論制約緊急行政權(quán)的必要性

【摘要】：緊急行政權(quán)是在緊急情況下獨立于法律的一種權(quán)力，是國家緊急權(quán)力中的重要組成部分，具有超憲性。緊急行政權(quán)是一把雙刃劍，運用的好則幫助緊急情況得到改善，如果濫用的話會傷害人們的根本利益。只有通過對緊急行政權(quán)的制約，才可以保證緊急行政權(quán)不被濫用。本文就簡略說明一下為什么要制約緊急行政權(quán)。

【關(guān)鍵詞】：緊急情況；緊急行政權(quán)；制約；人權(quán)

一、緊急情況是什么

近年，世界各地的天災(zāi)人禍發(fā)生的頻率和危害程度都日益加重。例如：近期法國巴黎的ISIS恐怖襲擊事件和天津塘沽爆炸事件。任何國家在任何時期對于緊急狀態(tài)的發(fā)生都是不可避免的。

緊急情況有很多種稱謂，例如“緊急狀態(tài)”、“非常狀態(tài)”、“非常時期”、“特別狀態(tài)”等。緊急情況的具體表現(xiàn)為天災(zāi)或是人禍，例如“地震、臺風(fēng)、泥石流、戰(zhàn)爭、爆炸、大規(guī)模傳染病”等。大體來說，緊急情況是在具有危險的非正常的社會狀態(tài)。一般包括：戰(zhàn)爭、政治騷亂、經(jīng)濟(jì)危機、重大事故災(zāi)害、嚴(yán)重的大規(guī)模傳染病等。這幾種情況都屬于緊急情況。

緊急情況可以分為以下幾種。從緊急狀態(tài)所影響的范圍和幅度看，緊急情況可分為內(nèi)部與外部的緊急情況，個別緊急情況與公共緊急情況，中央緊急情況與地方緊急情況，局部緊急情況、全國緊急情況和國際緊急情況。從緊急情況所產(chǎn)生的原因看，緊急情況可以分為國內(nèi)原因緊急情況、國家原因緊急情況與復(fù)合原因緊急情況，人為原因緊急情況、自然原因緊急情況與復(fù)合原因緊急情況，違法犯罪引起的緊急情況與因意外引起的緊急情況。從緊急情況的危害后果看，緊急情況可以分為危害生命健康安全的緊急情況、危害財產(chǎn)安全的緊急情況與復(fù)合緊急情況，損害個人利益的緊急情況、損害國家或公共利益的緊急情況。從緊急狀態(tài)的危險程度來看，緊急情況可分為一般危險緊急情況、特殊緊急情況與戰(zhàn)爭狀態(tài)。

緊急情況的發(fā)生使社會動蕩，破壞了正常的社會秩序，讓人類的生命健康和財產(chǎn)安全都受到了極大的威脅。所以在緊急狀態(tài)下，國家不能視緊急狀態(tài)而不見，應(yīng)當(dāng)采取有效的措施來控制和消除緊急情況，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取強有力的措施，有效地應(yīng)對緊急情況，度過緊急時期。這時，緊急行政權(quán)就要發(fā)揮很大的作用。

二、什么是緊急行政權(quán)

（一）緊急行政權(quán)的概念、內(nèi)容

所有的這些無論是天災(zāi)還是人禍，都給當(dāng)?shù)卣艽髩毫Γ瑖液彤?dāng)?shù)卣疄榱吮Ｕ仙鐣l(fā)展正常，就必須應(yīng)對緊急狀況，就要行使緊急行政權(quán)。所謂的緊急行政權(quán)是應(yīng)對緊急情況的一種特別的權(quán)力，是國家元首的部分權(quán)力和最高行政機關(guān)以及其他行政機關(guān)在緊急情況下所擁有的的特權(quán)。緊急行政權(quán)有以下幾點內(nèi)容。首先是同意、宣布、公告、延長緊急情況權(quán)，在緊急情況發(fā)生后，國家領(lǐng)導(dǎo)人或者行政機關(guān)有權(quán)其次是宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。其次是制定屬于緊急情況期間和區(qū)域的法律、法規(guī)、命令權(quán)。在緊急情況期間，緊急行政權(quán)是有超憲性的，所以要制定特殊的法律法規(guī)來制約緊急行政權(quán)。最后是依法或者依職權(quán)采取具體應(yīng)對措施權(quán)。在緊急情況下去要采取一些特殊的措施例如宵禁、軍事管制。所以需要應(yīng)對措施權(quán)。

（二）緊急行政權(quán)的特點

緊急行政權(quán)在在緊急情況下是合理的，但不是唯一的特性。首先我要說的緊急行政權(quán)的第一個特性是緊急行政權(quán)的超憲性。因為這種權(quán)力非同于常態(tài)法治下的一般行政權(quán)，它與普通法律獨立，可以自由地選擇是否接受普通法律的約束。所以具有超憲性。但是緊急行政權(quán)也是有法可依的，需要遵守這兩種法律：一種是平時議會所制定的單行緊急情況法。此類法和憲法中包含緊急狀態(tài)條款的地位是類似的，屬于緊急行政權(quán)存在和運行的基本依據(jù)；另一種是緊急狀態(tài)已經(jīng)或即將出現(xiàn)時候，由確定和宣布緊急狀態(tài)的機關(guān)所頒布的應(yīng)對緊急狀態(tài)的基本法律。它可被看作是緊急狀態(tài)下的“根本法”，是緊急行政權(quán)對抗緊急狀態(tài)的直接根據(jù)，必須嚴(yán)格遵守。

緊急行政權(quán)第二個特性就是緊急行政權(quán)的集中性。在緊急情況發(fā)生后，權(quán)力需要大幅度集中，如果按照正常的民主秩序決策，會耽誤最佳時機。為了應(yīng)對緊急狀態(tài)，必須使權(quán)力集中，發(fā)揮行政權(quán)的反應(yīng)速度、覆蓋面廣、的優(yōu)勢，高效率的控制混亂的局面。

緊急行政權(quán)的第三個特征是緊急行政權(quán)的擴(kuò)張性。在緊急狀態(tài)下，行政機關(guān)要應(yīng)對各種突發(fā)危機，所行使的權(quán)力會超過國家權(quán)力的界限，才能更有效地組織和協(xié)調(diào)各種力量，所以緊急行政權(quán)必須擴(kuò)張。緊急行政權(quán)的擴(kuò)張甚至還向立法司法方向、商業(yè)、工業(yè)及國家運輸方向擴(kuò)張。

三、制約緊急行政權(quán)的必要性

政府在緊急狀態(tài)下行使緊急行政權(quán)，實則享有更大的權(quán)力。緊急行政權(quán)具有以下特點：緊急行政權(quán)的超憲性、緊急行政權(quán)的集中性、緊急行政權(quán)的擴(kuò)張性。這些緊急行政權(quán)的特點都要求制約緊急行政權(quán)。除此之外，在緊急狀態(tài)下，緊急行政權(quán)得到了空前強化，這就極有可能使政府趨向于專橫、濫用職權(quán)甚至獨裁。

這種權(quán)力的行使不可避免的涉及到公民的基本權(quán)利，對公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制，這就對人權(quán)的保護(hù)不夠。對人權(quán)的維護(hù)應(yīng)是任何一個崇尚民主、憲政與法治的國家所堅持的。在緊急狀態(tài)下對人權(quán)的限制應(yīng)是合法的、正當(dāng)?shù)模皇菬o條件的。“在緊急狀態(tài)下，采取什么樣的方式限制公民的基本權(quán)利，以及應(yīng)當(dāng)限制公民基本權(quán)利的哪些方面或者多大范圍，是任何一個現(xiàn)代民主憲政國家必須面對并應(yīng)加以妥善解決的問題。”[1]現(xiàn)代社會，即使在緊急狀態(tài)下也應(yīng)保障人權(quán)，不能將緊急行政權(quán)的行使與人權(quán)的保障對立起來。盡管為了實現(xiàn)公共利益而賦予政府一定的緊急行政權(quán)，但任何行政權(quán)的強化都有可能因其被濫用而侵犯人民的基本人權(quán)加自由，損害國家和社會的公共利益。而政府權(quán)力的底線就是尊重和保護(hù)人權(quán)，即使在緊急狀態(tài)下，也不能隨意的對人權(quán)進(jìn)行侮辱。所以，在緊急狀態(tài)下限制緊急行政權(quán)是非常必要的，不可為了目的不擇手段，既不能為了維護(hù)國家的生存而完全漠視對人民權(quán)利的保障。

緊急行政權(quán)的強化是一把雙刃劍，緊急行政權(quán)既是一種必要的權(quán)力同時也是一種極具危害性的權(quán)力。然而“一切有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到界限的方才休止。“[2]緊急行政權(quán)同樣有被濫用的可能。在緊急狀態(tài)下，如果因為情況緊急，政府就可能為所欲為，各行其是，權(quán)力就會無序行使，不僅不利于控制和消除緊急狀態(tài)，反而會給社會帶來新的混亂，甚至傷害人民的根本利益，造成更大傷害。

以上種種都表明，緊急行政權(quán)是為了應(yīng)對緊急狀態(tài)，所以在本來就混亂的情況下我們更應(yīng)該制約緊急行政權(quán)而不是濫用。更重要的是，緊急行政權(quán)一旦濫用會是人權(quán)收到傷害，就會從法治國家變成管理型國家。行政權(quán)的行使者甚至利用手里的緊急行政權(quán)，一不小心成為了獨裁者。這都是我們不愿意看到的場面，甚至我們不能控制的場面。所以緊急行政權(quán)是必須要控制的。

注釋：

[1]周佑勇 緊急狀態(tài)下的人權(quán)限制與保障 法學(xué)雜志 2004（5）：21

[2]【法】孟德斯鳩《論法的精神》（上冊） 張雁深 譯 北京：商務(wù)出版社 1961 154

參考文獻(xiàn)：

[1]周佑勇.緊急狀態(tài)下的人權(quán)限制與保障[J].法學(xué)雜志，2004（5）：21

[2]【法】孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深，譯. 北京：商務(wù)出版社，1961：154

[3]張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務(wù)[M].中國人民大學(xué)出版社，2009.

作者簡介：穆彥霏（1993.04—），女，籍貫：北京市房山區(qū)，院校：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院。