中國職業教育的頂層設計與資源配置

[關 鍵 詞] 職業教育；頂層設計；資源配置

[中圖分類號] G719 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）17-0005-03

一、《職業教育法》的歷史作用及局限

1996年5月15日修訂的《職業教育法》，從立法的角度，系統地對中國職業教育進行了規范與闡述。《職業教育法》在過去相當長時期乃至現在對職業教育都起到了積極的推進作用，它全面指導職業教育的實施，它對提升科教興國戰略，發展職業教育，提高勞動者素質，促進社會主義現代化建設，加快我國經濟發展步伐，都具有十分重要的意義，作用是巨大的，成績是可喜的。依照《教育法》和《勞動法》制定的《職業教育法》，又包含了常規教育和職業培訓雙重內涵，該法更具有針對性、實用性、可操作性。新體系、新框架更適應當代新型職業的發展和國民素質的提高。可以說，《職業教育法》發布二十年來，數以萬計的勞動者受益。無論是中級職業學校，還是高等職業院校，雨后春筍般發展起來，成為當今中國教育獨具特色的亮麗風景。大批具有職業能力、技術和資格的學生走出校門，投身到國家各行各業的建設中。這是國家之幸，更是《職業教育法》之功。

《職業教育法》頒布的二十年正是我國經濟飛速發展的二十年，更是我國很多企業和地市經濟轉型的二十年。職業教育經費投入率加大，受益的1.33萬所職業院校開設近千個專業，覆蓋國民經濟建設的各個領域。二十年來，職業教育為國家培養了近兩億名中、高級技術人才。

隨著社會經濟的發展與進步，現代職業教育出現了諸多新情況、新問題，需要調整解決，同時對職業教育提出了更高的要求，而有些矛盾也是職業教育必須面對，并須逐漸解決的。為此，國家出臺了一系列的改革法規，初步確立了現代職業教育的戰略地位，也初步形成了現代職業教育基本體系，但職業教育還有諸多不足與困惑。作為職業教育頂層設計部門、行政管理部門及職業教育工作者只有面對現實與困難，不畏艱險，知難而進，解決問題，我國的職業教育才能取得長足的發展。提高職業教育的質量和職業教育的現代化水平，發展升級版的職業教育，已成為當今社會的共識，更是面對經濟轉型升級、企業自身發展以及激烈的國際市場競爭的內在需求，我們不可輕視和小覷。

二、我國現代職業教育發展的不足與存在的問題

（一）職業教育培訓學校與培訓機構存在主管部門多頭管理、各自為政的現象

譬如，中職、高職及高等職業院校由教育行政部門管理，而技工學校和社會力量辦學職校，短期培訓機構又絕大部分由人力資源和社會保障部門進行管理。部分地區存在根據行業（專業）分類，由行業主管行政部門審批并分管職業教育培訓機構的現象，比如實行專門指定培訓機構的財會培訓學校和下發特種工證的職業鑒定機構，分別由地方財政局和質監局審批并管理，衛校（護校）由地方衛生局審批分管，還有部分企業分管的職業（技工）學校。這種管理模式的后果是：

一是出現同級同類職教培訓機構教材不統一，評價標準不統一，職業教育（鑒定）信息閉塞，信息與資源無法溝通共享，各自為政。

二是教育經費投入，教育資源調整不均衡，經費渠道分散復雜。

三是管理體系與管理模式不一致。《職業教育法》第一章第三條明確提出：職業教育是國家教育的重要組成部分。納入國家教育大體系和戰略的職業教育理應順風順水，管理體系科學有效，不應該出現有悖于現在職業教育發展的管理弊端或桎梏。

（二）職業教育的科學評價體系薄弱是制約現代職業教育發展的軟肋

現實的問題是，職業教育發展缺乏統一規范、科學嚴謹的評價體系和評估機制。由于對某一時期、某一區域的經濟發展及企業專業和產業門類等無法做出合理科學的評估，就無法指導該區域（地區）職業教育的投入與規模，也無法深入地平衡職業教育的布局，預測結構調整。宏觀上的評估模糊勢必影響對職業教育體系各個環節的評價，評價的欠缺或不準確，直接導致職業教育特定時期或特定地區支撐力不夠，也有可能影響決策力。比如，對某一職業院校分類評價不準，定位就不準，那么辦學投入及院校的發展就會使我們擔憂，或流于隨意性，或無法確定它的發展方向。如果從頂層建立職業院校評價機制，給每所職業院校定位評估，甚至發放“身份證”，那么，作為職業教育的主體，良性發展會起到帶動職教事業全局發展的作用。特別指出的是，這里提到的科學評價體系并非狹隘的特指，而是在表述頂層宏觀評價機制的缺失，評價體系的不健全。

（三）職業教育資源配置不均衡，部分調配不合理

首先是經費投入不協調。經費是辦學的生命線，一所職校的發展，無不與經費的投入成正比。目前我國教育經費存在以下不平衡，職業教育的經費的投入大大低于普通教育的經費的投入。而現實是，職業教育需要大量的物質設備做支撐，工與學比例幾乎是各占50%，學生需要技術實習，需要先進的設備和實操場所，需要更大的資金投入，與普通教育相比，資金需求有過之而無不及。辦學經費在沿海地區與內地、城市與鄉村及偏遠少數民族地區投入不均衡，有的投入過剩，有的投入不足，缺口較大。

其次是師資力量、生源等在上述地區存在著極大的失調。由于歷史、地理區域等諸多因素造成邊遠偏僻地方的職業院校缺少專業教師，尤其是優秀的“雙師”型教師。師資優勢大都集中在環境優良、待遇較好的大中城市和經濟發達地區；生源流向發達地區，向大中城市聚集，相應技術人才也發生偏移和傾斜。

再次是職業教育設施設備存在地區差別，良莠不齊，制約我國職業教育的均衡發展。有的偏遠鄉村的教學實習設備陳舊落后，計量不準，嚴重影響正常的實習教學。據統計上海為中心的中東部地區占有40%的校舍面積和圖書，46%的教學儀器設備，而東北地區學校占有4%的校舍面積，6%的圖書和教學儀器設備，少數民族地區的比例就更小了。

（四）職業教育院校布局不平衡，缺乏特色標桿引領職業院校

由于客觀的地理環境和歷史人文因素造成中、高職校，高等院校在地理上的布局不均衡，直接影響到地區經濟的發展和技術技能人才的輸出不平衡，比如初等職業教育分布排序（由多到少）依次為東部沿海地區，中部地區，西部地區和東北地區；高等職業院校在以上各地區所占份額比例分別是38%、28%、25%和9%，而培養的高等技術人才的輸出比例就不言而喻了。

另一方面，無論是中、高職校，還是高等職業院校，無論布局如何，都缺少引領同級同類職業教育院校的著名特色院校。無論是專業辦學還是職業教育或是職業教育思想等真正的國家級的特色示范院校寥若星辰，更沒有國際級的特色職校。這種反差使我國職業教育流于常規教育，對培養頂尖國際技術技能人才，或者國際一流技能大賽（比武）人才，是不利的，也無法做到標桿效應，引導一大批職教院校步入世界一流職校的行列。例如我國缺少如哈佛大學、劍橋大學、麻省理工學院這樣的品牌院校。

（五）長期職業教育與短期培訓，中級技能人才與高級技能人才的配比有待進一步調整與完善

隨著我國經濟的快速發展，帶來了經濟的轉型和產業結構的大幅調整，原先粗放型經濟形式逐步被集約精細型經濟所代替。原來的以第一第二產業為重心的專業配比逐漸向第三產業服務型產業轉換，即所謂的經濟大變革。為此，適當地增加高級和尖端技能人才的比例，縮小初中級技能人才的比例，是時代的要求，也是經濟產業發展的需求。我國職教的現狀是：長期職業培訓與短期培訓的無序發展，專業與人才由培訓院校或機構確定，部分地區存在與市場脫節的現象，有些院校在設計專業時不做市場評價考察調研一味跟風使舵，打“時髦”牌，全日制學校的教學目標局限到完成培訓任務，取“雙證”上，短期培訓機構單純追求培訓人數，獲取“資格證”（或“特種工證”）上，有些地方行政管理部門，把完成招生培訓計劃作為考核職業院校的硬指標與政績業績掛鉤，也起到推波助瀾的作用。作為職業教育體系的末端環節，職業院校更缺乏對技術人才進行終身培訓的規劃與設想。

有些地區院校無視經濟轉型與結構調整，不及時增加高級技能人才的培訓份額，在原地打轉，停滯不前。總體上存在中級技能人才與高級技能人才過渡上的斷層，無批量“升級”計劃和有效途徑，只有零星局部的對口深造培養。與我國“十三五”計劃步伐不同步、不協調，這是亟待解決的問題。

（六）我國部分職業教育“產品”與區域經濟“產業”不匹配

職業教育的定位與發展，必定要與當地或者全國的經濟相適應，而市場是杠桿，一定程度上引導著職業教育的走向，二者應相輔相成，協調和諧同步發展。培養與產業（行業）適銷對路的人才是硬道理。于是出現了以校養廠、以廠促校、廠校結合、校企聯合等很多職業教育模式與形式。但根據最新數據統計結果顯示，涉及第三產業行業的技術人才培養，快于產業增長速度，培養人才規模大于第三產業消化能力；涉及第二產業的專業技術人才培養規模慢于第二產業發展速度，應加強第二產業培養比例；而涉及第一產業的技術人才培養規模，中級人才基本平衡，高級技術人才須加大比重。綜上所述，我國職業教育的步伐和社會經濟產業的發展基本上是不協調的。

三、對我國《職業教育法》框架下的職教戰略的幾點構想

（一）統一思想，步調一致，歸口管理，構建科學規范的評價體系

要牢固樹立全國教育一盤棋的大教育思想，統一認識，真正落實“職業教育是國家教育的重要組成部分”，把職業教育真正納入到國民教育的大體系中，站到國家戰略的層面，一切從有利于職業教育的長足發展為出發點，歸口管理，設置機構，統管全局。

有必要在國務院教育行政主管部門的統一管理領導下，理順地方教育行政管理各級關系，嘗試成立以職教院校學者，職業教育專家，產業（企業）高管，行政主管部門分管領導為核心的各級評價機構，權威地評估職業教育的發展戰略與體系，各級職業教育院校的定位與規模，甚至于專業設置、儀器設施配備、師資力量的分配、各地區教育單位的分配分布等，打破地域、行業界限，從頂層宏觀上為推動建設現代大職業教育，發揮其積極作用。

（二）合理配置調配職業教育資源，均衡不同區域教育發展，制訂精準有效的激勵機制

任何一個國家與地區的職業教育資源調配的應用，一不能靠地方，二不能靠市場自主調節完成，而必須有政府的參與引導才能完成。我國在大力發展精尖科技的同時，應緊緊圍繞現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新型產業等領域，與時俱進地動態地調整職業教育培訓建設和規模，均衡不同區域的職業教育產業，兼顧偏遠山區鄉村和少數民族職業教育，有的放矢地合理調配職業教育資源，鼓勵高技能人才獻身貧困地區職教事業，制訂獎勵和激勵機制。必要時在偏遠地區或少數民族地區建設示范職教基地或“特區式”新型職業教育樣板，像當年青藏鐵路的貫通一樣，建設特別的職業教育“天路”，以促進偏遠地區與內地共享職教資源，互通職教信息，共享職教改革成果。

（三）繼續完善現代職業教育體系建設，建立科學、精干、高效合理的職業教育序列

在現代職業教育體系建設中，我們應該遵循“普及、加強、引導、整合”八字方針。即在國家職業教育體系中，普及中高級職業教育；加強高等（尖端）職業教育，促進產學研相結合，鼓勵高技能人才脫穎而出；引導普通高等院校轉型發展，對近年來只更校名，不改變辦學模式的院校，加大整改力度，辦成真真正正的名副其實的職業院校；整合一些職業院校，對同一區域的同級同類院校，根據職教布局與規劃，強強聯合，以強并弱，或弱弱合并，可采用職業教育聯盟校的形式完成組合和提升。努力探索股份制、混合制、托管制、購買服務等新模式。

總體形成有統一機構、編制合理，初、中、高級職業教育比例協調，序列體系科學合理的現代職業教育體系。

（四）產教結合，鼓勵辦特色示范職業教育院校，推動我國職業教育國際化進程

國家社會產業的發展是職業教育發展的根基，故而我們在職業教育的專業設置、規模比例、師資力量配備等方面，必須依照國家社會經濟比重，產業發展戰略和產業調整等諸多方面進行合理配比，結構適當，做到產教結合，同步發展。與其同時要站在國際職業教育的高度，以新型戰略產業為依托，引導學研結合，促進高端技能人才脫穎而出，參加國際技能大賽常態化，緊緊盯住當代國際職業教育的前沿陣地，努力占領制高點，與國際職業教育接軌，推動我國職業教育進入國際舞臺，力爭步入國際先進職業教育行列。

習近平總書記就加快職業教育發展作出重要指示：“職業教育是國民教育體系和人類資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑，肩負著培養多樣化人才，使承技術技能，促進就業創業的重要職責，必須高度重視，加快發展。”同時，習總書記對職業教育又做出了專門批示，指出職業教育要做到“產教融合、校企合作、工學結合、知行合一”。這既有職教戰略構想，又有戰術指導的話語鼓舞人心。做為職業教育的頂層設計者以及職業教育管理部門更有責任和義務制定國家層面的職教戰略，建立科學的職教新體系，開發綜合的國家資格框架。

職教改革是我國教育體制改革的戰略重點和重要突破口，也是國家教育戰略發展的風向標。職業教育是一種產業，是一種資源，更是一種動力能源。如果職教事業能做到地區均衡發展，科學布局，兼顧公平，示范引領，產教協調發展，立足當代，展望未來，采用漸進的、發展的、可持續的科學方法制定方略，我國的職業教育一定會立足世界，走向輝煌。

參考文獻：

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