基層人民銀行對外執法檢查中存在問題與建議

陳玉姬

《中國人民銀行法》賦予了基層人民銀行的行政執法權力，如何高效、透明地行使對外執法檢查權力是人民銀行有效履行中央銀行職責關鍵。尤其是在國務院《全面推進依法行政實施綱要》等頒布后，基層人民銀行在依法行政工作中做出了更加積極的響應，如制定《中國人民銀行行政執法責任追究辦法》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》，開展“兩管理、兩綜合”工作，對人民銀行對外執法權力進行全面清理等等，這意味著基層人民銀行對外執法檢查工作將不斷向規范化、專業化方向邁進。但在對外執法檢查工作取得進步的同時，也存在諸多的問題。以下以儋州支行為例，談談基層人民銀行在對外執法檢查工作中存在的問題，以及對存在問題的一些意見和建議。

一、儋州市支行對外執法檢查工作基本情況

（一）儋州市支行對外執法權力概況

目前，儋州市支行對外有執法檢查權力的股室有辦公室、貨幣信貸與統計股、營業室、貨幣金銀股、外匯管理股5個股室；具體的對外執法權力有：金融消保檢查、存款準備金檢查、同業拆借和銀行間債券市場管理、金融穩定再貸款檢查、金融統計業務檢查、征信業務檢查、非金融機構支付業務監督管理、空頭支票管理、銀行卡收單業務監管、反洗錢執法檢查、金融業機構信息年度驗證專項檢查、銀行卡聯網通用專項檢查、代理國庫業務檢查、金融機構人民幣收付業務檢查、反假貨幣工作檢查、經營流通人民幣企業經營檢查、人民幣圖樣使用管理、外匯檢查行政執法、服務貿易外匯業務現場核查、服務貿易外匯業務現場核查、個人外匯業務現場核查、直接投資項下外匯業務現場核查。

（二）2015年儋州市支行開展對外執法檢查工作情況

2015年，儋州市支行共開展對外執法檢查工作8次，檢查了23家銀行業金融機構的29個營業網點，進場（離場）會談32次，調閱資料1397份，調取證據 118件，詢問談話48人次，制作事實認定書、檢查意見書32份，發現金融機構違法違規問題 33個，提出整改意見與建議38個，及時糾正了金融機構的違法違規行為，維護轄區金融穩定。

二、對外執法檢查中存在的問題

（一）執法程序不規范

1.對取證工作不夠重視，缺乏對存在問題進行取證的意識，不按要求收集賬表、票據、證人證言、憑證等原始證據，或是收集證據不全，這就對檢查出來的存在問題不能形成強有力的支撐，事后如果對方產生質疑，說服力不強。

2.執法文書編制存在疏漏。如外匯管理股所發放的通知書使用人民銀行的通知書格式，沒有使用國家外匯管理局規定的格式；外匯管理股、貨幣金銀股在開展對外行政執法檢查時，所編制的執法檢查項目立項編號、通知書編號、意見書編號混淆使用。

3.執法檢查事實確認書、執法檢查意見書未在規定時間內完成。貨幣金銀股由于日常業務工作需要，不能全天開展現場檢查工作，執法檢查工作常出現超期現象，造成事實確認書、執法檢查意見書未能在規定時間內完成。

（二）重檢查，輕處罰，存在“人情”執法

因受地方主義、人際關系的影響，支行對外行政執法檢查工作常常有濃濃的“人情味”。比如，在現場檢查中發現的較為嚴重的問題不列入書面報告，或者將發現的較為嚴重的問題換個方式、換個口徑提出，“大事化小，小事化了”，將應予以處罰的問題從輕處理，不予以處罰。

（三）檔案裝訂順序不規范

支行對檢查檔案的裝訂沒有統一的規范，沒有制作檔案封面、沒有制作資料目錄、沒有對檔案資料編頁碼、檔案資料排序混亂等情況時有發生。

（四）缺少針對性、專業性的業務培訓，執法人員專業素質有待提高。支行對外行政執法檢查人員較少有系統學習法律專業知識和具體業務知識的機會，開展對外行政執法檢查多憑經驗和較為粗淺的法律常識、業務知識，對檢查中發現的問題無法進行深入分析，查找出存在問題的真實原因，提出切實有效的整改意見，從而導致了一些問題不能徹底整改，甚至屢查屢犯。

三、對策和建議

（一）嚴格執行執法檢查程序規定

嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》等法律法規，將制度執行到位，保證結果未出、程序先行，高度重視程序公正，避免“重結果，輕程序”的情況出現。

（二）規范檔案收集管理工作，保證檔案資料完整

制定執法檢查檔案管理實施細則，統一檢查檔案管理。檢查檔案應圍繞立項、調查取證、告知、聽證、決定、送達、執行、結案等內容收集資料，按照開展檢查工作的時間先后程序進行排序。

（三）加強行政執法隊伍建設，著力提高執法人員法律素質

建立一支高素質的行政執法隊伍，是解決行政執法中存在問題的最有效方法。一是加強業務學習，提高執法人員在檢查過程中的實際操作能力。可結合“三基學習”等學習活動，認真開展以業務知識和操作技能等為主要內容的“應知、應會、應能”學習，同時，通過開辦針對性的業務培訓班、跟班學習，以查代訓等方式，加強業務培訓，提升執法人員的實際操作水平。二是加強法制學習，更新執法理念。認真學習《中國人民銀行法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》等與基層央行業務相關的法律法規，樹立干部職工依法行政的理念，努力實現基層人民銀行的行政執法行為的程序化、法律化。

（四）加強對行政執法檢查工作執法工作的監督

1、建立和完善行政執法監督機制。成立由人事、內審、監

察等部門組成的行政執法督察組，加強對本行行政行為程序的合規性、行政處罰案件的合法性、法律文書制作和使用的準確性及行政行為人員的公正性和廉潔性進行督察，及時糾正不合規行為。

2、嚴格責任追究，約束執法人員執法行為。根據相關責任追究制度，完善對外執法檢查責任制，實現責、權、利的統一。對執法人員在執行公務過程中，故意或過失地違反法律法規，造成重大執法錯誤所引起的法律責任要予以追究，從根本上改變有法不依、執法不力的狀況。