論制約緊急行政權的必要性

【摘要】：緊急行政權是在緊急情況下獨立于法律的一種權力，是國家緊急權力中的重要組成部分，具有超憲性。緊急行政權是一把雙刃劍，運用的好則幫助緊急情況得到改善，如果濫用的話會傷害人們的根本利益。只有通過對緊急行政權的制約，才可以保證緊急行政權不被濫用。本文就簡略說明一下為什么要制約緊急行政權。

【關鍵詞】：緊急情況；緊急行政權；制約；人權

一、緊急情況是什么

近年，世界各地的天災人禍發生的頻率和危害程度都日益加重。例如：近期法國巴黎的ISIS恐怖襲擊事件和天津塘沽爆炸事件。任何國家在任何時期對于緊急狀態的發生都是不可避免的。

緊急情況有很多種稱謂，例如“緊急狀態”、“非常狀態”、“非常時期”、“特別狀態”等。緊急情況的具體表現為天災或是人禍，例如“地震、臺風、泥石流、戰爭、爆炸、大規模傳染病”等。大體來說，緊急情況是在具有危險的非正常的社會狀態。一般包括：戰爭、政治騷亂、經濟危機、重大事故災害、嚴重的大規模傳染病等。這幾種情況都屬于緊急情況。

緊急情況可以分為以下幾種。從緊急狀態所影響的范圍和幅度看，緊急情況可分為內部與外部的緊急情況，個別緊急情況與公共緊急情況，中央緊急情況與地方緊急情況，局部緊急情況、全國緊急情況和國際緊急情況。從緊急情況所產生的原因看，緊急情況可以分為國內原因緊急情況、國家原因緊急情況與復合原因緊急情況，人為原因緊急情況、自然原因緊急情況與復合原因緊急情況，違法犯罪引起的緊急情況與因意外引起的緊急情況。從緊急情況的危害后果看，緊急情況可以分為危害生命健康安全的緊急情況、危害財產安全的緊急情況與復合緊急情況，損害個人利益的緊急情況、損害國家或公共利益的緊急情況。從緊急狀態的危險程度來看，緊急情況可分為一般危險緊急情況、特殊緊急情況與戰爭狀態。

緊急情況的發生使社會動蕩，破壞了正常的社會秩序，讓人類的生命健康和財產安全都受到了極大的威脅。所以在緊急狀態下，國家不能視緊急狀態而不見，應當采取有效的措施來控制和消除緊急情況，恢復正常的生產、生活秩序。政府應發揮主導作用，采取強有力的措施，有效地應對緊急情況，度過緊急時期。這時，緊急行政權就要發揮很大的作用。

二、什么是緊急行政權

（一）緊急行政權的概念、內容

所有的這些無論是天災還是人禍，都給當地政府很大壓力，國家和當地政府為了保障社會發展正常，就必須應對緊急狀況，就要行使緊急行政權。所謂的緊急行政權是應對緊急情況的一種特別的權力，是國家元首的部分權力和最高行政機關以及其他行政機關在緊急情況下所擁有的的特權。緊急行政權有以下幾點內容。首先是同意、宣布、公告、延長緊急情況權，在緊急情況發生后，國家領導人或者行政機關有權其次是宣布進入緊急狀態。其次是制定屬于緊急情況期間和區域的法律、法規、命令權。在緊急情況期間，緊急行政權是有超憲性的，所以要制定特殊的法律法規來制約緊急行政權。最后是依法或者依職權采取具體應對措施權。在緊急情況下去要采取一些特殊的措施例如宵禁、軍事管制。所以需要應對措施權。

（二）緊急行政權的特點

緊急行政權在在緊急情況下是合理的，但不是唯一的特性。首先我要說的緊急行政權的第一個特性是緊急行政權的超憲性。因為這種權力非同于常態法治下的一般行政權，它與普通法律獨立，可以自由地選擇是否接受普通法律的約束。所以具有超憲性。但是緊急行政權也是有法可依的，需要遵守這兩種法律：一種是平時議會所制定的單行緊急情況法。此類法和憲法中包含緊急狀態條款的地位是類似的，屬于緊急行政權存在和運行的基本依據；另一種是緊急狀態已經或即將出現時候，由確定和宣布緊急狀態的機關所頒布的應對緊急狀態的基本法律。它可被看作是緊急狀態下的“根本法”，是緊急行政權對抗緊急狀態的直接根據，必須嚴格遵守。

緊急行政權第二個特性就是緊急行政權的集中性。在緊急情況發生后，權力需要大幅度集中，如果按照正常的民主秩序決策，會耽誤最佳時機。為了應對緊急狀態，必須使權力集中，發揮行政權的反應速度、覆蓋面廣、的優勢，高效率的控制混亂的局面。

緊急行政權的第三個特征是緊急行政權的擴張性。在緊急狀態下，行政機關要應對各種突發危機，所行使的權力會超過國家權力的界限，才能更有效地組織和協調各種力量，所以緊急行政權必須擴張。緊急行政權的擴張甚至還向立法司法方向、商業、工業及國家運輸方向擴張。

三、制約緊急行政權的必要性

政府在緊急狀態下行使緊急行政權，實則享有更大的權力。緊急行政權具有以下特點：緊急行政權的超憲性、緊急行政權的集中性、緊急行政權的擴張性。這些緊急行政權的特點都要求制約緊急行政權。除此之外，在緊急狀態下，緊急行政權得到了空前強化，這就極有可能使政府趨向于專橫、濫用職權甚至獨裁。

這種權力的行使不可避免的涉及到公民的基本權利，對公民的基本權利進行限制，這就對人權的保護不夠。對人權的維護應是任何一個崇尚民主、憲政與法治的國家所堅持的。在緊急狀態下對人權的限制應是合法的、正當的，但不是無條件的。“在緊急狀態下，采取什么樣的方式限制公民的基本權利，以及應當限制公民基本權利的哪些方面或者多大范圍，是任何一個現代民主憲政國家必須面對并應加以妥善解決的問題?！盵1]現代社會，即使在緊急狀態下也應保障人權，不能將緊急行政權的行使與人權的保障對立起來。盡管為了實現公共利益而賦予政府一定的緊急行政權，但任何行政權的強化都有可能因其被濫用而侵犯人民的基本人權加自由，損害國家和社會的公共利益。而政府權力的底線就是尊重和保護人權，即使在緊急狀態下，也不能隨意的對人權進行侮辱。所以，在緊急狀態下限制緊急行政權是非常必要的，不可為了目的不擇手段，既不能為了維護國家的生存而完全漠視對人民權利的保障。

緊急行政權的強化是一把雙刃劍，緊急行政權既是一種必要的權力同時也是一種極具危害性的權力。然而“一切有權力的人容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到界限的方才休止?！癧2]緊急行政權同樣有被濫用的可能。在緊急狀態下，如果因為情況緊急，政府就可能為所欲為，各行其是，權力就會無序行使，不僅不利于控制和消除緊急狀態，反而會給社會帶來新的混亂，甚至傷害人民的根本利益，造成更大傷害。

以上種種都表明，緊急行政權是為了應對緊急狀態，所以在本來就混亂的情況下我們更應該制約緊急行政權而不是濫用。更重要的是，緊急行政權一旦濫用會是人權收到傷害，就會從法治國家變成管理型國家。行政權的行使者甚至利用手里的緊急行政權，一不小心成為了獨裁者。這都是我們不愿意看到的場面，甚至我們不能控制的場面。所以緊急行政權是必須要控制的。

注釋：

[1]周佑勇 緊急狀態下的人權限制與保障 法學雜志 2004（5）：21

[2]【法】孟德斯鳩《論法的精神》（上冊） 張雁深 譯 北京：商務出版社 1961 154

參考文獻：

[1]周佑勇.緊急狀態下的人權限制與保障[J].法學雜志，2004（5）：21

[2]【法】孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深，譯. 北京：商務出版社，1961：154

[3]張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務[M].中國人民大學出版社，2009.

作者簡介：穆彥霏（1993.04—），女，籍貫：北京市房山區，院校：浙江師范大學法政學院。