環境標準的法律效力：問題梳理及實踐動向

王春磊

摘要：環境標準的法律效力涉及三個層面的問題：一是環境標準在我國環境法律體系中的效力定位；二是作為具體的環境標準是否具有規范效力及其實施方式；三是環境標準效力的具體法律實現。在這三個問題上，盡管學界達成了相對統一的認識，但行政執法和司法實踐的相關動向卻展示出不同的趨勢和取向。梳理這些差異，有助于深化對環境標準與環境法關系的認識，推動我國環境法治科學發展。

關鍵詞：環境標準；法律效力；規范效力；法律屬性；合規抗辯

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0046-05

我國關于環境標準的規定散見于《環境保護法》《標準化法》《環境標準管理辦法》（原國家環境保護總局1999年發布施行）等法律、規章中。環境標準有不同的分類。本文所探討的環境標準僅限于強制性環境標準，包括國家和地方的環境質量標準、污染物排放標準以及法律、行政法規規定必須執行的其他環境標準。根據《標準化法》第2條的規定，環境標準是有權部門予以統一的有關環境保護的各項技術要求和檢驗方法。法學界關于環境標準的定義、分類等基本沒有超出上述規定的范疇，對環境標準的定義大同小異，基本為“技術規范的總稱”。如：“環境標準是國家為了維護環境質量，控制污染，從而保護人群健康、社會財富和生態平衡，按照法定程序制定的各種技術規范的總稱”①，“環境資源標準（指環境保護標準）是指為了防治環境污染，維護生態平衡，保護人體健康，對環境資源保護工作中需要統一的各項技術規范和技術要求所作的規定的總稱”②。環境標準的法律效力涉及三個層面的問題：一是環境標準在我國環境法律體系中的效力定位；二是作為具體的環境標準（適用于具體領域的條款）是否具有規范效力及其實施方式；三是環境標準效力的具體法律實現。

一、環境標準在法律體系中的效力定位

這一問題也可以叫作環境標準的法律屬性問題，它與環境標準的法律地位問題緊密相關。肯定作為整體的環境標準是環境法體系的組成部分，在某種程度上也就肯定了具體的環境標準是具有法律屬性的法律規范。否認環境標準的法律地位的觀點，同時也否定了其法律規范屬性。

關于環境標準與環境法關系的認識可分為基礎說、附屬說、共生說等。基礎說認為，環境標準是環境法建立的基礎，“環境法中的很多規范都依賴于環境標準的運行”，“雖然各國環境基本法對環境目標設定的內容各不相同，但在環境目標的實現及實現程度上，都與環境標準緊密相關，并且環境目標的設定是通過環境標準中的質量標準來表達的，且其實現及實現程度即環境質量的好壞，也只能通過環境標準來判斷，尤其是依賴環境質量標準與污染物排放標準。從這意義上講，傳統環境法體系是以環境標準為基礎建立起來的”。③附屬說認為，“環境標準是環境法律法規授權國家有關部門和省級政府

統一制定的獨立于環境法律法規和規章的具有法律效力的環境保護技術要求和檢驗方法”，環境標準具有與環境法規相獨立的法律地位，但具有附屬性。④共生說認為，環境標準和環境法不分主從，“兩者的關系既相輔相成，又互為條件”。⑤

關于環境標準是否構成環境法體系的組成部分，存在不同觀點。普遍認為，環境標準屬于環境法體系的組成部分。“環境標準在環境法中的重要地位幾乎得到學界一致的認同，這從所有的環境法學教材都有專章論述環境標準可以得到佐證。”⑥金瑞林、韓德培、蔡守秋、周珂、徐祥民、呂忠梅、常紀文等環境法學者都持這一觀點。⑦如周珂等認為，環境法體系由六個部分組成，其中之一就是環境標準。⑧蔡守秋稱：“關于環境標準與環境法的關系，主要有如下三種觀點：一是認為環境標準就是環境法；二是認為環境標準不是環境法；三是認為環境標準與有關環境標準的法律規范結合在一起共同形成環境法體系的一個有機組成部分。筆者傾向于最后一種觀點。”⑨王樹義等認為環境標準是環境法律體系的重要組成部分，是環境法律系統的主要構成部分。⑩常紀文認為：“按照‘納入其中即為組成的法學邏輯，可以判斷，環境標準形式上屬于環境法的體系。從作用來看，環境標準可以為環境法所援引或者適用，產生法律上的強制實施效果，成為環境保護的重要法治措施之一。作用的發揮說明環境標準納入環境法的體系是合理的。”

在肯定性通說中，因對環境標準的理解不同，不同學者也存在一定分歧，存在部分肯定說。如蔡守秋指出，“環境標準、環境法和環境標準法是三個既互相關聯、又相互區別的概念”，對于環境標準，“籠統地將它們都稱為環境法或環境法規是值得商榷的”，對于環境標準法而言，“顯然，環境標準法是環境法的組成部分”。王燦發也認為：“僅僅把環境標準作為環境法體系的組成部分是不全面的，因為環境標準僅是對環境保護的各項技術要求加以限定的規范，其本身不能確定自己的作用、效力以及違反標準要求的法律責任，它只有與關于環境標準管理的法律、法規結合在一起，才能構成完整的法律規范，因此，由環境標準管理的法律、法規和各種環境標準所組成環境標準法是我國環境法體系的重要組成部分的提法才是比較準確和完善的。”彭本利、藍威認為，對于環境標準屬于環境法體系的組成部分，應區分不同種類的環境標準來談這個問題，“我國的環境標準是法律規定必須嚴格貫徹執行的強制性標準”，“要把其與推薦性標準嚴格區分開來”。

對通說提出質疑的學者認為，環境標準不屬于環境法體系的一部分。對這一問題，楊朝霞專門作了研究。他認為，關于環境標準法律地位的研究存在以下問題：一是忽視對推薦性環境標準的分析，存在以偏概全的現象。二是以是否具有強制性和法定性來認定環境標準的法律性質，存在邏輯上的錯誤。法律規范并非都具有強制性，由法定主體按法定程序制定的文件也未必都是法。三是混淆了環境標準和環境標準法的概念。

前述觀點或直白或委婉，但對環境標準從形式上看是否屬于法律淵源，即是否屬于法的形式之一，都持一定的保留態度。一般認為，環境標準從法律淵源即表現形式上看屬于行政規范文件，但實在法中卻有明顯的對技術標準的法律淵源地位的肯定。例如，《建設工程質量管理條例》屬于國務院發布的法規，其中第44條將法律、法規和強制性標準并列，要求有關部門對強制性標準的執行情況進行監督檢查。從這一條款來看，強制性標準類似于規章的地位。因為在我國法律淵源中，法律、法規、規章的立法位階依次降低，此處未出現規章而直接列出強制性標準，不能認為是立法者無意為之。該條例出臺后，有行業報道中特別強調了這一點，即“強制性標準將具有法律效力”。

二、環境標準的規范效力

前述研究從宏觀層面和部門法角度對環境標準的法律地位進行了探討，但環境標準的法律效力也是一個法律規范層面的具體問題。一些研究從法律規范的基本三要素——假定條件、行為模式和法律后果著手，探討了具體的環境標準條款是否具有法律規范效力。肯定者認為：環境標準是一種具有規范性的行為規則，其特點是將原本屬于技術規范的環境準則在法律中予以規定、處理，賦予其法律規范的效力，用于表示環境行為的界限；環境標準不僅具有規范性、強制性，而且同環境保護規章一樣，是由獲得授權的國家行政機關依法定程序制定和發布實施的。否定者認為：環境標準不同于環境標準法律規范，從形式上看，“它無構成法律規范所需的完整結構，也無獨立的法律效力，故其屬性只可屬于行政規范性文件，而不應歸于環境法的淵源”；從法律語言角度看，即使標準采用了“可以”“應當”“必須”“不得”等行為模式用語，這些用語與法律文本中同一用語的意義也完全不同。法律文本中的“可以”體現法律上之權利，“應當”“必須”或“不得”體現法律上的作為或不作為之義務，而標準文本中的“可以”“應當”“必須”“不得”并不意味著法律上之權利或義務，只意味著從技術性層面上判斷，按照標準的要求所實施的行為具有技術上、科學上的合理性。

有學者從一般意義上對標準的屬性作了分析，認為標準與法律雖同為規范但不屬于同一性質的規范，或者說標準不屬于法律規范。“標準的規范構成要素本身不具有法律意義而僅具有科學和技術層面的意義。因此標準并不具有法律的規范性或類似的規范性，標準的規范性仍只存在于科學和技術層面上，也就是說標準屬于單純的技術規范。”“法律的規范效力是法律自身所具有的，其來源于法律本身；而標準的規范效力并非標準自身所具有，其規范效力來自于外部，是法律賦予標準以規范效力。嚴格說來，標準的規范效力實際上是法律的規范效力，而不是標準自身的效力。因此，標準不屬于更不等于法律規范。”“科學技術的發展給環境法帶來了前進的動力，并給環境管制劃定了底線。但是這并不表明環境法律規范等同于環境科技規范或標準。”

可見，無論對環境標準的法律地位持肯定還是否定態度，現有研究都認為，環境標準自身不能直接實現其效力，需要通過上升為法律規范或借助于其他法律規范而得以實施。

三、環境標準效力的法律實現

1.環境標準的環境法效力實現

從根本上說，環境標準在環境法中最重要的功能就是明確環境權益和環境義務的具體范圍，從而使環境權利的主張有具體依據，使環境義務的承擔有具體界限，使環境行政執法有依據可循。

環境標準可以衡量公民所享有的環境是否適宜、健康或良好，是環境權益的量化尺度。“在法律規范確定對某項環境權益予以保障之后，環境標準就擔當起了量化良好環境權的任務，使其變得具有可操作性”，“從環境標準管理與環境權益保護的角度來看，環境標準的科學性、合理性、可行性從根本上影響著環境權益受保護的范圍和程度”。環境標準還劃定了公民的行為界限，其限值直接確定了環境行為的界限，并間接影響排污者承擔義務的程度。環境質量標準和污染物排放標準以不同形式影響環境權利義務，從而實現其法律效力。基本環境權與非基本環境權的界限可以根據環境質量標準來劃定。“環境質量標準是確定環境是否被污染以及排污者是否應履行相應的法律義務和承擔相應的法律責任的根據之一。污染物排放標準是認定排污者的排污行為是否合法以及應否履行相應的法律義務和承擔相應的法律責任的根據之一。”也有學者認為：“目前的環境質量標準更類似于行政機關努力的目標，尚未被賦予直接規定具體權利義務的能力。但當環境質量標準與具體環境行政政策相結合時，就會對行政相對人的權利產生影響。”

環境標準還使環境行政、環境司法有依據可循。它是“制定環境目標和環境規劃的依據，也是判斷環境是否受到污染和制定污染物排放標準的法定依據”。“環境基礎標準、環境方法標準和標準樣品，是確認與排污有關的數據是否具有可比性的根據之一，是在發生環境糾紛時確認各方所出示的證據是否為有效證據的根據之一，是在審查、批準所編制的各種環境標準時確認其是否符合標準規范的依據之一。”環境標準還是損害賠償的標準。環境侵權損害賠償中恢復原狀的標準就是把被破壞的環境修復到符合當地使用的環境質量標準和環境要素原有的功能標準的狀態。

2.環境標準的私法效力暨“合規抗辯”問題

在環境標準的法律適用上，現有研究最為集中的問題是環境標準是否影響環境侵權民事責任的承擔。1991年原國家環境保護總局《關于確定環境污染損害賠償責任問題的復函》[（91）環法函字第104號]指出：“至于國家或者地方規定污染物排放標準，只是環保部門決定單位是否需要繳納超標排污費和進行環境管理的依據，而不是確定排污單位是否承擔賠償責任的界限。”這一規定是司法實踐中達標排污者承擔環境侵權責任的法律依據。但是，在不可量物如噪音污染侵權案件中，承擔侵權責任的標準是“超標”。這一矛盾的現象需要理論界予以充分解釋。

一些學者從行政責任與民事責任的不同性質出發，從法律解釋學的角度，對“不超標但承擔民事責任”進行了正面解讀，否定行政管制標準的民事效力。其基本觀點是：“強制性環境標準本身不屬于法的規范，其具體適用需附于環境行政決定即公法上的判斷”，“環境標準不具有判斷或決定平等主體間是否存在環境妨害或者侵害的法的效力”。有學者認為，“環境標準是為了保護人民的健康，促進生態良性循環，根據環境政策和法律法規，在綜合分析環境的特征、人體和生物的耐受力、控制污染的經濟能力和技術可行性的基礎上制定的，具備合理性與合法性。因此，不符合環境標準的行為當然構成違法，必須承擔環境行政責任。‘超標即違法完全具備合理性。憲法、民法通則等部門法都規定了保護合法的財產和人身權益。因此，造成人身財產損害的環境行為當然構成違法，必須承擔環境民事責任。‘損害必負責完全具備合法性”，正因為此，“環境標準是判斷是否承擔法律責任的充分但非必要條件”。有人認為：環境標準是環境行政管理的重要方式、環境執法的技術依據及法律依據，是判定環境行為違法性和司法歸責的標準之一。在環境行為行政違法性的判定上，“環境標準并不與‘法等同。只有一部分環境標準具有法的地位，因而超‘標并不意味著違‘法”，“環境標準自身具有局限性，‘不超標也并不意味著一定‘不違法”，“基于環境標準的客觀局限性，環境標準在司法認定環境行為民事違法性時，在沒有更好判斷依據的情況下，參考作用突出；在其它情形，僅是考慮因素，非違法性認定的唯一依據，總體作用有限”。有人認為：在裁判實踐中，環境標準可作為判斷環境行為違法與否的法律事實——“超標”或“達標”的依據，但不能單獨作為環境行為是否違法的判斷準則，違法與否還必須結合相關法律規范的具體規定才能作出正確判斷，即達標不一定合法，超標也并不必然違法。對于環境標準與法律責任的關系，有學者認為應區分不同的責任形式進行認定：對于民事責任，“違反環境標準并不能成為環境民事違法的構成要件”，因此，達標排污且有損害構成民事違法，超標排污、沒有損害則不構成民事違法；對于行政責任，“‘達標排污一般‘行政合法，但‘超標排污則可能違法也可能不違法，這要依具體排污行為的類別和相應的法律規定的不同而不同”，“對于環境刑事違法，就排污者來說，只要其排污行為構成了重大環境污染，并具有主觀過錯即可構成犯罪”。

另一些研究則從司法實踐中的“合規抗辯”切入，試圖尋找前述矛盾現象的理論誘因。有學者分析了公私二分論、最低限度論、公私法注意義務吻合論等在合規抗辯問題上的解釋不足，從風險控制的視角闡釋了侵權法上管制標準的合規抗辯在司法實踐中產生不同結果的事實，提出：環境管制標準與侵權法具有各自不同的優勢，應在合作性制度安排中確定管制標準在侵權法上的效力，根據具體環境污染可標準化程度的不同來決定合規性抗辯是否具有阻卻侵權的效力。該研究基于司法實踐中的不同判例，從風險控制+制度合作的視角，對管制標準在侵權法上的效力尤其是在司法實踐中的不同效果進行了解釋和論證，提出了部分承認管制標準的合規抗辯觀點。一些學者以此為基礎作了進一步研究，提出應當對環境污染的合規抗辯問題進行類型化區分。“承認合規抗辯效力，須以管制標準的制定和執行能夠真正保障公眾健康與福祉為前提。在能量污染場合，由于侵害過程相對簡單、損害后果相對輕微、力量對比較為均衡，可以承認合規抗辯的效力；而鑒于物質污染侵權的累積和潛伏效應，僅符合排放標準并不能實現環境質量標準的控制目標，加之標準制定與實施過程中實際存在的目標偏離，應否定其合規抗辯的效力。”也有學者對前述觀點進行了繼承性批判，認為：既有學說僅僅注意到了與侵權責任構成要件中的侵權行為有關的污染物排放標準，而沒有注意到造成損害后果的真正原因并非排污者超過污染物排放標準排污，而是排放行為造成環境質量下降（以環境質量是否達標來判定）；把關注點僅僅放在作為管制手段的污染物排放標準上而忽視環境質量標準的司法效力，是造成理論困境的主要原因；只有放棄關于污染物排放標準的侵權法效力的討論，構建環境質量標準的侵權法效力模型，才能從根本上闡明環境標準在侵權法上的法律效力問題。

綜上，學界普遍認為環境標準具有公法效力，是環境行政管理機關判定行政違法的標準，而對環境標準的私法效力多持否定觀點。但是，在立法變化的新形勢下，這一確定性的理論判斷將會受到司法實踐越來越多的挑戰。（1）在公法效力方面，就我國而言，《行政訴訟法》修訂后，人民法院已經不將規范性文件作為當然的司法依據，而可以對規范性文件進行附帶審查。環境標準作為規范性文件也面臨同樣的境遇，這將使環境標準的公法效力變得不那么“絕對確定”。就國外而言，“一般說來，環境標準是否具有拘束法官或者法院的效果取決于它的法律性質。但是，近20年來，在以德國為代表的一些發達國家開始承認傳統上只具有內部效力或者間接外部效力的環境標準作為法院裁判行政案件的依據。德國法上把這類環境標準稱為規范具體化行政規則。盡管這種做法對傳統行政法理論提出了挑戰并因此遭到部分學者的批判，但支持者認為，規范具體化行政規則有其法理上的根據”，這將使環境標準的公法效力范圍更加擴大。（2）就私法效力而言，在我國司法實踐中，盡管達標排污的合規抗辯性還未被認可，但人民法院已經肯定了達標排污的司法意義并使之產生相應的司法后果。“以污染案件為例，裁判結果可以相應地擴張為要求污染企業提供其排污行為符合國家和地方污染物排放標準的證據，并嚴格達標排污，而不對該排污行為發布禁止令。”（持此觀點者為環保法庭示范點無錫市中級人民法院的法官）這說明污染物排放標準的私法效力在司法實踐中還是得到了某種程度的認可，也表明了環境司法的一種新的價值取向和發展趨勢。

注釋

①金瑞林：《環境與資源保護法學》，高等教育出版社，1999年，第97頁。②蔡守秋：《環境資源法學》，人民法院出版社、中國人民公安大學出版社，2003年，第172頁。③⑧周珂、高桂林、楚道文主編：《環境法》（第4版），中國人民大學出版社，2013年，第23頁。④常紀文：《環境標準的法律屬性和作用機制》，《環境保護》2010年第9期。⑤趙國棟：《我國環境標準制度研究》，山東大學碩士學位論文，2010年，第6頁。⑥楊朝霞：《論環境標準的法律地位——對主流觀點的反思與補充》，《行政與法》2008年第1期。⑦這一點在主要的環境法教材中得以體現。參見金瑞林：《環境法學》，北京大學出版社，2007年；張梓太：《環境與資源保護法學》，北京大學出版社，2007年；韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社，2007年；等等。⑨蔡守秋：《論環境標準與環境法的關系》，《環境保護》1995年第4期。⑩王樹義等：《環境法基本理論問題》，科學出版社，2012年，第425—426頁。王燦發：《環境法教程》，中國政法大學出版社，1997年，第55、135頁。彭本利、藍威：《環境標準基礎理論問題探析》，《玉林師范學院學報》2006年第1期。該條規定是：國務院建設行政主管部門和國務院鐵路、交通、水利等有關部門應當加強對有關建設工程質量的法律、法規和強制性標準執行情況的監督檢查。參見劉瑞芳：《強制性標準將具有法律效力》，《中華建筑報》2002年5月18日。值得說明的是，這篇文章是記者對原建設部召開的一次專家座談會的報道。報道中提到：《建設工程質量管理條例》將強制性標準與法規并列起來，明確了強制性標準的法規性質，明確了各級建設行政主管部門監督檢查實施強制性標準的職責，增強了標準化工作的活力，提高了標準作為保證工程質量的依據的核心地位，明確了標準化工作貫穿于整個工程建設活動的全過程。從行文風格及一般行業報道（而非社會新聞報道）的慣例來看，這段話明顯是官方在座談會上的用語，由此可以看出官方對該條例中強制性標準地位的認定——具有“法規性質”（此處的“法規”一詞，從上下文分析，應是法律規范文件之意，而非法律位階上的“法規”）。柳經緯：《標準的規范性與規范效力——基于標準著作權保護問題的視角》，《法學》2014年第8期。秘明杰：《環境權益量化的尺度：環境標準》，《石家莊經濟學院學報》2010年第1期。李洪柱：《環境義務論》，中國地質大學碩士學位論文，2010年，第33頁。胡靜：《環境法的正當性與制度選擇》，知識產權出版社，2009年，第188頁。張宴、汪勁：《我國環境標準制度存在的問題及對策》，《中國環境科學》2012年第1期。汪勁：《環境法學》，北京大學出版社，2006年，第210頁。廖建凱、黃瓊：《環境標準與環境法律責任之間的關系探析》，《環境技術》2005年第2期。彭若愚：《試論環境標準的法律意義》，《中山大學研究生學刊》（社會科學版）2006年第4期。宋亞輝：《環境管制標準在侵權法上的效力解釋》，《法學研究》2013年第3期。張敏純：《論行政管制標準在環境侵權民事責任中的類型化效力》，《政治與法律》2014年第10期。陳偉：《環境標準侵權法效力辨析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第1期。欒志紅：《論環境標準在行政訴訟中的效力——以德國法上的規范具體化行政規則為例》，《河北法學》2007年第3期。朱加富、范莉：《環境民事公益訴訟裁判結果的擴張性》，《人民司法》2015年第3期。