公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革的制度化分析

摘 要 近年來，在“管辦評分離”改革的時代背景下，對如何開展辦學(xué)體制改革的呼聲越來越高，加強(qiáng)公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革成為我國實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。在新世紀(jì)，我國先后頒布三項重要政策，對公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革進(jìn)行了制度化規(guī)定，在制度的框架內(nèi)，我國逐漸形成了委托管理、集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校理事會等三種辦學(xué)體制改革模式，同時，為深化辦學(xué)體制改革，持續(xù)釋放改革紅利，須堅持辦學(xué)體制改革不動搖、堅持法制化辦學(xué)理念、堅持學(xué)校章程建設(shè)、堅持教育家辦學(xué)。

關(guān)鍵詞 公辦中小學(xué) 辦學(xué)體制改革 委托管理 集團(tuán)化辦學(xué) 學(xué)校理事會

現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)不僅是對一所學(xué)校內(nèi)部管理體制建設(shè)的過程，還涉及到學(xué)校與教育主管部門、學(xué)校與社區(qū)之間關(guān)系的重新建構(gòu)。在國家進(jìn)行全面深化教育領(lǐng)域內(nèi)綜合改革的歷史時刻，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)改革成為我國教育領(lǐng)域改革的中心環(huán)節(jié)，任何關(guān)于教育領(lǐng)域內(nèi)的改革繞過學(xué)校，都是要落空，是不能夠長久為續(xù)的。在這樣的大背景下，筆者通過對我國辦學(xué)體制改革的政策發(fā)展進(jìn)行分析，明晰我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的軌跡，并對國內(nèi)主要辦學(xué)體制改革的模式進(jìn)行分析，以期能夠把握我國現(xiàn)代制度建設(shè)的關(guān)鍵，為正在進(jìn)行辦學(xué)體制改革或即將進(jìn)行辦學(xué)體制改革的區(qū)域或?qū)W校提供積極借鑒。

一、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的政策發(fā)展軌跡

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國關(guān)于現(xiàn)代制度建設(shè)的政策發(fā)展歷程大致以三個重要文件為標(biāo)志，它們分別是教育部頒布落實的《2003～2007年教育振興行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）、2010年頒布落實的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）以及《全面推進(jìn)依法治校綱要（2012年）》（以下簡稱《綱要》）。這三個重要文件的頒布落實，構(gòu)成了我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)政策發(fā)展的整體思路。

1.《行動計劃》

在教育部提出的《行動計劃》中，第34條明確提出我國要深化學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制改革，建立我國現(xiàn)代學(xué)校制度的新要求，這是國家首次明確提出建立我國現(xiàn)代學(xué)校制度的文件。從政策文本的具體要求來看，我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)是在深化學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制的大前提下提出的，是以完善學(xué)校法人制度為抓手、實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理新機(jī)制建設(shè)為目的的改革思路。

2.《規(guī)劃綱要》

在2010年頒布落實的《規(guī)劃綱要》中提出的我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的任務(wù)有：第一，深化辦學(xué)體制改革。堅持基礎(chǔ)教育發(fā)展公益性原則，逐步建立政府為主體、民間力量積極參與的全社會辦學(xué)的體制，促進(jìn)我國辦學(xué)體制多元化。第二，落實與擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。繼續(xù)深化“簡政放權(quán)”改革，減少對學(xué)校的行政審批事項，為發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、實現(xiàn)教育家辦學(xué)而非教育官員辦學(xué)的目的。第三，完善中小學(xué)學(xué)校管理制度。此項任務(wù)的順利實施關(guān)鍵在確定學(xué)校校長負(fù)責(zé)制，以此為基石，推進(jìn)教師代表制度、家長代表制度等民主決策機(jī)制的建立。

3.《綱要》

2012年，教育部制定《綱要》提出學(xué)校現(xiàn)代制度建設(shè)的核心是加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部管理的法制化、制度化與民主化。具體體現(xiàn)在以下幾方面：第一，加強(qiáng)學(xué)校章建設(shè)，到2015年基本形成一校一章程的理想格局。第二，提高現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)質(zhì)量，建立民主決議機(jī)制，保證制度建立利益最大化。第三，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，保障學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制的廉潔、規(guī)范、高效。第四，繼續(xù)深化教師職工代表大學(xué)制度建設(shè)與中小學(xué)家長委員會制度建設(shè)、社會力量多元參與機(jī)制，保障權(quán)利在陽光下運行。第五，建立有效的權(quán)利救濟(jì)與糾紛解決新機(jī)制，確實保障學(xué)校教師與學(xué)生權(quán)利，構(gòu)建和諧的學(xué)校內(nèi)部關(guān)系。

自步入21世紀(jì)以來，我國教育體制改革進(jìn)入了一個新的高潮。與三次重要文件頒布落實遙相呼應(yīng)，我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)明顯體現(xiàn)為兩條軌跡。第一條是以課題研究為載體，采取伴隨課題研究過程始終的方式，此次現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)普遍以試點為主。第二條是伴隨著我國行政體制改革的發(fā)展而發(fā)展的，在該次現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)過程中，主要表征為全域視野，在全國具有普遍推廣的意義。在第一條軌跡中，我們可以明顯地看到課題研究推動的痕跡。2003年，在我國開展首批現(xiàn)代化教育制度建設(shè)的9個實驗區(qū)（北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津河西區(qū)、南京鼓樓區(qū)、大連中山區(qū)、杭州蕭山區(qū)、深圳南山區(qū)、成都青羊區(qū)、海口美蘭區(qū)中）全部出自中央教科院的國家重點課題“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代化學(xué)校制度的理論與實踐研究”。隨著3年課題研究的結(jié)束，大多數(shù)試驗區(qū)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的嘗試也告一段落。繼之而起的是我國行政體制改革對現(xiàn)代化學(xué)校制度建設(shè)的新要求與日劇增，在中央教科院3年課題研究試驗區(qū)之一的深圳南山區(qū)，伴隨著2007年深圳市事業(yè)單位由“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變，深圳市教育局重新啟動了包括南山區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)代學(xué)校制度實驗。深圳市2007年關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的舉措被認(rèn)為是延續(xù)至今的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的第二條依托行政體制改革而探索的開端。

二、我國公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的幾種典型模式

1.委托管理模式

委托管理指教育管理部門有計劃地采取有償委托的辦法，把區(qū)域內(nèi)一部分學(xué)校的辦學(xué)事務(wù)委托給有一定管理實力的專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，雙方通過契約方式在明確彼此權(quán)利、責(zé)任的前提下，通過采取體制內(nèi)外對不同管理模式資源的流動和共享，改變這部分學(xué)校的管理效能與學(xué)校文化，提高這些學(xué)校的辦學(xué)水平[1]。實施公辦教育委托管理的重要意義主要是：第一，促進(jìn)管辦分離，有利于教育行政部門職能轉(zhuǎn)變。通過委托管理，使教育行政部門從學(xué)校管理的具體事務(wù)中擺脫出來，將具體的學(xué)校運營交給專業(yè)機(jī)構(gòu)，明晰了政府和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)。第二，實現(xiàn)教育資源的跨區(qū)域配置。通過委托管理，可以將優(yōu)質(zhì)的社會教育資源引入公辦學(xué)校系統(tǒng)，促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)散與繁殖，更好地實現(xiàn)義務(wù)教育階段的均衡發(fā)展。第三，提高學(xué)校管理效益。學(xué)校委托管理通過競爭性招標(biāo)方式產(chǎn)生委托管理方，委托管理方管理學(xué)校的效益大于教育行政機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營管理學(xué)校的效益。同時，在委托管理制度下，學(xué)校實際上置于教育行政部門、社會、學(xué)生及家長的監(jiān)督之下，減輕了教育行政部門管理監(jiān)督學(xué)校的成本。第四，有利于培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)和教育中介組織。在專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)受托管理學(xué)校的過程中，教育中介組織自身得以發(fā)展，專業(yè)化程度進(jìn)一步加強(qiáng)，從而有效參與教育治理，促進(jìn)政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系的形成。

2.集團(tuán)化辦學(xué)模式

集團(tuán)化辦學(xué)這一舉措，以龍頭學(xué)校為引領(lǐng)，擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)教育資源在區(qū)域內(nèi)的覆蓋，引起了區(qū)域內(nèi)教育資源整合、教育品牌擴(kuò)張和學(xué)校教育在辦學(xué)機(jī)制、學(xué)校管理、學(xué)校文化、教師發(fā)展等方面的變革，在最短時間，以最快速度、高起點地解決了區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展的重大課題，實現(xiàn)了基礎(chǔ)教育公平與效率的雙贏，無疑是一個教育創(chuàng)舉。這些以名校為龍頭的教育集團(tuán)涵蓋了基礎(chǔ)教育的各個階段，通過文化和師資輸出、管理和體制創(chuàng)新等形式，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共教育資源的效益最大化，成為追求教育公平、推進(jìn)教育均衡的重要舉措。公辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)的優(yōu)勢具有以下幾點：第一，集團(tuán)化辦學(xué)創(chuàng)新了辦學(xué)體制，通過集團(tuán)化辦學(xué)，打破了多年來單一的辦學(xué)體制，同時也重塑了多年來公辦學(xué)校單一依靠財政撥款辦學(xué)的格局，通過集團(tuán)化辦學(xué)，為解決“錢從哪里來”的難題找到了新的突破口。第二，通過集團(tuán)化辦學(xué)優(yōu)化了教育資源配置，盤活了教育資源，集團(tuán)化辦學(xué)實現(xiàn)了不同區(qū)域、不同學(xué)校、不同學(xué)生對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的最大化滿足，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的效益最大化。第三，集團(tuán)化辦學(xué)創(chuàng)新了學(xué)校管理機(jī)制，集團(tuán)化辦學(xué)引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)理念，借鑒現(xiàn)代企業(yè)的管理與運行制度，逐步建立起了符合集團(tuán)化發(fā)展的內(nèi)部管理機(jī)制。由于公辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展上效果顯著，近年各地紛紛推行這一辦學(xué)模式，公辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)正蔚然成風(fēng)[2]。

3.新的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)：學(xué)校理事會的興起

在傳統(tǒng)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制中，校長的任免權(quán)在教育行政部門或組織部門。致使校長的行為主要是對上負(fù)責(zé)，辦學(xué)自主權(quán)也不可避免地受到較大干預(yù)。在一些學(xué)校管理體制改革的實踐中，在教育行政部門和學(xué)校之間建立了新的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)——學(xué)校理事會。這一機(jī)構(gòu)的名稱各不相同，也稱為董事會、民主管理委員會等，形成機(jī)制也不盡相同。學(xué)校理事會制度的優(yōu)點主要有：第一，轉(zhuǎn)變政府職能。學(xué)校重大運營決策由學(xué)校理事會決定，一定程度上限制了政府對學(xué)校微觀管理的直接干預(yù)，擴(kuò)大了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。第二，真正落實校長負(fù)責(zé)制，使“教育家辦學(xué)”成為可能。由理事會聘任、評價校長，減弱了校長對教育行政權(quán)力的依附程度。辦學(xué)方式對學(xué)生、家長、社會（而非上級）負(fù)責(zé)，遵循教育規(guī)律，關(guān)注教育（而非行政）價值，這是教育家辦學(xué)的基礎(chǔ)和途徑。第三，促進(jìn)社會參與辦學(xué)，保護(hù)相關(guān)方權(quán)益。由教育行政部門、學(xué)校出資者、教師、家長、社區(qū)代表組成的學(xué)校理事會實際上代表了學(xué)校的所有利益相關(guān)方。長期以來，我國是教育行政部門辦學(xué)，教師、學(xué)生、家庭這些學(xué)校最重要的利益相關(guān)方的利益長期被忽視。只有積極促進(jìn)這些利益相關(guān)方參與辦學(xué)，吸納和聽取各個群體的意見，才能實現(xiàn)學(xué)校的民主化管理，在辦學(xué)過程中最大程度地保護(hù)利益相關(guān)方的權(quán)益。

三、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的關(guān)鍵

1.堅持辦學(xué)體制持續(xù)改革

轉(zhuǎn)變政府職能、改善行政管理，首先要減少行政對學(xué)校的直接干預(yù)和微觀管理。建議地方政府和教育管理部門從自查自糾開始，嚴(yán)查和減少對學(xué)校過多的評估檢查，改變文山會海，為學(xué)校松綁。在此基礎(chǔ)上，對《規(guī)劃綱要》落實情況進(jìn)行專項督查，推進(jìn)簡政放權(quán)和管辦評分離的改革。辦學(xué)體制、管理體制改革，最終要落實到“現(xiàn)代學(xué)校制度”上。現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的核心是調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，即通過簡政放權(quán)，實行“校本管理”，使學(xué)校在財政、人事和課程等方面獲得更多權(quán)力，實現(xiàn)學(xué)校的自主發(fā)展，從而恢復(fù)學(xué)校的活力，創(chuàng)造各具特色、豐富多彩的教育文化。在繼續(xù)完善委托管理、集團(tuán)化辦學(xué)的同時，積極探索多種形式的中小學(xué)辦學(xué)體制改革。在具備條件的地方，可以試點類似美國的“特許學(xué)校”、英國“自由學(xué)校”的改革，即按照管辦分離的原則，在不改變公辦性質(zhì)、政府全額撥款的前提下，將部分公辦學(xué)校委托教育家團(tuán)隊管理，實行教育家辦學(xué)，恢復(fù)學(xué)校的自主性，從而提高質(zhì)量、辦出特色，滿足多樣化的教育需求。

2.堅持依法治校

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國，建立現(xiàn)代化學(xué)校制度，必須堅持依法治校[3]。為體現(xiàn)我國依法治校應(yīng)確實做到以下幾點：第一，落實辦學(xué)的第一責(zé)任人，賦予校長辦學(xué)自主權(quán)，建立校長選拔機(jī)制、退出機(jī)制。第二，回歸校長及團(tuán)隊職業(yè)管理的屬性，建立學(xué)校理事會及董事會制度，減輕校長及管理團(tuán)隊行政束縛。第三，設(shè)立辦學(xué)顧問委員會，作為學(xué)校辦學(xué)的咨詢機(jī)構(gòu)，讓學(xué)校依法辦學(xué)不再被虛化。

3.推進(jìn)章程建設(shè)

建立現(xiàn)代學(xué)校制度對外要求按照學(xué)校法律法規(guī)辦學(xué)，對內(nèi)就要建立學(xué)校章程，整體規(guī)劃、運用好學(xué)校的這部“憲法”，為此筆者認(rèn)為學(xué)校章程的建設(shè)要切實做到以下幾點：第一，學(xué)校章程和規(guī)章制度的制定要做到“上”“下”結(jié)合；第二，學(xué)校章程和規(guī)章制度的表述要做到“形”“神”結(jié)合。所謂形，指的是結(jié)構(gòu)完整；所謂神，指的是內(nèi)容體現(xiàn)學(xué)校的特點和個性，不要雷同，闡述應(yīng)繁簡得當(dāng)。第三，學(xué)校章程和規(guī)章制度的實施要做到“剛”“柔”結(jié)合。第四，學(xué)校章程和規(guī)章制度的修訂要做到“動”“靜”結(jié)合。所謂靜，指的是章程和制度應(yīng)具有相對穩(wěn)定性，所謂動，指的是學(xué)校章程不能“一定終身”、一勞永逸，要富有前瞻，與時俱進(jìn)[4]。

4.教育家辦學(xué)

當(dāng)前我們對創(chuàng)新性人才的呼吁、對素質(zhì)教育的追求，關(guān)注人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新，主要聚焦在教學(xué)過程，即如何教、如何學(xué)的問題。但是，應(yīng)當(dāng)看到，之所以我國學(xué)校人才培養(yǎng)模式單一、缺乏多樣化的教育模式的競爭，缺乏有影響的教育家，主要還是由于體制性障礙的束縛，由于高度行政化的教育管理體制，學(xué)校缺乏自主權(quán)和活力。因而，人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新和多樣化，背后仍然是體制和機(jī)制的問題，需要通過教育體制改革，政府向?qū)W校授權(quán)，向校長授權(quán)，實行教育家辦學(xué)，從而恢復(fù)學(xué)校的活力，有效地提高教育質(zhì)量，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。同時，傳統(tǒng)的管理方式實質(zhì)上是教育局辦學(xué)，局長就是一個大校長。一方面局長不可能了解到所有學(xué)校的實際情況和需求，另一方面學(xué)校抱怨會議多、文件多、檢查多、評比多。落實校長辦學(xué)自主權(quán)，由教育局辦學(xué)向教育家辦學(xué)轉(zhuǎn)變的核心問題，是教育局的放權(quán)。沒有教育局的放權(quán)，就沒有教育家辦學(xué)。

參考文獻(xiàn)

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[3] 張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué)，2014（4）.

[4] 陳立鵬.學(xué)校章程：學(xué)校的“基本法”[J].中小學(xué)管理，2013（4）.

[作者：何酉寧（1981-），女，重慶南川人，成都紡織高等專科學(xué)校教務(wù)處講師，碩士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】