體范圍經(jīng)歷了一個(gè)由公民到社會組織，再到檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷程。最高人民檢察院于2015年2月5日公布的《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的意見》，也把探索建立“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，作為“加強(qiáng)對違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政”的重要任務(wù)。并發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），據(jù)此，我國檢察機(jī)關(guān)開展了提起行政公益訴訟的試點(diǎn)探索工作。

二、賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主體資格的原因及目的

（一）檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)符合我國制度架構(gòu)

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專門監(jiān)督審判、行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行法律的情況，以權(quán)力制約權(quán)力，是具有現(xiàn)實(shí)意義且符合國情的，是我國治理模式下權(quán)力分工制約體制的應(yīng)然選擇。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位

我國憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并非蘇聯(lián)的一般監(jiān)督，其本位是對公權(quán)力行使和運(yùn)行的監(jiān)督，從法律明確的對國家公職人員職務(wù)犯罪的偵查，對偵查、審判活動的監(jiān)督，到對判決、裁定的執(zhí)行的監(jiān)督，無不體現(xiàn)對公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督功能。“

（三）檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)是監(jiān)督行政行為、解決行政爭議糾紛的迫切需要

這些年來我國的行政權(quán)的強(qiáng)勢運(yùn)行在客觀上對提高行政效率、有效整合資源、集中力量辦事起到重要作用，有力推動經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。但與此同時(shí)，由于缺乏有力的制衡和監(jiān)督，實(shí)踐中，很多行政違法行為往往得不到有效監(jiān)督，由此帶來的行政爭議和糾紛缺少解決途徑，在一定程度上造成公眾情緒的積郁和社會矛盾的累加。

三、實(shí)踐中面臨的問題

由于法律上對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟尚不具有明確的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的一般程序尚沒有得到有效的建立，在實(shí)踐中存在著以下的問題：

1、行政公益訴訟的提起

提起訴訟的主體資格問題尚不明確，最高人民檢察院所發(fā)布的《方案》雖然明確了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，但對于檢察機(jī)關(guān)是作為民事中的平等主體、行政訴訟法中的原告，還是刑事訴訟法中的公訴人尚未明確。此外，行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不服法院判決的，可否抗訴，如果抗訴，如何平衡檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人與訴訟監(jiān)督人的不同身份。

另一方面，在民事訴訟法中，規(guī)定了民事公益訴訟由中級人民法院管轄，但行政公益訴訟該由何級法院管轄尚未明確，對于法院跨行政區(qū)域管轄的案件，由何地檢察院提起公益訴訟同樣存在爭議。

2、行政公益訴訟的舉證責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟由誰承擔(dān)舉證責(zé)任沒有明確的規(guī)定，是實(shí)行民事訴訟上的“誰主張，誰舉證”，還是實(shí)行行政訴訟意義上的“舉證責(zé)任倒置”。

一方面，行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，只是因?yàn)槠潢P(guān)涉公共利益而被命名為行政公益訴訟，其實(shí)質(zhì)仍然是特定主體針對行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為而進(jìn)行的一種司法救濟(jì)和法律監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)與通常意義上的行政訴訟實(shí)行相同的證明責(zé)任。就此而言，行政公益訴訟在證明責(zé)任上，應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度，即檢察機(jī)關(guān)只需向法院提交公共利益受到侵害的事實(shí)且該損害系行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所造成的證據(jù)，作為被告的行政機(jī)關(guān)需要向法院提交證據(jù)，充分證明自己行為的合法性，即行政機(jī)關(guān)需證明自己依法行使職權(quán)，窮盡行政監(jiān)管措施，或證明損害結(jié)果與具體行政行為之間沒有因果關(guān)系，或存在法定的免責(zé)事由等，否則，就可能會面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

3、行政公益訴訟的調(diào)查程序

檢察機(jī)關(guān)在接受一般民眾、法人或社會組織的舉報(bào)或檢舉之后，必須要提供公共利益受侵犯的事實(shí)及其與行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為之間關(guān)系，這就需要檢察機(jī)關(guān)在法定的期限內(nèi)予以調(diào)查。然而在提起行政公益訴訟的過程中，調(diào)查取證面臨以下幾方面的困難：證據(jù)的發(fā)現(xiàn)困難、調(diào)取困難、固定困難。檢察機(jī)關(guān)能否使用檢察調(diào)查權(quán)、使用的程度及范圍如何，均未明確。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查權(quán)。使檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證的能力上足以與行政機(jī)關(guān)抗衡，同時(shí)也避免了訴訟結(jié)果可能被行政機(jī)關(guān)掌控。

4、行政公益訴訟的審查起訴

實(shí)踐中關(guān)于審查起訴的具體規(guī)定同樣不明確，包括受理后的書面答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)限的范圍，對于檢察院決定不予受理的案件或決定不提起行政公益訴訟的，公民、法人與其他組織是否可以向做出該決定的上級人民檢察院申請復(fù)議一次。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的程序還涉及其他方面，比如，一審判決的抗訴、行政訴訟費(fèi)用承擔(dān)、證人出庭作證等； 人民法院受理案件后的一般程序； 檢察機(jī)關(guān)對一審的撤訴、上訴、二審判決的抗訴等，對于上述問題，應(yīng)當(dāng)通過法律予以明確，使檢察機(jī)關(guān)辦理案件有章可循、有據(jù)可依，從而有效防止浪費(fèi)訴訟資源、有損司法權(quán)威的事件發(fā)生。

在完善立法的同時(shí)，由于公益訴訟具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對檢察人員的素質(zhì)也提出了更高的要求，因此檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)、提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；同時(shí)，考慮到行政公益訴訟的目的性，為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，一方面，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的檢察建議、起訴情況納入業(yè)績考核的范圍，通過懲戒以避免檢察監(jiān)督的流于形式，另一方面考慮到行政公益訴訟的特殊性，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與黨委政府的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)彼此的理解，幫助行政執(zhí)法部門工作的改進(jìn)，以達(dá)到督促行政機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力的目的。

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作者簡介：胡亞楠（1989.01—），女，漢族，陜西韓城人，法學(xué)碩士，單位：四川大學(xué)法學(xué)院。