“全面兩孩”政策對(duì)我國(guó)計(jì)劃生育政策體系的影響研究

孫友然+溫勇焦+永紀(jì)

摘要：“全面兩孩”政策是我國(guó)生育政策的重大調(diào)整，必將對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策體系產(chǎn)生重要影響。它將改變我國(guó)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策體系的政策規(guī)范、價(jià)值取向和行動(dòng)方式，變“從緊”導(dǎo)向?yàn)椤皩捤伞睂?dǎo)向，鼓勵(lì)按政策生育，同時(shí)將對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、節(jié)育政策、懲罰政策、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入、計(jì)劃生育服務(wù)管理機(jī)制等方面產(chǎn)生不同的重要影響。要有效落實(shí)“全面兩孩”政策，需要相關(guān)部門(mén)變?cè)瓉?lái)的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負(fù)擔(dān)”的傳統(tǒng)觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時(shí)俱進(jìn)”的精神設(shè)計(jì)新形勢(shì)下的人口政策規(guī)范、價(jià)值取向和行動(dòng)方式，樹(shù)立科學(xué)的人口價(jià)值觀、發(fā)展觀、問(wèn)題觀和治理觀，形成現(xiàn)代人口治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口可持續(xù)均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生育政策調(diào)整；全面兩孩；計(jì)劃生育政策體系

中圖分類(lèi)號(hào)：C924.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）11-0062-05

20世紀(jì)70年代末80年代初“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”作為基本國(guó)策以來(lái)，我國(guó)計(jì)劃生育政策在控制人口數(shù)量上發(fā)揮了極其重要的作用。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，昭示著我國(guó)生育政策出現(xiàn)了重要的“拐點(diǎn)”，從一味“收緊”轉(zhuǎn)向適度“寬松”。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)指出，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。這是繼實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策之后的又一次人口政策調(diào)整，是我國(guó)人口的主要矛盾由增長(zhǎng)過(guò)快轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性矛盾突出的現(xiàn)實(shí)背景下所做的必然選擇?！叭鎯珊ⅰ闭邔?duì)現(xiàn)有的計(jì)劃生育政策體系產(chǎn)生重要影響。

一、“全面兩孩”政策對(duì)計(jì)劃生育政策體系

價(jià)值導(dǎo)向的影響我國(guó)原來(lái)的計(jì)劃生育政策體系價(jià)值導(dǎo)向一直是生育政策“從緊”思維。無(wú)論是原來(lái)的我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》，還是各地的計(jì)劃生育條例，貫穿其中的指導(dǎo)思想都是“控制人口數(shù)量，維持低生育水平”，“能少生就少生，能不生就不生”的觀念根深蒂固。2015年后，“全面兩孩”政策不斷對(duì)計(jì)劃生育政策體系價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生影響。2015年修訂的我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》在基本導(dǎo)向上改變了“單獨(dú)兩孩”政策前的從緊思維，開(kāi)始鼓勵(lì)按政策生育。以控制人口數(shù)量為核心的計(jì)劃生育價(jià)值導(dǎo)向開(kāi)始轉(zhuǎn)向以“優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力、促進(jìn)家庭幸福與社會(huì)和諧”為核心的新導(dǎo)向。

由于幾十年生育限制政策的宣傳、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和生育觀念轉(zhuǎn)變等因素的影響，我國(guó)出現(xiàn)了生育率過(guò)低、人口老齡化和少子化等人口結(jié)構(gòu)失衡的嚴(yán)重情況，特別是人口加速老齡化給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)全面、深刻而持久的影響，已經(jīng)成為影響國(guó)計(jì)民生、民族興衰和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題?！叭鎯珊ⅰ闭叩某雠_(tái)，就是為了鼓勵(lì)那些符

=、“全面兩孩”政策對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的影響

“全面兩孩”對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的沖擊和影響是全方位的，不僅體現(xiàn)在價(jià)值導(dǎo)向上，而且體現(xiàn)在控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)、引導(dǎo)出生人口性別比趨于平衡、幫扶救助計(jì)劃生育困難家庭等利益導(dǎo)向政策②上。

第一，“全面兩孩”政策將對(duì)貫穿于獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策體系的價(jià)值導(dǎo)向和指導(dǎo)思想產(chǎn)生顛覆式影響。相關(guān)部門(mén)需要重新考慮“全面兩孩”生育政策的價(jià)值導(dǎo)向是“中性”放開(kāi)還是鼓勵(lì)按政策生育，在全面取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分的宏觀背景下，是否還要保留當(dāng)前獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策體系中存在的城鄉(xiāng)差異。這些原則性問(wèn)題將會(huì)影響具體的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，進(jìn)而影響“全面兩孩”政策的效果。

第二，原來(lái)以控制人口數(shù)量為導(dǎo)向的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策需要重新梳理、分析、判斷、取舍，以確保新的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策有利于促進(jìn)“全面兩孩”政策的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。如果跳不出原來(lái)“維持低生育水平”的思維，“全面兩孩”政策恐難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，有可能遭到與“單獨(dú)二孩”政策同樣的冷遇。目前，生育二孩意愿較為強(qiáng)烈的人群是“70后”，他們占當(dāng)前符合“全面兩孩”政策條件的比例約為60%③，他們的生育能力、經(jīng)濟(jì)能力、撫養(yǎng)能力等問(wèn)題都會(huì)影響到“全面兩孩”政策的最終效果，應(yīng)在獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策上給予傾斜與扶持。

第三，“全面兩孩”政策對(duì)提高人口素質(zhì)、引導(dǎo)出生人口性別比趨于平衡的利益導(dǎo)向政策產(chǎn)生不同影響。如前所述，目前符合“全面兩孩”政策條件的婦女約60%是“70后”，她們最小的年齡也在36周歲以上?！叭鎯珊ⅰ闭邔?shí)施后，高齡孕產(chǎn)婦會(huì)明顯增加，發(fā)生孕產(chǎn)期并發(fā)癥的風(fēng)險(xiǎn)增大。為此，類(lèi)似于免費(fèi)孕前優(yōu)生檢測(cè)政策、生育保險(xiǎn)制度等政策仍需保留且需加大資金支持力度，獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金等針對(duì)獨(dú)生子女的獎(jiǎng)勵(lì)政策需要分類(lèi)并予以區(qū)別對(duì)待。建議保留以提高人口素質(zhì)為導(dǎo)向的獨(dú)生子女獎(jiǎng)扶政策，廢止以控制人口數(shù)量為導(dǎo)向的獨(dú)生子女獎(jiǎng)扶政策。

第四，“全面兩孩”政策對(duì)以幫扶救助計(jì)劃生育困難家庭為導(dǎo)向的獎(jiǎng)扶政策的影響體現(xiàn)在未來(lái)將加大獎(jiǎng)扶政策的支持力度上。計(jì)劃生育困難家庭包括計(jì)劃生育家庭獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭和節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥/后遺癥患者及其家庭。這部分人群為我國(guó)當(dāng)年的計(jì)劃生育政策做出了巨大犧牲，他們的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題需要中央和各級(jí)政府予以充分關(guān)注并加大投入力度。在目前已具有足夠經(jīng)濟(jì)能力的情況下，中央政府和各級(jí)地方政府要為他們提供足夠的經(jīng)濟(jì)和精神補(bǔ)償。

三、“全面兩孩”政策對(duì)節(jié)育政策的影響

節(jié)育政策是我國(guó)計(jì)劃生育政策的重要組成部分，它與我國(guó)計(jì)劃生育政策的“松”與“緊”緊密聯(lián)系。2002年前，我國(guó)節(jié)育政策主要采取的是強(qiáng)制性節(jié)育方式，即通過(guò)強(qiáng)制性上環(huán)、結(jié)扎和定期查環(huán)查育等外力強(qiáng)制措施達(dá)到控制人口的目的，并且配套有嚴(yán)格的罰款制度。2002年9月1日，我國(guó)開(kāi)始施行《人口與計(jì)劃生育法》，計(jì)劃生育節(jié)育工作逐漸走入規(guī)范化軌道。④從2002年開(kāi)始，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)避孕知情選擇，賦予育齡人群自主決定避孕措施的權(quán)利。目前，全國(guó)大部分省市實(shí)施了避孕知情選擇。⑤2015年，“全面兩孩”政策的實(shí)施給我國(guó)傳統(tǒng)的節(jié)育政策帶來(lái)巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的節(jié)育政策以各項(xiàng)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)引導(dǎo)育齡人群自覺(jué)節(jié)育。2001年以來(lái)，我國(guó)已將避孕節(jié)育免費(fèi)技術(shù)服務(wù)范圍擴(kuò)大到了所有實(shí)行計(jì)劃生育的育齡夫婦，目前許多地方仍在執(zhí)行類(lèi)似《關(guān)于向?qū)嵭杏?jì)劃生育的育齡夫妻免費(fèi)提供基本項(xiàng)目的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定。而為了鼓勵(lì)育齡夫妻實(shí)施節(jié)育手術(shù)，各地也出臺(tái)了多種節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)措施，既包括一次性獎(jiǎng)勵(lì)，也包括月度獎(jiǎng)勵(lì)。比如，2015年10月，佛山市衛(wèi)生計(jì)生局和財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于提高我市流動(dòng)人口計(jì)劃生育節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將該市流動(dòng)人口計(jì)劃生育節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)自2016年1月1日開(kāi)始從500元提高到1500元。這是在“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后出臺(tái)的地方規(guī)范性文件。

“全面兩孩”政策的實(shí)施意味著原來(lái)的節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)政策需要重新梳理，有的甚至需要取消。比如，原來(lái)鼓勵(lì)晚婚晚育的政策已經(jīng)被取消，公民晚婚晚育可以獲得的延長(zhǎng)婚假、生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇也已被取消。我國(guó)新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定：符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇。這意味著他們無(wú)論是生育第一個(gè)孩子還是第二個(gè)孩子，均可獲得延長(zhǎng)生育假。各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了相關(guān)的計(jì)劃生育政策。以北京市為例，2016年3月24日修訂通過(guò)的《北京市人口與計(jì)劃生育條例》明確規(guī)定：依法辦理結(jié)婚登記的夫妻，除享受?chē)?guó)家規(guī)定的婚假外，增加假期7天；女職工除享受?chē)?guó)家規(guī)定的產(chǎn)假外，享受生育獎(jiǎng)勵(lì)假30天，配偶享受陪產(chǎn)假15天；女職工經(jīng)所在機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織同意，可以再增加假期1至3個(gè)月。這些政策將在一定程度上有利于“全面兩孩”政策的落實(shí)。反過(guò)來(lái)，如果繼續(xù)實(shí)施原來(lái)的節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)政策，肯定會(huì)影響“全面兩孩”政策的推行。顯然，盡快廢除不利于推進(jìn)“全面兩孩”政策實(shí)施的相關(guān)規(guī)定，成為當(dāng)前的重要工作。

在生育觀念變化、撫養(yǎng)成本提高、城鎮(zhèn)化水平提升的當(dāng)下，我國(guó)育齡人群的生育意愿處于較低水平，育齡人群的生育行為更加客觀和理性。因此，在“全面兩孩”政策下，原來(lái)以控制人口數(shù)量為導(dǎo)向的節(jié)育政策將會(huì)被逐漸取消。如果未來(lái)出現(xiàn)“全面兩孩”政策“遇冷”的情況，則需要重新構(gòu)建能釋放生育潛力的節(jié)育理念、節(jié)育政策和節(jié)育措施。

四、“全面兩孩”政策對(duì)計(jì)劃生育懲罰政策的影響

我國(guó)的計(jì)劃生育政策以獎(jiǎng)勵(lì)扶助為主，但懲罰措施仍然起著強(qiáng)大的威懾作用?！叭鎯珊ⅰ闭邔?duì)我國(guó)計(jì)劃生育懲罰政策的影響體現(xiàn)在短期和長(zhǎng)期兩個(gè)方面。

短期來(lái)看，“兩孩政策”將極大地減緩計(jì)劃生育部門(mén)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的壓力，但對(duì)我國(guó)計(jì)劃生育懲罰政策的制定影響并不是很明顯。2015年修訂的《人口與計(jì)劃生育法》仍明確規(guī)定：不符合生育政策生育子女的公民，應(yīng)該繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；按照規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的人員，是國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；其他人員還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者組織給予紀(jì)律處分?？梢哉f(shuō)，雖然我國(guó)的生育政策已經(jīng)調(diào)整為“兩孩政策”，但很多地方政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)我國(guó)人口形勢(shì)的判斷并沒(méi)有發(fā)生太大的變化，對(duì)待人口政策依然是“從緊”思維和“控制人口數(shù)量”的思路。在部門(mén)利益的作用下，很多地方有可能修訂計(jì)劃生育條例，制定新形勢(shì)下社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)超生人群的懲罰措施，對(duì)3胎以上的超生加大征收力度。

長(zhǎng)期來(lái)看，“全面兩孩”政策將對(duì)我國(guó)計(jì)劃生育的懲罰政策產(chǎn)生顯著影響。習(xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》所做的說(shuō)明中，專(zhuān)門(mén)闡述了全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平?，F(xiàn)在的生育主體是80后、90后，他們的生育觀念變化了，養(yǎng)育孩子的成本也增加了，同時(shí)社會(huì)保障水平提高了，養(yǎng)兒防老的社會(huì)觀念明顯弱化，少生優(yōu)生已成為社會(huì)生育觀念的主流……這些都對(duì)我國(guó)人口均衡發(fā)展和人口安全提出了新的挑戰(zhàn)?！边@是黨中央對(duì)我國(guó)當(dāng)前人口形勢(shì)的重要判斷，也是實(shí)施“全面兩孩”政策的依據(jù)所在。黨中央文件就我國(guó)人口形勢(shì)所做的全面而深入的分析，是歷年來(lái)五年計(jì)劃制定中從未有過(guò)的，既反映了人口形勢(shì)對(duì)于國(guó)家未來(lái)發(fā)展的重要性，也體現(xiàn)了對(duì)人口形勢(shì)達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的緊迫性。該《建議說(shuō)明》還明確提出了“進(jìn)一步釋放生育潛力”的要求。這是我國(guó)人口工作的方向性轉(zhuǎn)變，從長(zhǎng)期以來(lái)以降低過(guò)高生育率和放慢人口的過(guò)快增長(zhǎng)為中心，轉(zhuǎn)向采取通過(guò)各種手段和措施減少和消除影響人們生育的因素，減輕人們?cè)谏械睦щy，從而使生育潛力真正得以釋放，這是今后人口工作的重點(diǎn)努力方向。⑥在以“嚴(yán)格控制人口數(shù)量”為導(dǎo)向的政策背景下，實(shí)施計(jì)劃生育懲罰政策確實(shí)能起到控制人口數(shù)量的目標(biāo)。但是，在當(dāng)前超低生育水平背景下，需要“全面兩孩”政策來(lái)解決人口生育率過(guò)低和人口結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。目前，人們的生育觀念、生育意愿和生育行為已經(jīng)發(fā)生了方向性的變化，愿意違反生育政策去生第三個(gè)孩子的比例極低，甚至可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于放棄生育二孩的比例，“全面兩孩”政策有可能“遇冷”，從而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。如果未來(lái)幾年“全面兩孩”政策達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及其他懲罰措施有可能會(huì)被減輕或取消，甚至還有可能出臺(tái)鼓勵(lì)生育的政策措施。

五、“全面兩孩”政策對(duì)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入的影響

人口和計(jì)劃生育工作是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要組成部分。當(dāng)前的計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是各級(jí)政府的財(cái)政投入。“全面兩孩”政策將對(duì)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。

第一，用于獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)投入將會(huì)減少。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委表示，“實(shí)施‘全面兩孩政策后，提倡按政策生育。對(duì)自愿生育一個(gè)孩子的夫妻，不再發(fā)放《獨(dú)生子女父母光榮證》，不再享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策。之前已經(jīng)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的，繼續(xù)按規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、年限，享受各項(xiàng)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策。已經(jīng)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇，此前享受的不退還”⑦。按照這個(gè)原則，用于獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)費(fèi)用會(huì)逐步下降。

第二，計(jì)劃生育行政執(zhí)法費(fèi)用會(huì)大幅降低。在計(jì)劃生育工作“一票否決”機(jī)制下，各地區(qū)對(duì)計(jì)劃外懷孕和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的投入成本巨大，但效果并不明顯，造成了計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)使用效率低下。“全面兩孩”政策實(shí)施后，計(jì)劃外懷孕和計(jì)劃外生育的情況將大為減少，各級(jí)政府不再需要像原來(lái)那樣投入巨大的人力物力阻止計(jì)劃外二胎，不但可以節(jié)約大量執(zhí)法費(fèi)用，還可以為基層計(jì)劃生育工作人員節(jié)省大量精力，減輕工作壓力，使他們更好地為育齡群眾提供懷孕、生育、撫養(yǎng)等環(huán)節(jié)的健康服務(wù)。雖然仍然存在針對(duì)超生征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)問(wèn)題，但實(shí)施“全面兩孩”政策后，違反計(jì)劃生育政策的比例（即不符合政策的三孩或多孩）將會(huì)大大降低，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的執(zhí)法費(fèi)用也會(huì)大幅下降。也就是說(shuō)，“以控制人口數(shù)量”為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)投入將會(huì)大幅降低。

第三，以提高人口素質(zhì)為導(dǎo)向的計(jì)劃生育公共服務(wù)投入應(yīng)大幅增加。如前所述，隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施，高齡孕產(chǎn)婦會(huì)明顯增加，發(fā)生孕產(chǎn)期并發(fā)癥的風(fēng)險(xiǎn)增大。優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育、婦幼健康的咨詢指導(dǎo)以及免費(fèi)的衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)等需要重點(diǎn)投入。

第四，以社會(huì)補(bǔ)償為導(dǎo)向的計(jì)劃生育家庭特別扶助資金投入應(yīng)進(jìn)一步加大。計(jì)劃生育家庭特別扶助對(duì)象是指城鎮(zhèn)或農(nóng)村獨(dú)生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻以及三級(jí)以上計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥人員。這些扶助對(duì)象為落實(shí)計(jì)劃生育的基本國(guó)策、促進(jìn)我國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。因此，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和“全面兩孩”政策的放開(kāi)，應(yīng)進(jìn)一步加大扶助資金的投入，從而有效解決這類(lèi)群體在生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老照料、精神慰藉等方面的困難和問(wèn)題，確保其共享社會(huì)發(fā)展成果。

第五，基層計(jì)劃生育隊(duì)伍投入需要增加。有人擔(dān)心實(shí)施“全面兩孩”政策后就不再需要基層計(jì)劃生育隊(duì)伍了，這其實(shí)是一個(gè)誤解。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安指出：“全面兩孩政策關(guān)系到億萬(wàn)家庭的幸福安康。要把這件好事辦好，計(jì)劃生育服務(wù)管理的任務(wù)不是減輕了，而是更重了，內(nèi)容更豐富了，要求也更高了，要做好‘全面兩孩工作必須加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，穩(wěn)定縣鄉(xiāng)計(jì)劃生育行政管理、技術(shù)服務(wù)和群眾工作隊(duì)伍，保證各項(xiàng)服務(wù)管理工作落到實(shí)處?！雹嗄壳盎鶎佑?jì)劃生育設(shè)施和人員隊(duì)伍建設(shè)還需要進(jìn)一步加大投入，主要包括人口和計(jì)劃生育服務(wù)設(shè)施修繕、流動(dòng)服務(wù)車(chē)和設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、信息化建設(shè)、改善人口和計(jì)劃生育基礎(chǔ)條件、隊(duì)伍建設(shè)與人員培訓(xùn)等支出。只有不斷加強(qiáng)基層計(jì)劃生育隊(duì)伍的能力建設(shè)，才能為“全面兩孩”政策提供有效的人員和設(shè)施服務(wù)保障。

六、“全面兩孩”政策對(duì)計(jì)劃生育服務(wù)

管理機(jī)制的影響“全面兩孩”政策對(duì)計(jì)劃生育服務(wù)管理機(jī)制的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，計(jì)劃生育部門(mén)對(duì)育齡群眾的服務(wù)管理機(jī)制需要調(diào)整。在獨(dú)生子女政策背景下，計(jì)劃生育部門(mén)一直宣傳要將服務(wù)寓于管理之中，但是根本的目的還是管理，即通過(guò)提供免費(fèi)服務(wù)來(lái)管理育齡人群，掌握孕情，避免出現(xiàn)計(jì)劃外懷孕和計(jì)劃外生育。這種服務(wù)管理機(jī)制的功利性強(qiáng)，提供計(jì)劃生育服務(wù)的“動(dòng)機(jī)不純”，服務(wù)管理效果自然不好，計(jì)劃生育部門(mén)提供的免費(fèi)服務(wù)也未必能真正滿足育齡群眾的需要?！叭鎯珊ⅰ闭邔?shí)施后，結(jié)合衛(wèi)生計(jì)生的資源整合，計(jì)劃生育部門(mén)需要增強(qiáng)為育齡人群提供有針對(duì)性的計(jì)劃生育服務(wù)的意愿和能力，基層計(jì)劃生育工作人員也需要更全面、更客觀地了解不同階段育齡人群的需求，通過(guò)為育齡人群提供切實(shí)有效的計(jì)劃生育公共服務(wù)，加強(qiáng)健康服務(wù)宣傳引導(dǎo)，掌握出生人口動(dòng)態(tài)信息，引導(dǎo)群眾合理安排生育，變過(guò)去的“我找人服務(wù)”為“人找我服務(wù)”，變被動(dòng)為主動(dòng)，不但可以提高工作效率，還將對(duì)計(jì)劃生育基層工作的服務(wù)管理機(jī)制產(chǎn)生根本性的影響。

第二，計(jì)劃生育部門(mén)與其他部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制將面臨挑戰(zhàn)。湖南省常德市于1982年率先實(shí)行“計(jì)劃生育一票否決制”并取得了較好成效，隨后，“計(jì)劃生育一票否決制”在全國(guó)推行。⑨過(guò)去，生育部門(mén)的“一票否決”是計(jì)劃生育部門(mén)與其他部門(mén)之間相互協(xié)作的“尚方寶劍”，各級(jí)的協(xié)作機(jī)制大多是以計(jì)劃生育部門(mén)牽頭的“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”式的齊抓共管機(jī)制。雖然現(xiàn)在“一票否決”是否保留尚未可知，但是，隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施，以“控制計(jì)劃外懷孕和生育”為核心的“一票否決”的作用效果將會(huì)大打折扣。如果要想更好地為育齡群眾服務(wù)，衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)除了加強(qiáng)自己部門(mén)內(nèi)部的資源整合外，還需要獲得其他同級(jí)政府部門(mén)的支持。衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)作為政府的重要服務(wù)部門(mén)，要思考如何以現(xiàn)代服務(wù)型政府的服務(wù)理念、服務(wù)技術(shù)與其他部門(mén)協(xié)同發(fā)展，形成以公共服務(wù)理念為引領(lǐng)的計(jì)劃生育協(xié)作機(jī)制。

總之，“全面兩孩”政策是國(guó)家根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的實(shí)際情況做出的重大人口政策調(diào)整，從“雙獨(dú)兩孩”到“單獨(dú)兩孩”，再到“全面兩孩”，我國(guó)人口政策的數(shù)次微調(diào)已經(jīng)形成了新的人口政策導(dǎo)向。鑒于有些部門(mén)因種種原因仍沒(méi)跳出舊的思維模式，有效落實(shí)“全面兩孩”政策就需要相關(guān)部門(mén)變?cè)瓉?lái)的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負(fù)擔(dān)”的傳統(tǒng)觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時(shí)俱進(jìn)”的精神設(shè)計(jì)新形勢(shì)下的人口政策規(guī)范、價(jià)值取向和行動(dòng)方式，樹(shù)立科學(xué)的人口價(jià)值觀、發(fā)展觀、問(wèn)題觀和治理觀，形成現(xiàn)代人口治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口可持續(xù)均衡發(fā)展。

注釋

①《2015年出生人口同比下降32萬(wàn)人》，《錢(qián)江晚報(bào)》2016年1月21日。②于學(xué)軍：《我國(guó)人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的理論與實(shí)踐》，《人口與計(jì)劃生育》2006年第2期。③⑦⑧《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安就實(shí)施全面兩孩政策答記者問(wèn)》，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)網(wǎng)站，http：//www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201510/b03bbb9da18044c299f673f0b84eeab1.shtml，2015年10月30日。④孔星星：《成就背后的代價(jià)：農(nóng)村婦女節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥群體生存樣態(tài)研究》，南京大學(xué)碩士論文，2011年，第34頁(yè)。⑤王存同：《中國(guó)計(jì)劃生育下的避孕節(jié)育：1970—2010》，《學(xué)?！?011年第2期。⑥顧寶昌：《要增強(qiáng)人口大勢(shì)觀》，《人口與發(fā)展》2016年第3期。⑨《衛(wèi)計(jì)委專(zhuān)家委員梁中堂：社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)繼續(xù)征收》，網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，http：//money.163.com/api/15/1030/07/B75KCVSS00252G50.html，2015年10月30日。

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