我國與澳大利亞食品召回制度的比較研究

程景民 王長輝 劉 睿

1.山西醫科大學管理學院 山西太原 030001 2.太原市食品藥品監督所 山西太原 030024

我國與澳大利亞食品召回制度的比較研究

程景民1*王長輝2劉 睿1

1.山西醫科大學管理學院 山西太原 030001 2.太原市食品藥品監督所 山西太原 030024

本文對澳大利亞食品召回制度的法律法規、分類與分級、運行機制及食品召回現狀進行詳細分析，就我國食品召回制度在以上四個方面的現狀與問題進行對比研究。并就完善我國食品召回制度提出建議：健全法律法規體系，加強各級監管；提高召回工作專業性，完善召回運行機制；加強食品召回宣傳教育，建立良好溝通交流機制；建立食品召回信息系統，建設權威信息公示平臺。

食品召回； 召回制度； 食品安全

食品召回不僅是食品安全監督管理中的一項重要手段，也是加強食品生產經營管理、減少和避免不安全食品對公眾身體健康和生命安全危害的重要保障。[1]部分發達國家較早建立了食品召回制度，并且在實施過程中不斷加以完善，從而有效地保障了本國的食品安全。[2]我國食品藥品監督管理總局在2015年3月頒布了《食品召回管理辦法》(后文簡稱《辦法》)，并于9月正式實施，標志著食品召回工作開始制度化。雖然該《辦法》內容翔實，但配套措施仍有待完善。[3]澳大利亞國土面積大，地域特色與我國相似，并且其食品召回體系完備，程序合理，具有一定參考價值，因此本文介紹澳大利亞的食品召回制度，并與我國進行對比研究，旨在為今后我國食品召回工作提供參考。

1 澳大利亞食品召回制度與現狀

1.1 召回制度

1.1.1 法律法規

澳大利亞食品召回的主要法律法規主要有：《澳新食品標準法典》(The Australia New Zealand Food Standards Code)、《競爭與消費者法案》、《澳新食品工業召回規范》以及各州/領地制定的食品法案。

《澳新食品標準法典》是由澳大利亞和新西蘭國家政府機構——澳新食品標準局(Food Standards Australia NewZealand, FSANZ)負責制定與維護澳大利亞新西蘭的食品標準與法規(FSANZ前身為澳大利亞新西蘭食品管理局)。其中對參與食品批發供應、生產或進口的食品企業做出規定，必須要在企業內建立食品召回系統和追溯系統以保障食品安全；對食品召回系統制定出一份書面報告上交給有關管理部門；發生食品召回時按照該系統做出相應措施。該法典中制定的多項標準還對澳大利亞食品召回有很多直接或間接影響，在其實施過程中，FSANZ根據國情和食品行業發展對法典進行了多次修訂，逐漸形成了比較完善的食品安全和食品標準法律法規體系。[4]

《競爭與消費者法案》(Competition and Consumer Act 2010)是由澳大利亞獨立的法定機構——競爭與消費者協會(The Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)負責制定并執行的法律。該法案旨在通過促進公平貿易與競爭以及對消費者的保護提高澳大利亞的社會福利。[5]該法案對強制性召回和自愿召回中政府部門和企業的責任都有具體的規定，并且在自愿召回中強調，當國內銷售的食品出現問題時，采取行動召回產品的個人或企業，必須在發起召回的2天之內以書面報告的形式通知負責消費者事務的聯邦部長；出口銷售的食品出現問題時，召回發起者必須在發起召回10天內書面告知負責消費者事務的聯邦部長，違反這兩項規定的個人或企業將會受到相應懲罰。

《澳新食品企業召回規范》自1994年頒布至今，已修訂了7次。其不僅提供了澳大利亞食品召回運行機制的詳細信息，還指導食品企業制定食品召回書面計劃。[6]例如：食品召回責任主體的規定、食品召回程序中的關鍵步驟以及負責召回的FSANZ、各州/領地食品執法機構聯系方式等。雖然該規范僅起到提供指導的作用，不具有法律約束力,但它概述了有關食品召回中由各州/領地強制執行的法律要求。

1.1.2 分級與分類

根據食品的分布范圍，結合食品產品已分發的渠道和分銷程度，澳大利亞食品召回分為兩個級別：貿易召回和消費者召回。貿易召回的是已經分銷給批發商、生產商、食品加工商而沒有被消費者購買的不安全食品。消費者召回涉及回收食品生產和分銷網絡中的所有環節，包括消費者擁有的任何受影響的產品。[6]FSANZ根據食品被召回的原因，將澳大利亞食品召回分為以下幾類：微生物污染、未標明過敏原、標簽、雜質、化學或其他污染、生物毒素、包裝錯誤、篡改和其他。[6]

1.1.3 運行機制

澳大利亞食品召回的三個主要目的是：(1)盡快停止分銷召回食品；(2)將召回食品的問題告知政府、承擔召回食品的企業和公眾(僅在消費者召回實施時)；(3)從市場快速有效地撤出不安全的產品。其召回運行過程大概分為食品召回的確立、準備、實施及評價四個階段。

澳大利亞食品召回包括三類參與主體[6]：一是召回發起者，即對召回負有主要責任的食品企業或其他相關企業，可以是在澳大利亞的食品生產商，食品進口商或者擁有食品品牌的企業。其主要責任為：收集并整理食品召回的必要信息，向政府、召回涉及的企業以及公眾通報；確定召回登記；回收與處置食品；記錄召回過程；撰寫召回報告并提交給有關部門。二是召回發起者的公司總部所在的州/領地政府，其主要責任為：協助召回發起者評估是否啟動食品召回，并在實施召回中，給發起者提供相關建議；聯系FSANZ召回協調員；監控本州/領地的食品召回有效實施，一旦出現問題，立即聯系召回發起者。三是FSANZ召回協調員，其主要責任為：聯系召回發起者，共同完成食品召回報告；將上報的食品召回進行分類，并在發起者需要時協助其制定通知消費者的公告；將食品召回信息告知國家政府部門、消費者部門以及相關食品企業；將食品召回信息告知與之有關的國際組織或健康組織；向ACCC提交發起者的召回報告，并采取一系列措施保障召回的有效實施。

食品召回運行過程中有以下兩個關鍵：(1)召回發起者與涉及到的食品生產商、批發商以及進口商等是否已建立好完善的產品召回系統和追溯系統。(2)為使食品召回有效進行，避免出現食品召回信息不對稱問題，召回的發起者與FSANZ承擔了重大的責任。召回運行過程中的信息交流與溝通主要由二者負責。例如，FSANZ將召回的信息告知以下部門或組織：州/領地政府、聯邦政府(例如：ACCC、農業部門、健康部門)；新西蘭負責主要產業的部門；國際政府組織；國際食品安全管理網絡INFOSAN(當召回食品涉及出口或進口)；澳大利亞過敏原及過敏原休克信息組(未標明過敏原引起的食品召回)；研究食源性疾病流行病學的組織OzFoodNet(召回食品已引起人類疾病)(圖1)。

圖1 澳大利亞食品召回運行過程

1.2 召回現狀

2005年1月—2014年12月，澳新食品標準局FSANZ共公布586起召回，每年平均召回59起。[7]可以看出，澳大利亞的食品召回數量較少，且變化趨勢穩定，說明食品安全形勢較好，并且食品召回得到有效地控制。深入分析澳大利亞召回食品的種類，涉及20余種，其中，加工食品、肉及肉制品、乳及乳制品、甜品及面包和烘焙類食品召回的數量占前五位(圖2)。

圖2 2005—2014年澳大利亞召回食品的種類與數量

2005—2014年，排在澳大利亞食品召回前五位的主要原因分別是：未標明過敏原、微生物污染、雜質、化學/其他污染及其他。生物毒素和篡改一直是引發召回的原因中發生最少的(表1)。

表1 2005—2014年澳大利亞食品召回各類原因數量

2 我國食品召回制度與現狀

2.1召回制度

2.1.1 法律法規

2015年4月頒布的《中華人民共和國食品安全法》第六十三條規定：國家建立食品召回制度。食品生產者及經營者發現其生產或經營的食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止生產和經營，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品生產經營者應當對召回的食品采取無害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場。但是，對因標簽、標志或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品，食品生產者在采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續銷售；銷售時應當向消費者明示補救措施。[8]

2015年9月實施的《食品召回管理辦法》[9]相較于2007年頒布的《食品召回管理規定》，內容更加充實合理。該辦法規定：食品生產經營者應當依法承擔食品安全第一責任人的義務，并且明確了國家食品藥品監督管理總局與縣級以上地方食品藥品監督管理部門的職責。

2.1.2 方式與分級

召回方式分為兩種：主動召回和責令召回。食品生產者通過自檢自查、公眾投訴舉報、經營者和監督管理部門告知等方式知悉其生產經營的食品屬于不安全食品時，應當主動召回。食品生產者應當主動召回不安全食品而沒有主動召回時，縣級以上食品藥品監督管理部門可以責令其召回。[9]根據食品安全風險的嚴重和緊急程度，食品召回分為三級(圖3)。

圖3 我國三級食品召回的健康影響程度與召回時間的關系

2.1.3 運行機制

我國食品召回的參與主體有以下兩者：一是食品生產經營者。在《食品召回管理辦法》中，對食品生產經營者的定位更加明確，包括食品的生產商、食品集中交易市場的開辦者、食品經營柜臺的出租者、食品展銷會的舉辦者以及網絡食品經營者等，并且對于食品經營者在召回中的責任與作用有了清晰的規定。二是各級食品藥品監督管理局，在整個召回機制中對食品生產經營者起監督、評估作用，并且根據部門職能，還有對外公布召回信息、發布預警信息、處罰相關食品生產經營者、建立食品生產經營者信用檔案等作用。

我國食品召回運行過程分為停止生產經營、召回、處置三個階段(圖4)。

2.2 召回現狀

由于沒有專門收集和統一發布食品召回信息的渠道，我國食品召回的整體信息仍舊處于缺失狀態。目前，各級食品藥品監督管理局、國內相關新聞媒體公開發布部分召回信息，而公告的方式也都大不相同，沒有統一的格式，因此難以統計我國食品召回信息的相關數據。根據相關研究[10]， 2008—2010年我國公開發布的食品召回信息共有88條(不完全統計)，其中責令召回共發生57起，并且數量逐年增加。2008—2010年召回的食品大致可以分為22類，其中發生召回次數最多的是糕點，共發生15起，其次是乳制品，共發生12起。發生食品召回的主要原因可分為生物污染、非食用物質、食品添加劑、物理性污染、標簽、重金屬、農藥獸藥殘留和其他。

圖4 我國食品召回運行過程

3 我國與澳大利亞食品召回的對比

3.1 法律法規體系

第一，從立法方面來看，澳大利亞的食品召回法律法規體系可以由中央聯邦政府來制定，擁有立法權的各州/領地還可根據各地情況來制定特有的法律法規。澳大利亞能擁有這樣的食品召回法律法規體系，與其國家的“聯邦—州”立法權分配制度有關。在我國，除了中央政府頒布的有關食品召回的法規外，地方層面只有北京市、上海市和廣東省的食品藥品監督管理局制定了轄區范圍內的食品召回相關管理辦法與規定作為補充。從整體上說，我國還未形成中央到地方的食品召回法律法規體系。

第二，從法律內容來看，澳大利亞食品召回法律法規的內容更新速度快，中央聯邦政府會根據市場出現的問題、漏洞或各類情況來更新與修訂食品召回的相關法律法規，使其能迅速適應市場環境，減少問題食品可能引發的危害。此外，澳大利亞食品召回的法律法規中，嚴格規定和劃分了參與食品召回各方的權責，并且在《澳新食品企業召回規范》中，詳細制定了召回的步驟，為食品召回做出明確的指導。我國已有的法律法規，雖然內容比較翔實，但仍有很多配套措施有待完善。再加上我國的食品召回法律法規的更新速度較慢，所以沒能很好地適應市場環境的改變，也沒能起到強有力的法律約束作用。

3.2 運行機制

第一，從召回主體來看，澳大利亞的食品召回主體為召回發起者、所屬州政府和FSANZ協調員。召回發起者負責制定召回計劃并召回食品；FSANZ協調員作為承上啟下的關鍵角色，不僅要負責協助發起者完成召回，還要向上級政府或中央聯邦政府匯報召回情況等事務；所屬州政府在召回過程中主要起到監督與協調作用。這三個召回主體之間，既有協助扶持作用，又有監督監察作用，不易產生腐敗和包庇現象。在我國，食品召回中的主體是食品生產經營者與各級食品藥品監督管理局，雖然召回主體之間權責分明，但是在沒有第三方參與和監督的情況下，難以監管召回信息不對稱而引發的問題。

第二，從追溯體系上來看，食品追溯制度是一種“事前”的介入措施，可以查到食品從農田到餐桌每個環節中的信息，有了完備的食品追溯體系，能讓食品召回工作更加迅速及準確。澳大利亞規定每一個層面的食品生產、加工、分銷(包括進口和零售)都必須制定食品的追溯系統，以保證在供應鏈上的任何一點都能追溯到上游及下游的食品流動。而我國食品追溯制度的建設正處于起步階段，2015年新修訂的《食品安全法》第四十二條中，首次提到國家要建立食品安全全程追溯制度。其中規定食品生產經營者應當建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯，并且鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。但我國食品企業數量多，規模小，集中度低，要建立起完備的食品追溯制度，還需要經過較長時期的摸索與努力。

第三，從召回信息上來看，澳大利亞的每一次食品召回，從中央聯邦到地方，從FSANZ到召回發起者，從政府部門到各類國內的社會團體、國際組織都有良好的信息交流，使食品召回機制在橫向和縱向上都能運行順暢。在我國，食品召回運行機制更多停留在縱向交流層面，即食品生產經營者與各級食品藥品監督管理局之間的交流，而政府監管部門與社會團體、協會與國際組織之間的橫向交流仍然很少，這是因為我國食品安全監管部門在很大程度上還是以其行政職能來開展相關工作，食品召回的信息只是在相關行政部門之間進行傳遞，而沒有發揮社會團體以及國際研究組織等的作用。

4 完善我國食品召回制度的建議

一是健全法律法規體系，加強各級監管。我國的食品安全法律體系，包括《食品安全法》、《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國動物防疫法》等，但除了《食品安全法》中規定了食品召回制度外，其他法律中都缺乏對食品召回制度的相關規定。[11]因此，我國應首先完善食品召回法律體系，通過法律形式確立食品召回，健全法規，嚴格程序。[12]其次，我國各省/直轄市/自治區可根據各地情況，設立食品召回的相關法規及條例，以加強各級食品藥品監督管理局的監管作用。

二是提高召回工作專業性，完善召回運行機制。我國食品企業的特點是數量多、規模小，存在很多小作坊，加大了食品安全監管的難度。再加上近幾年，我國網絡市場發展迅速，許多網購食品或國外代購食品中存在的隱患越來越多。我國負責食品安全監管的部門在日常工作中，通常是通過不定期的抽查檢測食品來檢驗食品安全是否合格，此項工作在食品召回的后續工作上，仍舊難以充分發揮作用。因此，增設專門食品召回的機構與專職協調員，不僅能夠減少各級食品藥品監督管理局的工作負擔，提高食品召回工作的專業性和效率，還能使食品生產經營者、食品藥品監督管理部門和食品召回機構三者的關系能夠良性發展，更加公開透明。

三是加強食品召回宣傳教育，建立良好溝通交流機制。首先，我國消費者，對食品召回整體認知程度較差，缺少必要的知識，媒體的影響作用較大。[13]并且食品生產經營者、安全監管部門也沒能正確認識食品召回的重要性。其次，我國有關食品、食品安全的社會團體與協會以及消費者協會等對食品召回的關注較少，并且較為缺乏與食品安全監管部門之間的有效交流。因此，運用新媒體對消費者進行宣傳教育、知識普及；通過教育與培訓從國家層面提高政府部門對食品召回的重視；最后聯動各類相關的社會團體及協會，加強溝通，建立信息交流機制，為食品召回形成社會共治的格局。

四是建立食品召回信息系統，建設權威信息公示平臺。風險溝通和交換，是食品安全監管的重要原則之一。[14]食品召回信息不僅可以降低消費者的食品安全風險，還能減少消費者與食品安全監管部門以及食品生產經營者之間的信息不對稱問題。但我國對食品召回信息仍然沒有真正做到公開和透明，已經公開的信息數據不規范，有關召回、處置等措施信息不全。雖然在《食品召回管理辦法》中規定了不安全食品的召回公告在食品藥品監督管理部門的發布方式，到目前為止，各級食品藥品監督管理部門的網站上仍沒有設置食品召回專欄對相關信息進行發布。因此，應建立國家層面的食品召回信息數據系統，匯總全國食品召回信息，進行科學統計分析；建設權威食品召回信息公示平臺，不僅發布具體的食品召回信息，還要定期公布階段性的食品召回信息數據分析結果，真正做到公開、透明的風險交流原則，也為食品安全監管部門與政府部門風險預警與制定決策提供科學依據。

[1] 唐明. 我國食品召回制度法律問題研究[D]. 天津：天津財經大學, 2011.

[2] 臧光樓. 食品召回制度的社會學思考[J]. 中國質量技術監督, 2013(2): 52-54.

[3] 張衛. 國外食品召回政策解讀[J]. 中國食品, 2015(8): 38-41.

[4] FSANZ. The Australia New Zealand Food Standards Code [A]. 2014.

[5] ACCC. Competition and Consumer Act [S].2010.

[6] FSANZ. Foodindustry recall protocol-information on recalling food in Australia and writing a food recall plan [S].7thEidition. 2014.

[7] FSANZ. Food recall statistics [EB/OL]. [2016-01-20]. http://www.foodstandards.gov.au/industry/foodrecalls/recallstats/Pages/default.aspx

[8] 全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國食品安全法 [S]. 2015-4-24.

[9] 國家食品藥品監督管理總局.食品召回管理辦法 [S]. 2015-3-11.

[10] 唐曉純, 許建軍, 孫學安, 等.中國食品召回數據分析與消費者認知研究[J]. 食品工業科技, 2012(6): 49- 52, 63.

[11] 魏益民, 劉為軍. 澳大利亞、 新西蘭食品召回體系及其借鑒[J]. 中國食物與營養， 2005(4): 7- 9.

[12] 程景民, 閆果花, 郭丹, 等. 發達國家食品召回機制給我們的啟示[J]. 北京工商大學學報： 自然科學版, 2010(5): 60- 63.

[13] 王新. 食品安全與媒體導向[J]. 中國食品，2011(3): 70.

[14] 程景民. 食品安全預警體系研究[M]. 北京 : 經濟日報出版社， 2014.

(編輯 劉 博)

A comparative study on the food recall system between China and Australia

CHENGJing-min1，WANGChang-hui2,LIURui1

1.ManagementSchool,ShanXiMedicalUniversity,TaiyuanShanxi030001,China2.TaiyuanFDA,TaiyuanShanxi030024,China

This paper analyzed the Australian system of food recall in the following aspects, the laws and regulations, classifications, operation mechanism and the present situation of food recall, then made a comparative study on the present status and problems of Chinese food recall system in the four aspects of the above. Some suggestions are proposed for perfecting our food recall system, which is perfecting legal system and strengthening the regulatory role at all levels, improving the professionalism of the recall work and optimizing recall operation mechanism structure, strengthening the food recall publicity and education and establishing good communication mechanism, building the food recall information system and constructing authority information publicity platform.

Food recall; Recall system; Food safety

程景民，男(1963年—)，副教授，主要研究方向為衛生管理與衛生政策研究。 E-mail：72-87@163.com

劉睿。E-mail:543616886@qq.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.04.010

2015-11-29

2016-03-01