廣東省政府應對人感染禽流感防控政策變遷分析

張 敏 李偉權

暨南大學公共管理學院 應急管理學院 廣東廣州 510632

·公共衛生·

廣東省政府應對人感染禽流感防控政策變遷分析

張 敏*李偉權

暨南大學公共管理學院 應急管理學院 廣東廣州 510632

人感染禽流感是我國高發的重大動物傳染病疫情，造成了巨大的生命財產損失，政府積極出臺防控政策以有效應對不斷進化的疫情。本文以漸進決策模式為主線，借鑒多源流理論中問題、政治、政策三個影響因素以及“問題之窗”等分析理念，對廣東省政府應對人感染禽流感防控政策變遷的過程進行分析。通過分析發現政府應對人感染禽流感防控政策變遷是一個漸進的過程，且變遷過程中政治因素起決定性作用。

人感染禽流感； 防控政策； 政策變遷； 漸進決策模式； 多源流理論

人感染禽流感(Avian-human Influenza), 是由禽甲型流感病毒中某些亞型毒株引起的急性呼吸道傳染病。[1]目前，人感染禽流感病毒有H5亞型(H5N1和H5N6)和H7亞型(H7N9)，是冬春兩季高發的重大動物傳染病疫情，致死率超過30%[2]，浙江、廣東、江蘇、上海、福建、安徽等省市為高發區。廣東省政府根據人感染禽流感疫情所達到的響應級別采取不同的防控政策，經歷了“撲殺”、“休市”、“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”三個政策階段，以漸進決策模式和多源流理論的綜合分析框架來解釋廣東省政府應對人感染禽流感防控政策(以下簡稱“禽流感防控政策”)的變遷過程，有利于理清禽流感防控政策變遷的邏輯關系，為公共衛生突發事件應對型政策變遷過程的邏輯模式提供有益參考。

1 分析框架與研究方法

1.1 分析框架

漸進決策模式是由美國著名學者林德布洛姆首先提出，指的是決策者在決策時在既有合法政策的基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。[3]政策的制定和完善將是一個漸進發展的過程，是謹慎的步步試錯的過程，而不是對以往政策的推倒重來，需要遵循按部就班、積小變大、穩中求變三個原則[4]，強調政策前后變化的內在聯系。與西方國家通過選舉制度政黨輪流執政相比，我國執政黨的地位與執政方針十分穩定，在此前提下，漸進決策模式適用于我國公共政策變遷的分析。但是置于非常態情境下，漸進決策模式缺乏“突變的爆發”的概念來解釋“舊政策”的變更。[5]而多源流理論最早由美國政治學家約翰·金登在其1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出。金登認為，政策變革是由問題本身的性質決定的，而政策系統中存在著三種不同的源流，即問題源流、政策源流和政治源流。在一個關鍵的時間點上，三大源流“結合”在一起，問題就會被提上議事日程，金登將這樣的時間點稱為“政策之窗”。[6]三源流以及“政策之窗”的概念為分析防控政策的變遷提供了一個很好的分析視角，但是其缺乏對政策變遷規律的闡釋，而政策的漸進性是我國政策變遷的明顯現象。將公共決策置于非常態情境下，兩個理論的互相補充可以很好地解決彼此的缺陷——漸進決策模式可解釋政府應對人感染禽流感防控政策的變遷規律，多源流理論中三源流與“問題之窗”開啟則可解釋政府應對人感染禽流感防控政策是如何推動變遷的。[7]故本文以漸進決策模式為分析主線，借鑒多源流理論中問題、政治、政策三個影響因素以及“問題之窗”開啟推動政策出臺等分析概念對廣東省政府應對人感染禽流感防控政策變遷過程進行分析。

對于政府應對人感染禽流感防控政策而言，把原政策稱之為第一階段政策。當禽流感疫情作為“問題因素”出現并達到相應級別時，新聞媒體通過對“問題因素”的報道，引起“政治因素”中民意傾向的改變和政黨意志的轉變，政黨意志通過成立政策共同體并委托其擬定應對政策，引起了“政策因素”的變更。隨著禽流感疫情的突變升級，以第一階段政策的政策時點作為“問題之窗”而開啟，推動第一階段政策的出臺。

第一階段政策時點三個影響因素和政策本身并不是完全獨立和靜止的，而是有先后順序和動態的，其在原先的基礎上繼續“進化”，而第一階段政策出臺的本身又影響這三個因素的狀態。之后，禽流感疫情不斷升級，重復以上的程序，出臺了第二階段政策、第三階段政策等。也就是說，第一階段政策的政策時點影響因素狀態和第一階段政策本身已經融入第二階段政策的影響因素中，成為第二階段政策影響因素的一部分。根據漸進決策模式，第一階段政策對第二階段政策的影響是漸進的影響，而第二階段政策是在第一階段政策基礎上的升級版(圖1)。

圖1 政府應對人感染禽流感防控政策的循環過程

1.2 研究方法

由于地方禽流感防控政策是依據上級相關政策制定的具體實施方案，所以本文收集中央和廣東省政府禽流感防控的主要政策及其相關資料。(1)中央層面。通過中華人民共和國中央人民政府門戶網站、中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會網站等共收集了2部法律*《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、2個規劃*《國家中長期動物疫病防治規劃(2012—2020年)》、《全國獸醫事業發展“十二五”規劃(2011—2015年)》、10個中央一號文件*2004—2015年，除2011年、2014年的中央一號文件未提及動物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及。、24個實施細則*禽流感防控的相關實施細則是根據法律、規劃、中央一號文件等制定，包括辦法、規范、標準、預案、意見、條例、方案等，如《動物疫情報告管理辦法》、《全國高致病性禽流感應急預案》、《關于整頓和規范活禽經營市場秩序加強高致病性禽流感防控工作的意見》、《高致病性禽流感防治技術規范》等。。(2)廣東省層面。通過廣東省人民政府官方網站、廣東省人民政府應急管理辦公室官方網站、廣東省衛生與計劃生育委員會官方網站、廣東省林業廳官方網站、各大權威媒體網站(如中新網、新浪網等)等系統收集廣東省政府應對人感染禽流感防控的相關政策資料，包括了相關防控政策以及會議兩大部分。第一，相關防控政策以實施細則為主，有預案、辦法、方案、通知等，共30余個。如《廣東省人禽流感防治應急預案》、《廣東省突發重大動物疫情應急預案》、《廣東省家禽經營辦法》、《廣東省防控人感染禽流感健康教育工作方案》等。第二，防控會議分為專家組會議和防控工作會議兩種。廣東省人民政府和各相關部門都成立了防控人感染禽流感專家組，各級政府均成立防控人感染禽流感工作小組，在國家和廣東省的指導性政策下，各部門各地方通過召開防控會議，根據實際情況具體落實細化防控禽流感工作。由于廣東省毗鄰港澳的特殊地理位置，除了省內防控會議外，每年均會聯合港澳召開粵港澳三地防治傳染病聯席會議。對以上資料按時間順序進行分類，結合廣東省人感染禽流感疫情的流行特征進行梳理歸納，了解廣東省政府應對人感染禽流感防控政策的背景，以期描述防控政策的發展過程。

2 政府應對人感染禽流感防控政策變遷的十年歷程

政府為降低人感染高致病性禽流感以及禽流感病毒傳播到另一個區域的可能性[5，8]，在時間緊迫、信息有限、資源稀缺的條件下做出非常規決策，相較于常規決策具有決策主體精英化、決策程序簡單化、決策效果不確定性、決策應對漸進性四個特點[9]。本文將政府應對人感染禽流感防控政策視為一個動態演進過程進行階段性梳理。

2.1 從無到有：“撲殺政策”的誕生

“撲殺政策”指政府在爆發禽流感疫情的特殊時期，為盡快撲滅禽流感疫情，防止疫情擴散，按照《中華人民共和國動物防疫法》和國家、省高致病性禽流感應急預案的規定劃定疫點*根據《高致病性禽流感疫情判定及撲滅技術規范(NY764-2004)》，“疫點”是指患病禽類所在的地點。一般是指患病禽類所在的禽場(戶)或其他有關屠宰、經營單位；如農村散養，應將自然村劃為疫點。、疫區*根據《高致病性禽流感疫情判定及撲滅技術規范(NY764-2004)》，“疫區”是指以疫點為中心，半徑3～5km范圍內的區域。疫區劃分是，應注意考慮當地的飼養環境、人工和天然屏障(如河流、山脈等)。和受威脅區，對疫點半徑3公里內的疫區實行封鎖，撲殺和無害化處理區內所有的家禽，并進行全面消毒；對疫區周邊5公里內的受威脅區，實行家禽強制免疫。該政策經歷了3個關鍵的節點：第一，1996—2003年SARS發生以前政府應對“雞瘟”*我國從1996年5月開始流行“雞瘟”，又叫“亞洲雞瘟”或“新城疫”，在禽間傳染，可造成90%的雞死亡，以接種疫苗為防治主要手段，對病死禽只作填埋處理。目前，我國依然有新城疫疫情出現。的內部管控；第二，2003年SARS發生以后政府以“公開是原則，不公開是例外”為準則向社會公布禽流感疫情的發展態勢以及政府應對禽流感過程；第三，2005年H5N1禽流感疫情高發及第一例人感染H5N1禽流感病例確診以后，政府為有效遏制疫情采取簡單直接的“撲殺”政策。

世界動物衛生組織推薦有效防控措施主要是通過對家禽實施強制免疫和撲殺相結合的措施。有研究表明，禽流感病毒的減少與撲殺受感染家禽的數量有關，而這種方法在多數爆發禽流感的國家得以實踐，例如意大利(1999—2000年)、荷蘭(2003年)、美國(2003—2004年)、大多數亞洲國家(2003—2004年)。[10]但是，撲殺禽只也給家禽產業帶來了巨大的經濟損失，2003—2006年因撲殺禽只損失達600億元人民幣[11]；2007年禽流感疫情對禽肉進出口造成直接經濟損失達100億元[12]。政府為彌補撲殺行動給家禽業帶來的損失勢必對其進行補償，而補償標準的高低直接影響著禽主配合政府撲殺行動的意愿和積極性。以往實行的撲殺補償標準存在法律依

據不明確、補償標準過低、補償標準缺乏公平、補償范圍過小、補償金額計算不科學等多方面的缺陷[13]，大大削弱了疫區禽主對撲殺政策的配合意愿及執行效果。簡單的“撲殺政策”的種種弊端以及禽流感疫情的不斷升級讓政府重新審視應對禽流感疫情的防控政策，為下一階段復雜決策埋下了伏筆。

2.2 從強制決策到調節決策：“撲殺政策”到“休市政策”

H5N1禽流感疫情的不斷擴散且禽流感病毒從H5亞型突變為H7亞型，簡單的強制免疫和撲殺相結合的政策已無法應對新的疫情。“休市政策”是指在H7N9禽流感疫情發生地區，關閉活禽市場、暫停活禽交易。數據分析表明，在疫情發生地區，關閉活禽市場、暫停活禽交易是控制人感染疫情發生的有效措施。[14]2007年3月，“休市政策”首次以正式公文的形式出現在廣東省人民政府辦公廳于轉發《國務院辦公廳關于整頓和規范活禽經營市場秩序 加強高致病性禽流感防控工作的意見》的補充意見中，并在2013年人感染H7N9禽流感疫情大規模爆發時提出“1110”制度*“1110”制度是指廣東省工商局于2013年12月20日下發《關于進一步做好今冬明春防控人感染H7N9禽流感工作的緊急通知》中正式推出活禽市場“一日一清洗，一周一消毒，一月一休市以及零存欄”制度。全面啟用，有效降低人感染H7N9禽流感病毒的風險。

雖然休市政策有效降低疫情風險，卻無法切斷傳染源，同時給廣東省家禽業以毀滅性打擊。2013年期間，廣東省全省家禽比正常銷量減少近50%，全省家禽養殖企業損失逾百億，資金鏈處于斷裂邊緣。為此，廣東省政府出臺省市兩級結合的休市補償政策，及時彌補禽主損失，為禽業發展升溫。但休市補償政策存在制度缺乏規范、補償標準有失偏頗、受益群體有限、成本承擔主體單一、監督機制不健全等不足。廣東省政府在休市政策的實踐中不斷反思，試圖從被動的應對向主動預防策略轉變。

2.3 從被動應對到主動預防：“休市政策”到“生鮮政策”

“休市政策”可在禽流感疫情來襲后一定程度上

暫時緩解H7N9的蔓延速度，但無法切斷傳染源。2013年5月廣東省防控人感染H7N9禽流感工作領導小組辦公室從長遠防控禽流感的目標考慮，在《廣東省防控人感染H7N9禽流感專家組建議》中提出推行活禽“集中屠宰、就近屠宰、冰鮮上市”政策。并于2014年12月出臺《廣東省家禽經營管理辦法》，第四條規定，珠江三角洲各地級市以上城區和其他人口密集的地級市城區設活禽經營限制區，區內限制活禽交易。第五條規定，活禽經營限制區內實行集中屠宰、冷鏈上市、生鮮配送。2015年5月下發《廣東省開展家禽“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”工作方案》(以下簡稱“生鮮政策”)，明確要求廣東省各地級市在規定時間內制定本地區的實施方案并劃定出活禽經營限制區等。

飲食習慣導致了廣東省的禽類交易以活禽交易為主，活禽市場數量眾多，要短時間內“一刀切”禁止活禽交易是行不通的。故目前“生鮮政策”處于試點探索階段，以“活禽經營限制區”為過渡，逐步全面禁止活禽交易，真正落實“生鮮政策”。

3 政府應對人感染禽流感防控政策變遷分析

本文將廣東省政府應對人感染禽流感防控政策定位于撲殺—休市—生鮮三個階段，防控政策在現行政策內容的基礎上，根據疫情的升級，增加或調整新的內容，是一個逐漸完善，穩中求變的漸進過程(表1)。

廣東省政府應對人感染禽流感防控政策變遷是一個“問題—政策—問題”的循環漸進變遷過程，問題因素、政治因素、政策因素對其變遷有重要的影響作用(表2)。在本文中，問題因素具有兩種作用，因發生作用的時點不一樣，故分開闡述。

表1 政府應對禽流感防控政策的十年變遷

表2 廣東省政府應對人感染禽流感三大防控政策的影響因素分析

3.1 問題因素：誘發作用

政府應對人感染禽流感防控政策的命題本身就已經指明了該政策的問題因素：一是禽流感疫情及其對人民造成的生命財產損失；二是為應對禽流感疫情而出臺的政策及其執行效果的影響。作為問題因素的禽流感疫情不斷升級變化，誘發防控政策不斷更新出臺，以有效應對“進化”的疫情(表3)。在此動態演進過程中，除了疫情變化對下一輪政策出臺有影響外，原政策及其執行也對下一階段政策的醞釀有影響。

3.2 政治因素：決定作用

在政治影響因素中有三股力量構成：媒體報道的政治壓力、公眾表達的政治訴求以及政府領導人批示的政治動力。媒體在此過程中具有傳遞信息的中介作用和監督作用，媒體通過新聞、報紙、網絡等方式報道禽流感疫情的實況向公眾傳遞信息，公眾通過媒體向政府表達政治訴求，政府也須通過媒體向公眾傳遞反饋信息；同時媒體報道的深度挖掘性和快速真實性也對政府行動形成監督作用。公眾除了表達自身的政治訴求外，也對政府行動進行監督，而政府則須為公眾負責，做出響應，并及時反饋信息(圖2)。

表3 人禽流感疫情級別*人禽流感疫情級別出自2007年12月24日頒布的《廣東省人禽流感防治應急預案》，其根據動物禽流感疫情危害程度和/或人禽流感發展趨勢，將人禽流感疫情由低到高劃分為四個級別。

圖2 政治影響因素三股力量的關系

在《廣州日報》大洋網中，以H7N9為關鍵詞進行搜索，從2013年4月至今，共有965篇關于H7N9禽流感的相關報道。在新浪微博中，以H7N9為關鍵詞，對2013年4月1日—5月31日的加V博主以“原創、圖片、視頻”為條件進行搜索，共131 974條信息。而只以H7N9為關鍵詞不設其他條件進行搜索，多達12 569 444條信息。有些信息轉發、評論上萬條。[15]不斷升級的疫情，媒體不斷跟蹤報道形成的政治壓力，公眾持續關注并表達政治訴求，逼迫政府領導人高度重視并做出處理批示，為防控政策出臺提供政治動力，三股力量的聚合博弈決定了禽流感防控政策的出臺與否。

3.3 政策因素：形成作用

政策影響因素是指以政府為主導的多元精英政策共同體通過防控工作會議的形式尋求防控政策“滿意解”的過程。在政治影響因素決定防控政策出臺與否的問題后，政策影響因素則解決了防控政策出臺的內容問題，即具體的防控措施。廣東省政府分別在2005年10月和2013年4月成立流感和人禽流感疫情應急處理專家組和人感染H7N9禽流感疫情防控專家組。隨后，多次系統召開以廣東省政府為主導，各職能部門(如省衛生廳、省農業廳、省林業廳、省疾控中心等)各司其職的防控高致病性禽流感疫情工作會議。精英化政策共同體通過防控工作會議表達自己對政策問題的看法，共同尋求符合現階段技術可行性和價值可接受性的防控政策“滿意解”。

3.4 問題之窗：推動作用

作為問題因素的禽流感疫情及其造成的影響除了有誘發作用外，還具有推動作用，即作為“問題之窗”開啟，推動政策的變遷。特別是當禽流感病毒從H5亞型向H7亞型變異以及變異的H7亞型病毒傳染人類的關鍵時點，政策推動者協力，促使政府應對人感染禽流感防控政策的出臺。廣東省于2006年3月2日確診第一例人感染H5N1禽流感病毒病例推動政府切實落實“撲殺政策”；2013年4月27日，廣東省東莞市雞樣品確診H7N9亞型禽流感病毒核酸陽性為“休市政策”的觸發點；2014年11—12月，廣東省在深圳、珠海、梅州、中山、江門、肇慶等多個市活禽市場外環境檢測出H7禽流感病毒核酸陽性，堅定了政府推行“生鮮政策”的決心。

4 結論

4.1 政府應對人感染禽流感防控政策變遷是一個漸進決策的過程

政府應對人感染禽流感防控政策變遷是一個漸進決策的過程，決策隨著禽流感疫情/人禽流感疫情的不斷升級而演進，最終找到應對的規律性與根源性以有效防控禽流感疫情。且非常態情境下，政府在有限理性、有限條件下作的快速回應“滿意解”而非“最優解”正為決策漸進演化提供了條件。

4.2 政治影響因素對政府應對人感染防控政策變遷起決定性作用

問題、政治、政策三因素皆推動防控政策變遷，其中政治因素起決定性作用。第一，問題因素起誘發和推動作用。作為問題因素的禽流感疫情及其帶來的社會影響對防控政策變遷起誘發作用，而禽流感疫情級別的上升則作為“問題之窗”開啟，對防控政策出臺起推動作用。第二，政治因素起決定性作用。媒體報道的政治壓力、公眾表達的政治訴求以及政府領導人批示的政治動力三股力量的博弈聚合在防控政策出臺過程中發揮著關鍵作用。在“問題因素”出現后，引起新聞媒體的深入跟蹤報道，以極快的速度聚集關注者引發事件輿論，給政府施加政治壓力，數量巨大的關注者通過各種平臺表達其政治訴求，促使政府領導人迅速作指示。第三，政策因素起形成性作用。多元精英政策共同體通過防控工作會議的形式尋求防控政策“滿意解”。

4.3 政府應對人感染禽流感防控政策變遷仍任重而道遠

作為政府應對人感染禽流感防控政策經歷了“撲殺政策”和“休市政策”，目前正處于 “生鮮政策”試點探索期，由于民眾飲食習慣和家禽產業發展參差不齊形成的阻力，“生鮮政策”的執行將會是一個艱難漸進的過程，需要多因素的推動，借由“問題之窗”爆發，推動政策的全面落實，從源頭上有效遏制禽流感疫情。

廣東省政府應對人感染禽流感防控政策是一個“問題—政策”的循環過程，不斷根據禽流感疫情的升級突變而演變，從被動應對人感染禽流感疫情轉向主動預防，其變遷遵循漸進決策模式的基本原理和過程，為我國突發公共衛生事件應對型政策分析提供了理論和實踐依據。

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(編輯 劉博)

The evolution analysis of prevention and control policy for eradicated avian-human influenza in Guangdong Province

ZHANGMin，LIWei-quan

SchoolofPublicManagement,SchoolofEmergencyManagement,JinanUniversity,GuangzhouGuangdong510632,China

Avian-human Influenza is a major outbreaks of animals infectious disease with a high-incidence rate which caused a tremendous loss that the prevention and control policies are launched to cope with it by government. The evolution of prevention and control policy for eradicated avian-human influenza in Guangdong province is analyzed based on the incremental decision-making model as the main line as well as integrated the problem, political and policy influence factors from the multiple-streams theory. It is an incremental process of change of the prevention and control policy and the political factor is crucially.

Avian-human influenza; Prevention and control policy; Policy evolution; Incremental decision-making model; The multiple-streams theory

2010年國家社會科學基金(10CGL061)；2015年廣東省自然科學基金(2015A030313318)

張敏，女(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向為應急管理。E-mail：smithereens@yeah.net

李偉權。E-mail：lwq2009@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.04.009

2015-10-11

2016-03-28