實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略轉變

摘要：工業反哺農業是我國進入工業化中期以后需要實施的一項經濟發展戰略，是我國實現農業持續健康發展和加快農業現代化進程的必然選擇，工業欠賬論、農業弱質性理論和農業多功能性理論等，為實施工業反哺農業戰略提供了充分的理論依據。但是，工業反哺農業只是國民經濟發展的短期目標，長期目標則是實現工農業協調發展，工業反哺農業是實現工農業協調發展的前提條件，應當及時實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略轉變，通過農業產業化、城市企業下鄉和新型城鎮化等途徑促進工農業協調發展。

關鍵詞：工業反哺農業；反哺理論；工農業協調發展；戰略轉變

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0024-05

長期以來，我國農業為工業和城市建設源源不斷地進行輸血，造成了農業自身造血功能嚴重不足，農業現代化進程明顯滯后于工業化進程，通過工業反哺農業可以縮小工農業差距和促進現代農業發展，工業反哺農業是走向工農業公平競爭、平衡與協調發展之路的前提和重要的政策手段。但是，工業反哺農業只是國民經濟發展的短期目標，長期和最終目標則是實現工農業協調發展，所以要盡早實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略的轉變。

一、我國工業反哺農業政策的實施及其效果評價

1.工業反哺農業的含義和理論依據

國際經驗表明，當一個國家的發展水平處于工業化早期階段時，需要農業支持工業發展；當進入工業化中期階段以后，工業化開始反哺農業，且隨著工業化及整個國民經濟發展水平的提高，反哺水平也相應提高。特別是在發展中國家存在二元經濟結構的前提下，工業化進入中期后，必須以工業及工業企業的發展哺育、帶動及外溢農業和農村的產業發展與升級，實現農民收入持續增加。①也就是說，在工業化起步及早期階段，工業需要從農業無償或者低成本地取得資源積累，促進資源從農業向非農產業流動、從農村向城市流動；當經濟發展達到一定水平和工業化進入一定階段后實施反哺農業，從這個意義上來說工業反哺農業本質是一個工業剩余回流農業的過程，給予農業支持的經濟行為。②而實施工業反哺農業戰略，意味著農業到工業、農村到城市這樣的資源流動方向的逆轉。③因此，工業反哺農業就是要使資金及其他資源的流向反過來。原來農業剩余貢獻給工業積累，農業和農村經濟發展受到制約，農業從業者利益受到損失，隨著工業化水平的提高和工業企業盈利能力的增強，工農業之間和城鄉之間收入差距拉大，在農業還沒有脫離弱質性產業之前，需要一部分工業利潤回報農業、農村和農民，國家財政投資政策要向“三農”傾斜，并引導社會資金和相關資源流向農村，支持農業和農村經濟的發展，不斷提高農業從業者的收入和農業生產力水平。

目前，工業反哺農業的理論依據主要有工業欠

賬論、農業弱質論和農業多功能性理論等。按照工業欠賬論的解釋，在工業化起步階段一般由農業剩余向工業提供原始積累，而到工業化中期以后如果出現農業落后于工業發展水平，則需要實行工業反哺農業政策帶動農業發展。我國在計劃經濟體制下，主要通過行政力量組織和配置社會資源，通過征收公糧、農業稅費、工農業產品價格“剪刀差”、國民收入再分配等強制性手段，源源不斷地將農業剩余和農村要素資源轉移為工業化積累，以保證城市建設和工業發展。據統計，自1952—1978年，國家通過稅收等形式從農業轉移出去的資金達到935億元，通過工農業“剪刀差”形式從農業轉移出資金多達3917億元，兩項合計超過4850億元，扣除同期財政返還給農業的各項支出，我國農業向外凈流出資金3120億元，等同于同期全民所有制非農企業固定資產原值的73.2%。④在農業支持工業化建設的政策主導下，工業部門依靠農業部門獲得的資金、原材料和廉價勞動力而得以高速發展，但農業由于向外大量輸血造成自身造血功能嚴重不足，農業發展長期處于落后狀態，嚴重延緩了農業現代化進程。1952—1978年，我國工業在社會總產值中的份額由34%上升到61.8%，年均提升約1個百分點，而農業產值份額則由45.4%下降到20.1%，年均降低約1個百分點；同時，按照可比價格計算，這一時期我國工業產值增長了28倍，重工業產值增長了40倍，輕工業產值增長了16倍，而農業產值只增長了1.1倍。⑤所以，我國工業發展過程中犧牲了大量“三農”利益，形成了對農業的歷史欠賬，在工業步入中期發展階段和走向自我積累、快速發展以后，應當有理由也有條件回饋“三農”，進行工業反哺農業。同樣，農業的弱質性理論認為，農業的自然風險和市場風險較高，農業的社會化程度和比較利益低，導致農業資源不斷向非農部門轉移，嚴重影響了農業生產和農產品供給；農業多功能性理論則強調農業除了提供食品和纖維主要商品功能，還具有經濟、社會、生態、文化等方面的非商品產出功能，農業承擔滿足公共利益功能而付出了額外成本，應當得到國家和非農產業的經濟回報，給予農業一定的補償。

2.我國工業反哺農業政策的實施

進入21世紀以后，我國工業化總體邁入中期階段，工農業差距和城鄉差距仍不斷拉大，農業相對落后和“三農”問題突出，我國及時實施了工業反哺農業戰略。自2004年我國出臺工業反哺農業的政策以來，連續13年的中央“一號文件”均聚焦“三農”問題，特別是黨的十八大報告提出推動城鄉發展一體化，強調堅持工業反哺農業、城市支持農村和采取多予、少取、放活的方針，著力推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，促進形成新型的工農關系和城鄉關系。工業反哺農業的方式可分為間接反哺和直接反哺、簡單反哺和復合反哺等，在實踐中還會形成多種不同的反哺模式。從我國反哺農業的實踐來看，在起始階段主要采取政府通過擴大財政支持“三農”和轉移支付等方式實行間接反哺農業，以后逐漸重視工業直接反哺農業的作用，從而實現由簡單型向復合型反哺過渡。自2004—2016年，連續13個中央“一號文件”都涉及農業的投入問題，我國中央財政對“三農”的投入從2004年的2626億元增加到2015年的1.23萬億元，對于“三農”的投入總體呈現出先擴大再減少的狀況（參見表1）。

數據來源：根據歷年《中國統計年鑒》的相關數據和農業部公布的資料整理計算而得。

除了我國財政對“三農”的直接投入，政府還通過轉移支付、取消農業稅、農村貧困救助、增加農業補貼等方式加強反哺農業，特別是對于欠發達地區農村推行多種扶持政策。長期以來，我國還通過取消農村義務教育收費，舉辦農村勞動力職業技能培訓及農村勞動力轉移培訓陽光工程等項目，發展農業水利設施，加大農業科技支持等舉措反哺農業。

3.我國工業反哺農業政策的實施效果評價

從我國推行工業反哺農業政策的總體情況來看，前期主要是通過政府對農業進行以良種補貼和農機具購置補貼為主的糧食生產性補貼，或者以糧食直接補貼和農資綜合補貼為主的收入性補貼，基本上屬于間接反哺，后期又側重對農民進行直接補貼和對農業直接反哺的辦法，目的均在于矯正農業和農民利益受損而工業和城鎮居民受益的政策偏差，促進農民持續增收和農業持續增效，提高農民生產積極性，保證糧食安全和農產品的有效供給，逐步解決“三農”問題。從現有反哺農業政策的績效來看，無論是生產性補貼和收入性補貼，還是對農民進行直接補貼等，都具有促進農業尤其是糧食增產和提高農產品品種質量的效果，增加了農民收入，在一定程度上調動了農民的種糧積極性，農村基礎設施條件不斷改善，農業機械化和現代化水平明顯提高，農業市場化進程有所加快。

但是，由于市場缺陷和政策漏洞等多種復雜因素，農業補貼政策的受益主體往往轉變為涉農企業、農產品流通部門、中介組織和城鎮居民，真正從事農業生產的農民增收效果有限，農民人均純收入尤其是務農收入仍然偏低，工農業之間差距和城鄉之間差距拉大趨勢難以扭轉，農業還沒有真正走向可持續發展之路。而且今后我國農業仍然面臨著糧食價格偏低、國家財政補貼壓力增大、國際市場糧價持續走低導致進口糧劇增、農民內部農業收入和非農收入差距明顯等問題，這嚴重影響了農民的種糧積極性和生產決策，未來糧食安全形勢依然嚴峻，再加之我國人多地少、農業經營分散與經營效益差、農業資源及生態環境約束等局面難以在短期內改變，轉移大量農村剩余勞動力的任務異常艱巨，等等。針對這些突出問題，單靠以財政補貼為主的反哺農業政策難以為繼。因此，國家反哺農業政策必須要有新思路并及時進行調整，注重保障農業生產者的長期穩定收入，提高農業技術水平和綜合生產能力，實現農業適度規模經營，改善農業生態環境，盡快建立農業增效和農民增收的長效反哺機制，協同推進工業化、新型城鎮化和農業現代化，將增加農民收入、發展農業生產和轉移農村勞動力等多重目標統一起來，逐步實現工農業之間和城鄉之間協調發展。

二、實現由工業反哺農業向工農業協調發展

戰略轉變的基本模式1.實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略轉變的必要性

有研究者根據工業化國家的實踐經驗，將工業化進程中的工農業關系劃分為以農補工、工農自補、以工補農三個階段，即在工業化前期、中期和后期分別表現為農業支持工業發展階段、工業與農業平等發展的自補階段、工業反哺農業階段。⑥也有學者將工農業關系劃分為以農補工和以工補農兩大階段，以農補工出現在工業化前期，以工補農始于工業化中期，并延續到工業化后期。⑦無論是“三階段論”還是“兩階段論”，都有一定的合理性并能找到典型的工業化國家為例，但都忽視了工農業可以走向相互促進和協調發展的階段。工業與農業存在密切的互動關系，二者可以相互促進、協調發展。一方面，現代工業發展能夠帶動現代農業發展，加快農業現代化進程，工業化為農業提供大量先進的生產資料，促進農業機械化和農業生產率提高，農產品加工業發展擴大了對農產品的市場需求；另一方面，農業發展及農業現代化進程加快，不但為工業化、城鎮化提供了勞動力、資本等生產要素，而且為工業產品提供了市場支持。⑧工農業協調發展有利于引導土地、資本、勞動力、技術等要素在城鄉之間合理流動和布局，提高資源配置效率，縮小城鄉差別。

當然，工農業實現協調發展必須基于工農業發展水平比較接近、二者能夠開展公平競爭、資源在城鄉之間能夠實現合理流動與配置，否則二者發展水平、競爭力過于懸殊，資源要素在城鄉之間得不到合理流動和配置，非但不能實現工農業協調與同步發展，而且二者很可能形成相互制約的關系。因此，我國現階段實行工業反哺農業是實現工農業協調發展的重要前提條件，只有通過工業反哺農業，提高農業自身的“造血”能力，農業發展起來又會進一步促進工業的發展，最終實現工農業相互促進、互為條件、互為市場的良性互動和協調發展格局。

2.實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略轉變的基本途徑和模式

首先，農業產業化經營是我國較早產生的農村工農業協調發展模式。在20世紀90年代以后，我國一些農村地區鄉鎮企業異軍突起，逐漸成長了一批加工、經營農產品的龍頭企業，一些龍頭企業與周邊農戶結成“利益均沾、風險共擔”的經濟共同體，形成了“農戶+龍頭企業”“農戶+公司+專業市場”等產供銷、農工貿一體化經營模式。后來有的農業生產基地、農業科技園區、農業經濟合作組織等也加入到農業產業化行列，形成“農戶+基地+公司”“農戶+農業科技園區”“農戶+農業合作社”等“訂單農業”發展模式。由于我國實行家庭聯產承包責任制以后，農業主要處于一家一戶小規模分散經營狀態，農戶不但缺乏規模效益，而且在市場競爭中處于劣勢地位，其利益難以靠自身力量加以維護。因此，實行農業產業化經營相對降低了農戶經營農業的風險，農業收益相應提高，部分農戶還將從農村工業取得的工資收入或者資本收入投向農業經營，農村工業和農業產業化的發展還能解決一部分農村勞動力非農就業問題，實現了農民“離土不離鄉”，促進農業剩余勞動力就地轉移。農業產業化經營既是農村工業反哺農業的重要途徑，又是走向農村工農業協調和同步發展的典型模式。

其次，城市企業下鄉經營農業是實現工農業協調發展的更高級模式。由于傳統農業風險高、收益低，以前城市工業企業涉農投資主要集中于農用生產資料和農產品深加工等領域，而對于直接從事種養業環節的投資并不多，城市工業企業反哺農業的主要方式是通過吸收農村剩余勞動力，或者增加購買農產品原料而提高農民的收入水平。隨著我國傳統農業逐漸向現代農業轉變以及農業現代化水平不斷提高，引導城市企業下鄉直接經營現代農業，不僅使企業從涉農經營中獲得豐厚利潤，而且可以就地吸納部分農村勞動力到企業就業，吸取農戶投資入股分享企業利潤，實行農業企業化經營降低和化解農業風險，促進工農業結合的良性發展。相對于農業而言，城市企業具有資本、技術、人才、信息、管理經驗和市場等優勢，在利用自身要素資源優勢的基礎上，充分挖掘農業的潛在價值，投資于種、養、加、售等各個領域，開發特色農業和創立農業品牌，提高農業技術含量、衛生安全指標和農產品的附加值，推動現代農業企業化、社會化、專業化、集約化和標準化經營，就可能實現工農業發展互動雙贏。同時，目前我國不少城市企業面臨著產能過剩、土地價格攀升、經營成本高、外貿受阻、產業調整和經濟轉型困難等壓力，有些企業發展前景黯淡甚至已經陷入經營困境，農村和農業發展為其提供了廣闊的投資空間，農業稀缺的資本、技術、人才等要素得到滿足后，農業發展會提速，而且回報率會大幅度提升，城市企業實現重大轉身經營農業不失為一種明智之舉。因此，城市企業下鄉不但體現了企業承擔反哺農業的社會責任，而且也開創了工農業協調發展的新模式。

最后，通過實施新型城鎮化戰略帶動工農業協調發展的模式。在二元經濟結構沒有消除之前，工農業之間和城鄉之間的收入差距不可避免，我國通過實施新型城鎮化戰略不但可以起到反哺農業的功能，而且也是走向工農業和城鄉經濟協調發展的必由之路。一方面，在新型城鎮化過程中，由于吸納一部分農村剩余勞動力非農就業，可以通過農地流轉擴大農地經營規模，推行規模化與專業化生產，提高農業生產率和經營效益，為縮小農業部門和非農部門之間的收入差距創造條件。另一方面，新型城鎮化是提高農民素質和增加農業投資的重要途徑，一大批新興城鎮在轉移農村勞動力和緩解人多地少矛盾的基礎上，可以發揮城鎮對周邊農村地區的輻射功能，其中文化、教育、科技等輻射可以提高農村人口文化技術素質；新型城鎮化可以使部分進城務工人員將部分工資性收入或者經營性收入帶回農村，擴大農業投資規模或者在農村進行再創業，通過資金回流反哺農業。同時，新型城鎮化擴大了農產品市場需求，為農業增效和農民增收創造了條件，有利于逐步縮小城鄉之間的收入差距，從城鎮化反哺農業走向城鄉一體化道路，最終實現工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步與協調發展。

表2實現工農業協調發展不同途徑和模式的比較

工農業協調

發展模式參與主體實現形式重要特征農業產業化經營模式農村龍頭企業、農民專業合作社、農戶、家庭農場、種養大戶等實行產供銷一體化經營，延長農業產業鏈，實現農村三次產業共同發展農村各參與主體結成利益共同體，利益共享，風險共擔城市企業下鄉經營農業模式城市企業、農業經濟合作組織、農戶等城市企業到農村投資經營農業，城市優勢要素、資源流向農村促進農業企業化經營，實現工農業同步發展和互利雙贏新型城鎮化帶動工農業協調發展模式中小城市和小城鎮、企業、農村勞動力新型城鎮發揮集聚和輻射功能，轉移農村勞動力，城鄉之間要素合理流動通過以城帶鄉和以鄉促城，實現工農業和城鄉經濟協調發展

四、實施工農業協調發展戰略的政策建議

首先，實施統籌工農業和城鄉發展戰略。農業與工業之間、農村與城市之間本來應是相互依存、相互促進和共同發展的關系，工業反哺農業的最終目的不是“輸血”式的扶貧或者“均貧富”，而是恢復農業的“造血”功能，提高農業的生產力和競爭力，達到工農之間、城鄉之間統籌協調發展的目標。因此，我國既不能再走以犧牲農業和農村利益來發展工業和城市經濟的老路，也不能因為實施反哺農業政策而延緩工業化和城鎮化進程，應當逐步做到工農業之間和城鄉之間相互促進、互利共贏和共同繁榮，統籌協調工農業發展，真正實現城鄉之間的要素平等交換關系。⑨這就要求在工業反哺農業過程中，善于尋找實現工農業和城鄉互利雙贏的契合點，比如加強農村教育投資，發展農村各類教育和職業技術培訓，不僅有利于提高農業勞動力素質，提升農業生產力和農業現代化水平，而且有利于轉移農村剩余勞動力，城鎮工業和服務業也能吸納大量素質相對較高的農村勞動力。

其次，盡快創新農地流轉制度。實現由工業反哺農業向工農業協調發展戰略轉變，必須克服農業經營規模小、分散程度高、經營方式落后和農民組織化程度低等弊端，無論是實行農業產業化經營，還是實行城市工業下鄉、新型城鎮化帶動農業發展等，都需要推動農村土地流轉和適度集中農地規模。必須盡快破除農村土地流轉中存在的制度和體制障礙，推動農村土地流轉制度創新，做好農地經營權的確權登記工作，在嚴守耕地紅線前提下，允許和鼓勵農民對承包土地依法依規流轉，政府應制定明晰的土地流轉程序以及規范化的土地流轉合同，完善農村土地的產權交易市場，引導農戶以轉包、出租、轉讓、入股等方式有序流轉農地，為實現農業規模化和企業化經營創造條件。

最后，逐步完善農村社會保障體系。城鄉分離的社會保障制度也是制約我國以工促農、以城帶鄉和統籌城鄉發展的重要制度因素，要在加快推進農村社會保障體系建設和不斷提高農村社會保障水平的基礎上，逐步形成城鄉統一的社會保障制度和體系，盡快拓寬各項社會保障的覆蓋范圍，著手建立城鄉統一的養老、醫療保險制度，縮小城鄉社會保障方面的差別，促進勞動力、資本、技術等要素在城鄉之間自由流動，為逐步實現工農業協調發展及城鄉一體化創造制度條件。⑩另外，加快城鄉戶籍管理制度改革，拆除城鄉戶籍的藩籬，消除依據戶籍區別公民身份的做法，逐步剝離依附在戶籍制度上的社會福利等經濟功能，不僅為推動農地流轉和農村勞動力進城務工創造條件，而且為城市企業和人才下鄉疏通渠道。

注釋

①安同良、卞加振、陸國慶：《中國工業反哺農業的機制與模式：微觀行為主體的視角》，《經濟研究》2007年第7期。②馮海發：《經濟發展與反哺農業》，《學習與探索》1995年第6期。③蔡昉：《“工業反哺農業、城市支持農村”的經濟學分析》，《中國農村經濟》2006年第1期。④陳享光：《當代中國經濟》，當代世界出版社，2002年，第278頁。⑤付文軍：《三農改變中國》，中共中央黨校出版社，2014年，第34—35頁。⑥馮海發：《反哺農業的國際經驗及其我國的選擇》，《經濟問題》1996年第4期。⑦馬曉河、藍海濤、黃漢權：《工業反哺農業的國際經驗及我國的政策調整思路》，《管理世界》2005年第7期。⑧曹俊杰、劉麗娟：《新型城鎮化與農業現代化協調發展問題及對策研究》，《經濟縱橫》2014年第10期。⑨曾小溪、汪三貴：《城鄉要素交換：從不平等到平等》，《中州學刊》2015年第12期。⑩張秋：《制度反哺：工業反哺農業的國際經驗及我國的路徑選擇》，《農村經濟》2012年第4期。

責任編輯：澍文