誠信，為港口建設(shè)費(fèi)征管提供便利

鐘華杰

自2011年10月1日直屬海事系統(tǒng)接管征收港口建設(shè)費(fèi)以來，較好地確保了港口建設(shè)費(fèi)應(yīng)征不漏的有效落實(shí)，伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及航運(yùn)形勢變化，特別是船舶進(jìn)出港簽證的取消，貨主及其代理人、代收單位等提出了優(yōu)化規(guī)費(fèi)征管的需求，這些需求可通過引入誠信管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)港口建設(shè)費(fèi)的進(jìn)一步便利征管。

征管難題，使建立誠信途徑變得必要

港口建設(shè)費(fèi)征管過程存有較多的實(shí)踐難題：如國內(nèi)水轉(zhuǎn)水運(yùn)輸?shù)闹修D(zhuǎn)貨物征管手續(xù)較繁瑣。貨主為實(shí)現(xiàn)貨物免征港口建設(shè)費(fèi)，需要向海事管理機(jī)構(gòu)申報貨物核銷信息，并在出港時予以核免，申報環(huán)節(jié)多；現(xiàn)有罰則不能遏制逃費(fèi)行為，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)的《港口建設(shè)費(fèi)征收使用管理辦法》授權(quán)海事管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對偷逃費(fèi)行為進(jìn)行處罰，但海事管理機(jī)構(gòu)不是《條例》明確規(guī)定的執(zhí)行處罰的主體，以致《條例》規(guī)定的處罰條款難以操作；保稅貨物征管政策操作性弱，偷逃費(fèi)收存在空間。

由于保稅貨物由海關(guān)認(rèn)定，其認(rèn)定結(jié)果時間跨度大，一般在15天左右，此時的貨物可能已經(jīng)由船舶卸港后離開庫場，海事管理機(jī)構(gòu)在未實(shí)現(xiàn)與海關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)互通的情況下，不可能對貨物實(shí)現(xiàn)全程跟蹤監(jiān)管，無法在貨物提離時確定貨物是否屬于保稅貨物而應(yīng)予征繳；代收單位普遍反映1%的代收手續(xù)費(fèi)入不敷出，與其工作量不匹配，侵犯了企業(yè)利益。港口建設(shè)費(fèi)代收需付出包括人工、信息系統(tǒng)、紙張、打印耗材等在內(nèi)的成本支出，作為代收單位，希望付出能夠得到補(bǔ)償；港口建設(shè)費(fèi)征收設(shè)計(jì)了以貨繳費(fèi)、以船稽核的港口建設(shè)費(fèi)征管模式，這種管理方式，雖然可以最大限度地避免偷漏規(guī)費(fèi)行為，但船方、港口經(jīng)營人、貨主、基層海事管理機(jī)構(gòu)普遍對簡化征管流程和環(huán)節(jié)存有期待，要求取消預(yù)配收費(fèi)，并減少審核環(huán)節(jié)；繳費(fèi)人對海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施的提交單證和報送信息的管理措施，因工作量大和人工成本增加而提出不同意見，要求取消或簡化。

誠信管理機(jī)制建設(shè)的必要性。征管手續(xù)復(fù)雜、獎懲機(jī)制不足等征管難題，產(chǎn)生原因是有效征管與有限資源、信用體系與利益追求間矛盾所導(dǎo)致，解決和滿足征管的優(yōu)化需求，可通過建立港口建設(shè)費(fèi)的誠信管理機(jī)制，將有限的征管資源集中于風(fēng)險度高的征費(fèi)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)低信用企業(yè)的控制；強(qiáng)化征管資源的精準(zhǔn)投入，對依規(guī)繳費(fèi)、信用良好的企業(yè)建立綠色通道，給予便利措施，鼓勵企業(yè)誠信守法，實(shí)現(xiàn)簡化征管手續(xù)、便利服務(wù)繳費(fèi)人的目的。

誠信管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

如何借鑒國內(nèi)誠信體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國港口建設(shè)費(fèi)征繳現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)合理的制度，以保證港口建設(shè)費(fèi)代收工作的順利開展，顯得尤為迫切和必要。

首先是海關(guān)企業(yè)信用管理。根據(jù)新公布的《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》，海關(guān)按照誠信守法便利、失信違法懲戒原則對企業(yè)實(shí)施信用管理。海關(guān)根據(jù)企業(yè)信用狀況設(shè)定了認(rèn)證企業(yè)（含一般認(rèn)證企業(yè)和高級認(rèn)證企業(yè)）、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)三個管理類別，分別對應(yīng)海關(guān)原來施行《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》里設(shè)置的AA、A、B、C、D五個管理類別。海關(guān)通過設(shè)定規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)對企業(yè)進(jìn)行整體評估，通過評價體系確定企業(yè)適用的管理類別，施行不同的管理原則和措施。海關(guān)對企業(yè)分類管理，實(shí)現(xiàn)了有限資源的有效配置，提高了管理效能，以此為基礎(chǔ)，海關(guān)出臺了新的《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)把有限的海關(guān)監(jiān)管資源，集中在風(fēng)險最高的區(qū)域，使誠信守法的企業(yè)在通關(guān)和稽查上享受優(yōu)惠待遇，而失信企業(yè)則相應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，使用更多的監(jiān)管資源。

第二是稅務(wù)信用等級評定管理。2014年國家稅務(wù)總局出臺了《納稅信用管理辦法》（試行），目的在于規(guī)范納稅信用管理，使納稅人更加誠信自律，進(jìn)一步提高稅法遵從度，其適用對象為企業(yè)納稅人。辦法中規(guī)定，采用對評價指標(biāo)體系進(jìn)行打分的方式實(shí)現(xiàn)對企業(yè)納稅人的分類別管理，完善納稅人的納稅信用記錄，用信用這個標(biāo)尺來規(guī)范生產(chǎn)、經(jīng)營、交易等納稅人在市場中的行為，同時提高行政權(quán)力運(yùn)行的透明度，培育履約守信的行為規(guī)范，保障公平競爭。根據(jù)信用評估結(jié)果，對信用度良好的企業(yè)采取相關(guān)便利、激勵措施，對信用度較差企業(yè)采取嚴(yán)管措施。因此，納稅信用管理工作開展后，成熟完備的納稅信用記錄將是納稅人開展業(yè)務(wù)便利的“通行證”。我國稅收信用管理工作以采集納稅人稅務(wù)內(nèi)部信息、信用歷史信息、外部信息為基礎(chǔ)，通過直接判級方式和年度評價指標(biāo)得分方式，對納稅人進(jìn)行評價，在每年4月公布上一年度納稅信用評價結(jié)果，納稅人的納稅信用級別可根據(jù)情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)企業(yè)不同的納稅信用等級，稅務(wù)部門會根據(jù)守信激勵和失信懲治原則，對其采用不同的管理措施。

第三是證券期貨市場誠信監(jiān)督管理。根據(jù)《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理暫行辦法》，中國證監(jiān)會建立全國統(tǒng)一的證券期貨市場誠信檔案數(shù)據(jù)庫（以下簡稱誠信檔案），從事證券期貨市場活動的公民、法人或其他組織的誠信信息，記入誠信檔案。誠信信息包括公民、法人或其他組織的基本信息、相關(guān)部門作出的表彰、行政決定、處罰以及信用評級機(jī)構(gòu)作出的信用評級、信息公布情況、違規(guī)違法行為、違背誠實(shí)信用原則的其他行為信息。中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)在非行政許可審批、業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)安排中，可以在法律、行 政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，對于同等條件下誠信狀況較好的申請人予以優(yōu)先審批、安排；在對公民、法人或其他組織進(jìn)行行政處罰、實(shí)施市場禁入和采取監(jiān)督管理措施中，將當(dāng)事人的誠信狀況作為確定處罰幅度、禁入期間和監(jiān)督管理措施類別的酌定因素；在開展監(jiān)督檢查等日常監(jiān)管工作中，可以綜合考慮被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)及其人員的誠信狀況，有針對性地 進(jìn)行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查，或者適當(dāng)調(diào)整、安排現(xiàn)場檢查的對象、頻率和內(nèi)容。

第四是誠信體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示。誠信管理是港口建設(shè)費(fèi)征管便利的必然選擇。從海關(guān)、稅務(wù)、證券的誠信管理做法中，我們能有一些有益的啟示：一是完善的政策法規(guī)。國家海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局等也陸續(xù)出臺了誠信體系建設(shè)相關(guān)的政策性文件，信用體系的建立，客觀上需要相應(yīng)的政策制度來規(guī)范信用行業(yè)以及相關(guān)的市場主體，并且要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化，不斷完善和修改。二是建立誠信記錄。信用信息的記錄、歸集和管理是港口建設(shè)費(fèi)誠信征繳體系建設(shè)的基礎(chǔ)。要仿效證券建檔做法，積極建立信用檔案，明確采集的目標(biāo)信息、目標(biāo)采集范圍、誠信信息采集部門、誠信信息采集渠道、采集時間間隔、誠信信息分解等等一系列環(huán)節(jié)，完整、準(zhǔn)確、真實(shí)地記錄管理對象在港口建設(shè)費(fèi)征繳過程中的各項(xiàng)表現(xiàn)，進(jìn)行歸檔管理。三是促進(jìn)征管信用信息共享，信用信息的公開共享是加強(qiáng)誠信體系建設(shè)的前提，有利于減少交易過程中的信息不對稱和信息不完整。只有當(dāng)信用信息可以查詢匹配，市場主體的信用狀況可以識別，才能真正約束市場交易主體，讓失信者“一處失信，處處受制”而提高失信的成本，才能讓守信者享受到高效率和低成本的回報。四是構(gòu)建信用評估體系，要積極借海關(guān)總署、稅務(wù)總局的分級分類管理經(jīng)驗(yàn)和辦法，結(jié)合港口建設(shè)費(fèi)實(shí)際情況，通過完整、準(zhǔn)確地采集相關(guān)信用信息，科學(xué)確立具體評價指標(biāo)。五是制定有效的處罰和制裁措施。要對誠信記錄進(jìn)行分類管理，有失信記錄的要嚴(yán)格監(jiān)控，對其各項(xiàng)工作行為實(shí)行跟蹤監(jiān)督；要依據(jù)有關(guān)規(guī)定對有不良行為記錄的及時處置，提高失信成本。

港口建設(shè)費(fèi)誠信管理的建議

取消船舶進(jìn)出港簽證將對我國海事監(jiān)管傳統(tǒng)模式產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，對港口建設(shè)費(fèi)征繳工作的理念轉(zhuǎn)變與管理流程創(chuàng)新提出了新的需求。將誠信管理引入我國港口建設(shè)費(fèi)征繳的管理過程中，是適應(yīng)新的海事監(jiān)管形勢要求的新思路，具體我們可考慮：

確立誠信便利、失信嚴(yán)管的誠信管理原則。建立誠信體制，實(shí)行風(fēng)險管理，對涉及到港口建設(shè)費(fèi)征管環(huán)節(jié)的貨主及其代理人、代收單位實(shí)行分級管理。通過信用等級評定的方式，對其分類別進(jìn)行誠信管理，實(shí)現(xiàn)海事管理機(jī)構(gòu)合理配置有限管理資源、提高港口建設(shè)費(fèi)征管效率。

制定可行的誠信管理制度。誠信管理制度是一個系統(tǒng)工程，要求進(jìn)行全面的統(tǒng)籌考慮，建立涵蓋誠信管理對象、信息收集、機(jī)構(gòu)管理、組織運(yùn)行、信用評價、風(fēng)險管理、獎懲措施等的誠信管理制度。如在分級管理思想的指導(dǎo)下，可重點(diǎn)將港口建設(shè)費(fèi)代收單位具體分為A、B、C、D四個等級，對代收單位的信用等級評定采取“自愿申請、公平評價”的方式，即由代收單位自愿向海事管理機(jī)構(gòu)提出信用等級評定申請，而非強(qiáng)制執(zhí)行，但是對于未提出信用等級評定的港口建設(shè)費(fèi)代收單位，海事主管機(jī)關(guān)按照C類對其進(jìn)行管理。

建立信用評價體系。評價體系應(yīng)正確選取評價指標(biāo)，不同類別單位應(yīng)設(shè)置不同的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)全面并具有可操作性，真實(shí)反映評估對象在港口建設(shè)費(fèi)業(yè)務(wù)中的的風(fēng)險特征。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)可采用定量與定性相結(jié)合的設(shè)計(jì)方法，定量指標(biāo)盡量易取、有效，并根據(jù)港口建設(shè)費(fèi)征管實(shí)踐適時總結(jié)，動態(tài)調(diào)整，及時健全和完善評價指標(biāo)體系。港口建設(shè)費(fèi)管理制度、人員配備與設(shè)施設(shè)備、繳交情況、繳交時點(diǎn)、票據(jù)管理、資金管理、數(shù)據(jù)信息報送時效與正確性等，可作為評價體系的重要指標(biāo)。

實(shí)行風(fēng)險管理。就是海事管理機(jī)構(gòu)在有限資源下運(yùn)用風(fēng)險管理的方法、模型和技術(shù)識別風(fēng)險，盡可能降低規(guī)費(fèi)漏繳的風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)港口建設(shè)費(fèi)應(yīng)征不漏。基本步驟包括風(fēng)險監(jiān)控、風(fēng)險評估、風(fēng)險警示、風(fēng)險處置等。

明確便利措施。不同信用等級推行不同的管理措施，實(shí)現(xiàn)誠信便利、失信嚴(yán)管的目標(biāo)。對信用良好單位，減少稽查頻次，加快貨物通過效率。可推行：減少貨物申報數(shù)據(jù)，縮短貨物處置、放行時間，減少貨物檢查頻率，提供專人征管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口貨物無紙化運(yùn)作，在結(jié)算與資金管理上提供適當(dāng)便利。

誠信管理作為一種基于自律的他律機(jī)制，可以通過影響失信行為的成本，促進(jìn)和提高港口建設(shè)費(fèi)義務(wù)繳費(fèi)人依法繳費(fèi)意識，并進(jìn)一步緩解目前海事執(zhí)法資源不足與監(jiān)管業(yè)務(wù)量大之間的矛盾。各級政府倡導(dǎo)社會誠信體系建設(shè)，部海事局之前關(guān)于國際航行船舶代理單位的誠信管理也取得了較好的效果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，都為港口建設(shè)費(fèi)征管工作引入誠信管理奠定了一定的基礎(chǔ)。因此在港口建設(shè)費(fèi)征繳領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施誠信管理，是符合港口建設(shè)費(fèi)征管實(shí)踐的必然選擇。在港口建設(shè)費(fèi)征繳領(lǐng)域誠信管理體系建設(shè)中，必須嚴(yán)格企業(yè)誠信管理。