關于檢察機關提起行政公益訴訟的思考

【摘要】：檢察機關提起行政公益訴訟有利于實現司法權與行政權之間的功能秩序，作為監督行政機關行使權力的制度建構，對實現行政訴訟法的目的意義重大，然而由于法律上目前尚無具體的規定，這使檢察機關提起行政公益訴訟在實踐中存在著一系列法律障礙。應當通過完善立法、加強學習培訓等方式進一步提升檢察機關對行政權力的監督，完善中國行政公益訴訟制度發展。

【關鍵詞】：行政公益訴訟；檢察機關

公益訴訟緣起于古代羅馬法，是相對私益訴訟而言的。“私益訴訟是保護個人權利的訴訟，僅特定的個人才能提起，公益訴訟則是保護社會公共利益的訴訟，除法律具有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟自產生后不斷發展，到現代社會其制度已趨于完善，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都形成了各具特色的公益訴訟制度。隨著諸法分離，如今的公益訴訟制度也有了相對具體的劃分，諸如行政公益訴訟、勞動公益訴訟、民事公益訴訟等等，對于維護社會公共利益和國家利益具有不可替代的價值。

一、行政公益訴訟

行政公益訴訟是針對國家行政機關的亂行為或不作為而由特定主體提起的訴訟，比如不執行罰款、不頒發行政許可等。

研究行政公益訴訟生成的歷史，可以發現其原告資格的概念并不是靜止不變的，公益訴訟本身正是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的管道越發暢通的產物。關于原告資格的認定標準，經歷了從“法律權利標準 ”逐步讓位于“利益范圍標準”的發展過程。

結合我國行政公益訴訟的實踐來看，行政公益訴訟的提起主體范圍經歷了一個由公民到社會組織，再到檢察機關的發展歷程。最高人民檢察院于2015年2月5日公布的《關于貫徹落實<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》，也把探索建立“檢察機關提起公益訴訟制度”，作為“加強對違法行政行為的法律監督，積極促進依法行政”的重要任務。并發布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《方案》），據此，我國檢察機關開展了提起行政公益訴訟的試點探索工作。

二、賦予檢察機關提起公益訴訟主體資格的原因及目的

（一）檢察機關行政公訴權符合我國制度架構

檢察機關作為法律監督機關，專門監督審判、行政機關具體執行法律的情況，以權力制約權力，是具有現實意義且符合國情的，是我國治理模式下權力分工制約體制的應然選擇。

（二）檢察機關行政公訴權符合檢察機關的憲法定位

我國憲法和人民檢察院組織法均規定：人民檢察院是國家的法律監督機關。我國檢察機關的法律監督并非蘇聯的一般監督，其本位是對公權力行使和運行的監督，從法律明確的對國家公職人員職務犯罪的偵查，對偵查、審判活動的監督，到對判決、裁定的執行的監督，無不體現對公權力運行的監督功能?！?/p>

（三）檢察機關行政公訴權是監督行政行為、解決行政爭議糾紛的迫切需要

這些年來我國的行政權的強勢運行在客觀上對提高行政效率、有效整合資源、集中力量辦事起到重要作用，有力推動經濟社會快速發展。但與此同時，由于缺乏有力的制衡和監督，實踐中，很多行政違法行為往往得不到有效監督，由此帶來的行政爭議和糾紛缺少解決途徑，在一定程度上造成公眾情緒的積郁和社會矛盾的累加。

三、實踐中面臨的問題

由于法律上對檢察機關提起行政公益訴訟尚不具有明確的規定，檢察機關提起行政公益訴訟的一般程序尚沒有得到有效的建立，在實踐中存在著以下的問題：

1、行政公益訴訟的提起

提起訴訟的主體資格問題尚不明確，最高人民檢察院所發布的《方案》雖然明確了檢察機關以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，但對于檢察機關是作為民事中的平等主體、行政訴訟法中的原告，還是刑事訴訟法中的公訴人尚未明確。此外，行政公益訴訟中，檢察機關不服法院判決的，可否抗訴，如果抗訴，如何平衡檢察機關作為公益訴訟人與訴訟監督人的不同身份。

另一方面，在民事訴訟法中，規定了民事公益訴訟由中級人民法院管轄，但行政公益訴訟該由何級法院管轄尚未明確，對于法院跨行政區域管轄的案件，由何地檢察院提起公益訴訟同樣存在爭議。

2、行政公益訴訟的舉證責任

檢察機關提起行政公益訴訟由誰承擔舉證責任沒有明確的規定，是實行民事訴訟上的“誰主張，誰舉證”，還是實行行政訴訟意義上的“舉證責任倒置”。

一方面，行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，只是因為其關涉公共利益而被命名為行政公益訴訟，其實質仍然是特定主體針對行政機關的不作為或亂作為而進行的一種司法救濟和法律監督。因此，應當與通常意義上的行政訴訟實行相同的證明責任。就此而言，行政公益訴訟在證明責任上，應當實行舉證責任倒置制度，即檢察機關只需向法院提交公共利益受到侵害的事實且該損害系行政機關的具體行政行為所造成的證據，作為被告的行政機關需要向法院提交證據，充分證明自己行為的合法性，即行政機關需證明自己依法行使職權，窮盡行政監管措施，或證明損害結果與具體行政行為之間沒有因果關系，或存在法定的免責事由等，否則，就可能會面臨敗訴的風險。

3、行政公益訴訟的調查程序

檢察機關在接受一般民眾、法人或社會組織的舉報或檢舉之后，必須要提供公共利益受侵犯的事實及其與行政機關的亂作為或不作為之間關系，這就需要檢察機關在法定的期限內予以調查。然而在提起行政公益訴訟的過程中，調查取證面臨以下幾方面的困難：證據的發現困難、調取困難、固定困難。檢察機關能否使用檢察調查權、使用的程度及范圍如何，均未明確。因此，應當結合舉證責任倒置的規定，賦予檢察機關以調查權。使檢察機關在調查取證的能力上足以與行政機關抗衡，同時也避免了訴訟結果可能被行政機關掌控。

4、行政公益訴訟的審查起訴

實踐中關于審查起訴的具體規定同樣不明確，包括受理后的書面答復，檢察機關調查取證權限的范圍，對于檢察院決定不予受理的案件或決定不提起行政公益訴訟的，公民、法人與其他組織是否可以向做出該決定的上級人民檢察院申請復議一次。

檢察機關提起行政公益訴訟的程序還涉及其他方面，比如，一審判決的抗訴、行政訴訟費用承擔、證人出庭作證等； 人民法院受理案件后的一般程序； 檢察機關對一審的撤訴、上訴、二審判決的抗訴等，對于上述問題，應當通過法律予以明確，使檢察機關辦理案件有章可循、有據可依，從而有效防止浪費訴訟資源、有損司法權威的事件發生。

在完善立法的同時，由于公益訴訟具有較強的專業性，對檢察人員的素質也提出了更高的要求，因此檢察機關內部應加強培訓、提高辦案人員的業務素質；同時，考慮到行政公益訴訟的目的性，為了加強監督效果，一方面，應當將檢察機關對行政機關的檢察建議、起訴情況納入業績考核的范圍，通過懲戒以避免檢察監督的流于形式，另一方面考慮到行政公益訴訟的特殊性，應當加強檢察機關與黨委政府的溝通協調，促進彼此的理解，幫助行政執法部門工作的改進，以達到督促行政機關合法行使權力的目的。

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作者簡介：胡亞楠（1989.01—），女，漢族，陜西韓城人，法學碩士，單位：四川大學法學院。