行政法學視角下淺析我國公立高等學校管理

季晶晶

[摘 要]我國公立高等學校在民事活動中法律定位清晰，但在行政法學上的法律定位相對比較復雜。應明確公立高等學校的“公務法人”行政法學定位，從公立高等學校內部治理的組織、行為、程序、監督和調節的角度探索如何推進我國公立高等學校管理的法治化建設。高校要以公共行政為目標推進公立高等學校管理改革，為校內師生提供公共服務產品。

[關鍵詞]公立高等學校管理；行政法學；公務法人；依法治校

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2016）12-0185-02

一、我國公立高等學校的民事法學定位

高等學校的法律地位，主要是指高等學校在法律上享有的權利能力、行為能力及責任能力。高等學校的法律地位，在具體的法律關系中主要存在兩種類型：一是在民事法律關系中的地位，二是在行政法律關系中的地位。這兩種類型的法律地位主要表明了高等學校與一般社會主體、政府部門、教職員工、學生的法律關系。

高等學校在民事法律關系中的民事主體地位在我國法律理論界和實務界中認識基本一致。根據我國現行法律規定，高等學校的法律性質和法律地位定位于事業單位或事業法人。《民法通則》將法人分為企業法人，機關、事業法人和社團法人。劃分企業法人和機關、事業、社團法人的一個重要標志是是否營利，凡是以營利為目的設立的組織均是企業法人，不以營利為目的設立的組織是機關、事業、社團法人。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第三十條規定，高等學校自批準之日起即取得法人資格。[1]因此，高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。

隨著時代的發展，僅考慮高等學校民事法律的法人地位遠遠不能滿足法律生活的需要。在經濟法、行政法、刑法等領域，法人都可能成為法律關系的主體，高等學校也不例外。從高等學校的民事主體資格角度，只能解決高等學校的民事法律關系問題，還存在其他很多無法在民事法律下解決的問題。不是所有的高等學校與其他法律關系主體之間的關系都能納入普通的民事訴訟中的，如學生因不服處罰起訴高等學校的案例，如果將這樣的爭議排除在行政訴訟之外，權利受侵害一方將缺乏有效的司法救濟途徑。

二、我國公立高等學校的行政法學定位

高等學校在行政法學中行政相對人的地位體現了高等學校與政府部門之間的關系，在該法律關系中，高等學校依法享有相應的權利、承擔相應的責任。但對于高等學校在行政法學中的主體地位問題，目前尚沒有十分明確的定論。雖然目前在理論界和實務界對高校具有事業單位法人法律屬性少有爭議，但將其簡單定位為事業單位法人卻具有明顯的局限性。我國《行政訴訟法》第二十五條規定：“由法律、法規授權的組織所做出的具體行政行為，該組織為被告。”將高等學校定位為“法律、法規授權組織”，有助于高等學校被告資格的確認。[2]這一法律定位在實踐中得到應用，也解決了部分問題，實現了對行為相對人合法權益的維護。

然而，高等學校的很多具體行為并非由法律、法規授權，如何將類似于高等學校，具有行政職權性質、從事公共事務管理或服務的社會組織納入行政法學體系，以行政法調整其與其他關系人之間的特殊法律關系，成為值得研究的問題。

行政法中的“公務法人”，是指國家為了公共利益而設立的，具有獨立法律人格，承擔一項或多項持久性公務并能夠獨立承擔法律責任的法人組織。[3]“公務法人”的法律定位符合我國公立高等學校的公益性質及行使部分行政權的法律特點。“公務法人”與其相對人之間存在著特殊的關系，既有民事法律關系，又有行政法律關系，甚至有內部制約關系。因此，“公務法人”很好地反映了高等學校的法律性質及法律特點，并且能夠涵蓋我國高等學校在教育管理過程中所產生的各種法律關系。將我國公立高等學校定位為“公務法人”，可以更有效保障其相對人的合法權益，也能滿足我國高等教育管理體制改革的需要。

“公務法人”的概念側重解決了高等學校與其行政相對人之間的法律關系，但對于高等學校與主管政府部門之間的關系，卻不能合理調整。如《行政許可法》第三條規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”這就將主管部門對高等學校的管理行為排除在行政法調整范圍之外。

高等學校內部管理的相關行為也同樣缺乏采用行政法進行調整的依據。在推進依法治校的高等學校管理體制改革背景下，我們不妨借鑒行政法學體系，從管理的組織、行為、程序、監督等角度討論高等學校管理，并以此探索如何推進我國公立高等學校管理的法治化建設。[4]

三、公立高等學校內部管理的行政法學類比

（一）公立高等學校內部管理的組織

我國公立高等學校內部組織的設立受到我國行政組織設立的影響，有著我國行政組織的特征。各級政府主辦公立高等學校，高等學校內部管理組織由學校設立、維持和撤銷，內部管理組織以特定的管理目標為其存在目的，內部管理組織是一種帶有行政特征的組織體。[4]以省人民政府主辦、教育廳主管的公立高等學校為例，學校為廳級建制組織，校內設置具有各類功能的學院（部）、處（室）以及輔助單位、學術支撐機構等為處級建制組織或處級不設編建制組織。這些組織之間有些是行政組織間的橫向協作關系，有些是行政組織間的縱向領導、指導關系。參照我國行政組織的法定原則，高等學校內部組織的設立應嚴格遵守大學章程，高效設計機制、制定職能、確定編制。在管理組織合理設置基礎上，依規程組成行政工作人員隊伍、規范行政工作人員行政職權。

（二）公立高等學校內部管理的行為

公立高等學校管理的行為雖然不及國家行政的行為在法律層面上的影響大，但也是行使行政職權的行為，可能在全校范圍甚至社會范圍產生效果。從這個意義上來說，高等學校管理的行為具備了行政法學上行政行為的一些特征，有一定的事務管轄權、區域管轄權、層級管轄權。如何來判斷高等學校的行政行為，如何以現行的法律規范高等學校的行政行為，如何在高等學校管理中實施許可、處罰、強制、調查、契約、指導、計劃等行政行為，是高等學校管理法治化面臨的具體問題。

（三）公立高等學校內部管理的程序

行政程序是指行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時限。高等學校管理涉及面廣，在較為成熟的管理領域，有著嚴格的程序規定，如人事任免、資產管理等。在一些薄弱環節，因為沒有程序規則的約束，可能存在管理的缺失，導致管理行為的失敗。[5]在高等學校管理體制改革進程中，管理行為的程序規范建設必不可少。建立合理的管理行為程序體系，有助于學校管理組織的高效運轉，杜絕管理部門間的相互推諉，防止管理行為的失控。

（四）公立高等學校內部管理的監督與調節

公立高等學校作為獨立的“公務法人”，在從事教學、科研、社會服務的管理過程中，必須受到主辦單位、政府部門的行政監督。同時，也受到其他政府部門的行政監督，如公安行政監督、海關行政監督、環境保護行政監督等。這些外部行政監督行為中，高等學校處于相對人的地位，必須履行相應義務。除了外部監督，高等學校管理應建立內部監督和救濟機制。

完善的高等學校內部監督既包括依據相關法律法規的自我約束，也包括依據主管部門規定、學校規章的自我督查。目前，高等學校內部監督主要集中在反腐領域，對調整學校內部各項事務中各種關系的能力相對較弱。在“教授治學、民主管理”的高等學校治理基本方法指導下，建立學術、管理等領域的有效監督和調節機制是實現高等教育管理改革目標的保障。[6]

四、結語

因為公立高等學校內部管理行為與政府行政具有很多共同的地方，可以認為高等學校內部管理實際上是一定范圍內的公共行政。政府的公共行政已從控制型的管理模式轉變為公共服務型的管理模式。高等學校內部管理可以借鑒公共行政理念，吸取行政法學精神，推行以公共服務為目標的改革措施；優化學校治理的組織結構，健全學校治理的行為規范，完善學校治理的事務程序，實現學校治理的全程監督和調節。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 汪秋慧.行政法視野下的公立高校定位[J].遼寧行政學院學報，2012（4）：39-42.

[2] 湯自軍.論我國高校的法律地位[J].現代教育科學，2015（3）：85-88.

[3] 馬懷德.公務法人問題研究[J].中國法學，2000（4）：40.

[4] 皮純協，張成福.行政法學[M].北京：中國人民大學出版社，2012：30-52.

[5] 劉澤軍.行政法學視野中的高等學校校務公開制度[J].中共福建省委黨校學報，2006（6）：69-71.

[6] 蔡海龍.高等學校行政化的問題及其改革[J].國家教育行政學院學報，2012（5）：33-38.

[責任編輯：劉鳳華]