基層政府財(cái)政資金支出管理與績(jī)效評(píng)價(jià)初探

王明明

摘要：近年來(lái)，基層政府及行政事業(yè)單位管理的財(cái)政資金越來(lái)越多，財(cái)政資金支出管理得到規(guī)范和加強(qiáng)，但財(cái)政資金高效使用的理念尚未真正深入人心，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡、行政成本過(guò)高、財(cái)政資金低效使用甚至揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象仍大量存在，財(cái)政和審計(jì)等部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于較低水平。本文從體制、法律、主觀意識(shí)等層面入手，就如何優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估模式，提高財(cái)政支出管理水平，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；支出管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政資金是指各級(jí)財(cái)政及主管部門(mén)下?lián)芑蛴善渌?cái)政性資金、資產(chǎn)或權(quán)力衍生的，維持行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)或指定專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政性資金。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、財(cái)政實(shí)力逐年提高，財(cái)政資金支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐也取得了一定成績(jī)，資金績(jī)效意識(shí)在行政事業(yè)單位中初步確立。然而，由于監(jiān)管體系的不夠完善和資金安排的相對(duì)混亂，財(cái)政資金管理仍有許多不規(guī)范之處，績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于較低水平。

一、基層政府及部門(mén)財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀

（一）財(cái)政預(yù)算安排不夠細(xì)化和科學(xué)

基層財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制不夠細(xì)化，編預(yù)算時(shí)，有的資金只分類(lèi)到款，未明細(xì)到科目，有的非定額支出下無(wú)明細(xì)項(xiàng)目名稱(chēng)和內(nèi)容，有的部門(mén)預(yù)算被削減后卻沒(méi)有詳細(xì)的批復(fù)，未能說(shuō)明保留的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和明細(xì)；同時(shí)，預(yù)算安排不夠科學(xué)，每到年底有的單位存在大量結(jié)余年底突擊用錢(qián)，導(dǎo)致部門(mén)分配不均，從而第二年競(jìng)相多報(bào)預(yù)算；預(yù)算撥付也不盡不夠合理，造成大量結(jié)余沉淀于部門(mén)，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力受到嚴(yán)重削弱，預(yù)算剛性也大打折扣。

（二）專(zhuān)項(xiàng)資金重復(fù)補(bǔ)助多頭撥付

由于重復(fù)補(bǔ)助，多頭撥付，很多部門(mén)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)管的專(zhuān)項(xiàng)資金名目繁多，導(dǎo)致管理較為混亂，上級(jí)或主管部門(mén)各自為政，各安排各的資金，各項(xiàng)目重復(fù)或相近程度高，致使專(zhuān)項(xiàng)資金之間不斷調(diào)整、相互擠占，大量非專(zhuān)項(xiàng)支出擠入專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)支，許多資金來(lái)源項(xiàng)目和跨年度項(xiàng)目的累計(jì)支出難以加總，具體文件內(nèi)容和要求無(wú)法查考，除了財(cái)政部門(mén)撥付外，絕大多數(shù)單位都未按專(zhuān)項(xiàng)資金管理規(guī)定對(duì)其他來(lái)源資金實(shí)行專(zhuān)賬核算，幾乎都在往來(lái)款掛賬列收列支。

（三）支出結(jié)構(gòu)不均衡

一是申請(qǐng)環(huán)節(jié)。為了申請(qǐng)到資金，夸大或虛報(bào)投資額，甚至出現(xiàn)先申請(qǐng)資金，再尋找項(xiàng)目或謊報(bào)項(xiàng)目的現(xiàn)象。二是撥付環(huán)節(jié)。分批多次撥付，撥付不夠及時(shí)，導(dǎo)致財(cái)政資金效益未能發(fā)揮，國(guó)家政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。三是使用環(huán)節(jié)。財(cái)政資金的很大一部分用于維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)行政成本支出，真正用于專(zhuān)項(xiàng)的公共財(cái)政支出比例欠高，支出結(jié)構(gòu)不均衡。四是監(jiān)管環(huán)節(jié)。人大、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)的監(jiān)管內(nèi)容還停留在真實(shí)性合規(guī)性上，對(duì)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)尚在淺表階段，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失

一是法律規(guī)范缺失。資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系不健全，迄今為止，除財(cái)政部于2009年6月出臺(tái)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》外，尚無(wú)其他全國(guó)性的關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī)。二是績(jī)效理念缺失。相關(guān)部門(mén)對(duì)資金使用對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠，績(jī)效評(píng)價(jià)甚至受到很多人為阻力，難以全面推廣。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失。因?yàn)槿狈σ惶紫到y(tǒng)完整、行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二、存在問(wèn)題的原因分析

（一）財(cái)政預(yù)算安排不科學(xué)的原因

財(cái)政資金績(jī)效欠高與預(yù)算編制質(zhì)量不高、預(yù)算監(jiān)督不力有直接的關(guān)系，由于對(duì)預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算部門(mén)基本情況掌握不細(xì)，預(yù)算管理的方法手段簡(jiǎn)單，預(yù)算安排的零基預(yù)算方法未能真正采用，預(yù)算安排難以擺脫人情公關(guān)等問(wèn)題的存在。在基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算編制現(xiàn)狀下，一些單位爭(zhēng)相索要財(cái)政資金，財(cái)政部門(mén)大量日常工作忙于處理資金申請(qǐng)報(bào)告，沒(méi)有精力放在執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督資金使用和審核確定新項(xiàng)目可行性等重點(diǎn)方面。

（二）項(xiàng)目資金管理混亂的原因

一是承接單位重申請(qǐng)輕管理，項(xiàng)目承接單位重資金使用輕資金績(jī)效發(fā)揮，資金要來(lái)后視作可用財(cái)力的增多，而不是責(zé)任的加大；二是主管部門(mén)重?fù)茌p管，項(xiàng)目主管部門(mén)只注重項(xiàng)目申請(qǐng)內(nèi)容，不驗(yàn)證實(shí)質(zhì)，不注重過(guò)程，不考核結(jié)果，不評(píng)價(jià)績(jī)效，甚至成為人情往來(lái)；三是監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管不夠，政府關(guān)注更多的是當(dāng)年投入了多少資金，法定支出是否達(dá)到了比例，預(yù)算執(zhí)行率達(dá)到多少，審計(jì)部門(mén)不能參與預(yù)算編制和安排，時(shí)效性得不到保證。

（三）部門(mén)資金使用環(huán)節(jié)績(jī)效欠高原因分析

一些單位申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目事先未經(jīng)過(guò)充分可行性論證，大多采用廣灑雨模式，財(cái)政資金難以促進(jìn)大項(xiàng)目發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，資金鏈條長(zhǎng)，涉及部門(mén)多，很多項(xiàng)目當(dāng)年不能實(shí)施。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)和經(jīng)常性項(xiàng)目區(qū)分不夠或有的財(cái)政部門(mén)撥付的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)不夠，導(dǎo)致擠占挪用，因此沒(méi)有實(shí)施也無(wú)法實(shí)施嚴(yán)格的限制和懲戒措施，再加上監(jiān)督不夠有力。囿于人員力量和專(zhuān)業(yè)限制，相關(guān)部門(mén)監(jiān)管無(wú)力，監(jiān)管方式只能采取事后突擊集中檢查，監(jiān)管內(nèi)容多為針對(duì)是否真實(shí)合規(guī)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更多的是不合時(shí)宜的舊規(guī)定舊辦法。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)水平較低原因分析

一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系未能真正建立，績(jī)效評(píng)價(jià)尚處在淺表階段，發(fā)現(xiàn)績(jī)效不高也難以衡量和準(zhǔn)確界定，使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。二是有些資金撥款使用部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，既負(fù)責(zé)資金分配，又負(fù)責(zé)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，不相容職務(wù)未能分離，影響績(jī)效的公信力。三是評(píng)價(jià)結(jié)果未能充分利用。一方面只是就評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，另一方面評(píng)價(jià)結(jié)果只是“作為借鑒或參考”，對(duì)評(píng)價(jià)績(jī)效差的沒(méi)有約束或懲戒，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果約束乏力。

三、基層政府財(cái)政資金支出管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的基本思路

（一）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從源頭提高預(yù)算管理水平

財(cái)政分配環(huán)節(jié)是財(cái)政支出管理源頭，財(cái)政資金使用效益好壞首先在于財(cái)政分配環(huán)節(jié)。首先財(cái)政部門(mén)要提高預(yù)算水平，政府及相關(guān)部門(mén)預(yù)算編制的規(guī)范性以及提高預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性，這是預(yù)算執(zhí)行效益審計(jì)順利開(kāi)展的先決條件；其次加強(qiáng)監(jiān)管力度。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性資金的追蹤問(wèn)效；最后明確監(jiān)督重點(diǎn)。要提高監(jiān)督水平，改變監(jiān)督重點(diǎn)，審計(jì)部門(mén)要前移審計(jì)關(guān)口，參與預(yù)算編制的審核。

（二）建立專(zhuān)項(xiàng)資金及項(xiàng)目管理庫(kù)，提高資金使用效益

建立“專(zhuān)項(xiàng)資金及項(xiàng)目管理庫(kù)”，即由各級(jí)財(cái)政資金管理部門(mén)將接受或要求補(bǔ)助的單位名稱(chēng)、項(xiàng)目名稱(chēng)及主要內(nèi)容、項(xiàng)目總投資及財(cái)政補(bǔ)助部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間及完成程度等基本情況列入項(xiàng)目管理庫(kù)，項(xiàng)目涵蓋期間一般為三到五年，內(nèi)容可包括某多為項(xiàng)目申報(bào)情況、實(shí)際補(bǔ)助情況、資金績(jī)效情況，正在實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)展情況，列入補(bǔ)助資金預(yù)算的項(xiàng)目情況。項(xiàng)目庫(kù)資源應(yīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，由各部門(mén)共享。

（三）建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

應(yīng)制定系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象、目的、程序以及報(bào)告基本形式等逐一規(guī)范，在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施檢查評(píng)價(jià)之前制定一套周密細(xì)致、行之有效的檢查評(píng)價(jià)方案，同時(shí)整合監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)各部門(mén)的內(nèi)外資源，積極培養(yǎng)和抓緊現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，嘗試外聘有關(guān)專(zhuān)家。在評(píng)價(jià)結(jié)果方面公開(kāi)共享，可以參照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式，建立人大、政府牽頭，包括財(cái)政、審計(jì)等各有關(guān)部門(mén)參加的績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)席制度。

（四）出臺(tái)規(guī)范制度標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控浪費(fèi)違規(guī)現(xiàn)象

對(duì)會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)的報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)、附件要求等要有明細(xì)規(guī)定，對(duì)超支的堅(jiān)決應(yīng)不予列支；嚴(yán)格按政府收支科目分類(lèi)列支，列支范圍不準(zhǔn)混淆；嚴(yán)格國(guó)庫(kù)集中支付制度，加大直接支付方式的比重，嚴(yán)格控制大額現(xiàn)金支取。將資金管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合，財(cái)政等部門(mén)應(yīng)貫徹全部政府性資金資產(chǎn)理念，將各單位所有來(lái)源的收入和支出全部納入統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督范疇，并堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，提高違規(guī)成本，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果和審計(jì)整改結(jié)果納入單位和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人目標(biāo)考核，違紀(jì)違規(guī)的要追究經(jīng)辦人和分管負(fù)責(zé)人的責(zé)任，扣發(fā)個(gè)人考核獎(jiǎng)等，并在本地區(qū)內(nèi)網(wǎng)上公開(kāi)。

（五）發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，實(shí)行真正的內(nèi)行監(jiān)督

以公共部門(mén)行政管理成本為審計(jì)重點(diǎn)開(kāi)展行政成本審計(jì)，關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排上是否符合公共財(cái)政要求，避免財(cái)政支出的越位或缺位的現(xiàn)象，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和各級(jí)政府安排專(zhuān)項(xiàng)資金為審計(jì)重點(diǎn)，突出專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)防資金流失，致力發(fā)揮其最大的社會(huì)效益。同時(shí)，將公共投資建設(shè)項(xiàng)目為審計(jì)重點(diǎn)，圍繞建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)是否科學(xué)、管理是否健全、進(jìn)度是否及時(shí)、以及成本是否合理等四個(gè)方面的開(kāi)展全方位監(jiān)督，最大限度提高資金使用效益。

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（作者單位：杭州聯(lián)創(chuàng)投資管理有限公司）