發揮《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》的戰略潛力（上）

發揮《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》的戰略潛力（上）

概 述

● 美國和歐盟正在就《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（TTIP）進行談判。與傳統的貿易交易相比，這個促進貿易自由化的方法更為大膽也更具風險。它的大膽在于既想要涉及廣泛的本不該由它解決的政策問題，又想要擁有不受管轄的戰略影響力。它的風險則源自于談判達成協定的困難程度和其他國家予以回應的不確定性。

● 如果想要簽署一份能發揮TTIP全部潛力的關系協定，歐盟和美國的談判專家們還要做許多工作。雖然在削減關稅方面取得了一些進展，但是貿易方面的許多標準和規范還沒有制定完成，也正因為如此，TTIP才可能具有在戰略層面造成影響的最大潛能 。與此同時，在貿易方面，遠隔大西洋的雙方都有質疑的聲音。雙方都擔心諸如TTIP之類的協定會對就業和監管標準造成影響。而英國脫歐的決定又讓談判局面愈加復雜。如果想要順利開展并達成談判的話，就必須對TTIP的未來行動進行清楚可信的戰略說明。

● 如果美國和歐盟能達成一致，憑借其規模它們能夠在未來幾年全球范圍內定義國際貿易方面的規范和標準。美國和歐盟在該領域的國際領導力為其消費者們帶來了商業優勢和商業利益，通常也是全球公共物品。然而，有的時候國際領導力也會造成歐盟和美國的利益與其它國家的利益相互對立 ，可能導致在國有企業的管理規則等多個領域發生政策的矛盾。

● 如果英國加入TTIP，英美兩國和歐盟都會因此獲益。因此在過渡時期 ，英國有理由利用自己歐盟成員國的身份積極參與歐盟內有關TTIP的決策，因為這有助于英國最終順利成為TTIP的成員國。

● TTIP能夠帶來潛在的巨大軟實力利益 ，但是只有土耳其等其他戰略性國家一同加入，利益才能最大化。也許TTIP可能滿足甚至超越其戰略影響力的最大野心，其最清楚的標志就是，在多個國家獲得批準，前提是其實施的地理范圍能更寬廣。

● TTIP所能帶來潛在的安全利益其實是夸大其詞而微不足道的。貿易聯合帶來的跨大西洋安全利益是無形的，也是難以證明的。

● 能源安全利益很有可能有限的，因為在歐盟市場液化天然氣的出口總量可能是很小的。如果歐盟和美國真的想通過利用TTIP來加強安全，它們應當把國防采購也納入其中，但是實際上這一項并不在議程之內。

● 歐盟和美國之間的差異不僅意味著雙方很難達成協定，這些差異也會限制出于戰略目的協定被實施或充分運用。如果TTIP要在戰略層面取得成功，雙方必須遵守規則、堅持不懈、團結協作地把TTIP視作與別國談判時的參考點 。

● 美國比歐盟戰略行動能力更強，一部分原因是歐盟成員國很難形成統一的戰略目標 。只有歐盟做到這一點，美國才可能對TTIP的戰略方向具有更大的影響力。如果歐盟想要彌補差距，那么歐盟理事會應該首先就將其他國家成員納入TTIP的目標和重點達成一個政治協議。

● TTIP本身也有戰略風險，一方面是由于歐盟和美國強調國際規則中體現的價值觀，卻難以讓這些規則為其他國家所接受，或是讓TTIP看起來像是一次重申舊世界的秩序的嘗試。因此，TTIP可能會造成與一些出于政治原因想要保持距離的新興國家的裂痕，而不會產生吸引力 。

● 然而，TTIP的最大風險就是失敗。如果談判破裂或是協議滿不足了設定的目標，就將歐盟和美國無法合作的負面信號傳遞給其他國家。如果談判過程是激烈不堪的，或是協議暴露出美國對于歐洲或歐盟中的反美情緒漠不關心，造成的損害會更大。英國脫歐的決定加劇了這種風險，特別是后一種情況的風險，因為這是對于歐盟所受到的國際信任的一次打擊。達成TTIP有助于消除這種打擊，而失敗則會起到反作用。

引 言

2016年7月，歐盟和美國的貿易官員在布魯塞爾針對所提議的TTIP開始進行第14輪談判，旨在締結一個全面的、雄心勃勃的協議，不僅可以擴大美國和歐盟間的貿易與投資，還能解決全球普遍關注的問題。據估計，通過TTIP歐盟每年可以獲得高達到1990億歐元的經濟收入——相當于每個四口之家獲得545歐元的可支配收入，而美國則可以在2027年之前每年獲得950億歐元的經濟收入。但是TTIP的野心已經超越了經濟層面，擴展到戰略層面。2013年美國總統巴拉克?奧巴馬（Barack Obama）和歐洲各國領導人在英國厄恩湖舉辦的八國集團首腦會議上進行談判，這次積極行動可以看作是對“真正的戰略重要性 ”的共同認可。大西洋兩岸的雙方都有同樣的野心，如果這份野心與現實情況相匹配 ，即要經歷艱苦鏖戰才能談判達成一個全面的貿易協定，而6月英國公投脫歐的決定又使最近的情況復雜化。在最新的歐洲貿易政策策略中，TTIP又被描述為“歐盟有史以來進行的最具野心也最具戰略性的談判”。歐盟貿易委員塞西莉亞?馬姆斯特羅姆(Cecilia Malmstr?m)曾于2015年7月在歐洲議會發言，給出兩個理由證明歐盟應當支持TTIP：首先，通過TTIP歐盟可以形成部分戰略以在世界范圍內打開其他多個市場；其次，通過TTIP可以形成最符合歐盟“核心價值觀”的“戰略聯盟”，而歐洲要想擴大全球化也必須與之合作。

美國貿易代表邁克爾?弗羅曼（Michael Froman）認為，在全球經濟中新興經濟體的重要性逐漸增強，卻不愿承擔相應的責任，這阻礙了貿易。因此全球貿易系統需要創立“道路的新規則 ”。

弗羅曼認為貿易政策可能是“當代最重要的戰略項目”的中心部分，而不是只關乎貿易本身，也不是“重振二戰后的國際經濟秩序”。通過他的言辭我們可以知道：美國不愿見到世界秩序的變化，只能加強這一論點，并想通過先發制人地設定國際貿易新秩序與新興經濟體拉開差距，以保持現有的世界新秩序。

對于TTIP的戰略潛力的大肆宣傳一部分原因是為了讓心存疑慮的公眾能夠接受。在歐盟和美國，勇于發聲的倡議團體越來越多，他們認為TTIP表面上具有能帶來好工作和好收入的明顯優勢，實際上具有解除控制和降低標準的潛在作用，就是犧牲勞動者和消費者為大企業換取利益。

跨大西洋貿易區覆蓋的全部范圍和TTIP適用的范圍廣度囊括了從醫療設備的政府規范到采購醫療的規則等一切事務，這就意味著毫無疑問該協定的影響將大大擴展，超出歐盟和美國的邊界。但是這并不意味著關于TTIP潛在戰略影響的所有論斷都是準確的。甚至這也并不意味著歐盟和美國擁有足夠的凝聚力和專注力可以管控戰略利益的一切事務，甚至無法控制大部分事務。

本文將對TTIP的戰略影響、現實是否可能達到前所未有的預期和決定性因素這三個方面做出評估。

本文還詳細解釋了政治和經濟環境，之后考慮了歐盟和美國的政策制定者的聯盟程度 。此外，本文還分析了為TTIP進行戰略解釋的三條重要論據：國際領導力，軟實力和安全。最后，本文確認了決定TTIP戰略影響力的三個因素，然后才得出結論。

政治經濟背景

在美國與11個太平洋沿岸的國家簽署《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)幾個月后，TTIP就進行了最新一輪的談判；那時中國正努力開始自己的積極行動，包括區域全面經濟伙伴關系[與東南亞國家聯盟的10個成員國和5個非成員國（包括印度和日本）展開合作]。2015年末在內羅畢舉行的世貿組織部長級會議上，他們高效率地結束了多哈回合談判，這預示著全面的多邊貿易協議將會被針對具體問題和專門領域的單獨的協定所取代。

隨著世貿組織邊緣化以及其焦點通過“意愿聯盟”轉移到區域或多邊協定上，我們迎來了全球貿易政策的轉折點。這反映了達成多邊協定有多么困難，因為經濟權重轉移到那些擁有與發達經濟體不同目標的新興經濟體上，這也讓談判者更難尋求妥協之道 ，同時讓政治家們更難說服國內有所懷疑的民眾接受協定。這種懷疑主義不是新興經濟體獨有的，在許多歐洲國家都十分明顯，歐洲議會也能反應這一點。懷疑主義也是美國總統大選的鮮明主題。

表1. 貿易值的復合年均增長率（2004-2014年）

圖1. 進出口貿易總值（單位：十億美元）

圖1和表1展示了貿易談判的經濟背景變化。圖1還展示了世界上最重要的雙邊貿易關系的規模和其過去十年的絕對值是如何增長的。十年內漲幅最大的三組關系都涉及到了中國（分別是同美國、歐盟及東盟的關系）。表1還展示了涉及中國的貿易關系已經比美國和歐盟的貿易關系增長更快，其中中國和其他新興經濟體（尤其是俄羅斯、印度和東盟成員國）的關系增長率特別高。

這些關系背后的經濟勢頭就表現了貿易談判的勢力過去和未來是如何轉移的。然而，重要的事并不僅限于此。圖1也表現了不涉及中國的關系按價值計算仍然是最大的。其中歐盟-美國關系是最大的 ，在2014年達到了7000億美元。這就提醒著現在世界上最重要的多邊貿易關系和那些更有潛力的關系來為貿易設定規則。

圖2. 2013年初級產品向歐盟和美國的出口份額

圖3.2013年制成品向歐盟和美國的出口份額

圖4. 2013年服務向歐盟和美國的出口份額

圖2、3、4描述了對許多最大的新興經濟體而言，針對歐盟和美國的出口是多么重要，并對這一點加以強調。三張圖表還展示了每個國家對美國和歐盟的出口份額，被分為初級產品、制造品和服務。美國和歐盟——即TTIP集團——對墨西哥、土耳其、俄羅斯等鄰國而言，都是各類產品和服務的最主要的出口市場。數據顯示了跨大西洋市場對于大部分其他國家來說是多么重要，尤其是對于制造品和服務來說。跨大西洋市場還是一個快速發展的貿易區，卻沒有確定的國際規則。對中國來說，在2013年38﹪的制造品和19﹪的服務都出口到了美國和歐盟。

產量的全球份額是一個決定誰能監管全球生產商的最重要因素。然而在為消費者設定標準的時候，全球消費者市場份額是最重要的。這些份額差異可能是非常大的。以購買力平價來衡量，中國的經濟規模可媲美美國及歐盟的經濟規模。但是在一些貿易談判最重要的領域中，中國市場規模比TTIP集團國家加起來的規模或其他尚在談判中的新貿易集團的規模都要大。例如，圖5顯示了在2013年TTIP集團的藥品銷售是中國的8倍。這就表明在此類領域，美國和歐盟加在一起的規模是足夠的，因此也具有建立消費者保護標準的市場勢力，前提是它們能達成一致。在許多領域，它們比中國更具領導力，但是這種領導力不像在制藥行業那么大，而且在大多數領域，這種領導力也在衰退。這就意味著歐盟和美國運用市場勢力來設定規則的可能性正在逐漸削弱。

跨大西洋差異

TTIP這樣的區域協定之所以有吸引力，一部分是因為它比起多邊協定更容易締結，也是因為它被應用于購買類別更加廣泛的產品，還限制了貿易自由化。這些產品的買家是所謂“意愿聯盟”，指的是擁有相近目標的各方在戰略問題上結成的緊密聯盟。

然而，這并不意味著TTIP這類貿易協定是容易締結的。盡管在2016年7月舉行的第14輪談判上，關于談判范圍仍然存在著一些分歧，包括美國決定不將金融服務監管等問題納入談判范圍，以及該如何處理政治敏感問題，比如投資者與當地爭端解決已經變成了歐盟的熱門事件。即使已經達成協定，在美國也必須由心懷疑慮的美國國會批準，這對國會過道兩側的雙方都是挑戰，特別是在大選年，在歐洲也必須由歐盟機構和成員國批準。這就意味著如果要滿足談判中領導們的要求，達成TTIP不可能一步到位。很可能談判要進行到2020年了。

圖5.藥品銷售量（2013年，單位：十億美元）

現實與期望之間的差距反映出了阻礙TTIP的另一個因素，這個因素可能也會削弱TTIP的戰略影響。這就是，對TTIP歐盟和美國可能擁有相似的動機，它們卻在本質問題上沒有完全達成聯盟。雙方都想要貿易自由化，也都同意設立它們缺少的新規則來降低貿易成本。雙方也都想要越過邊界影響政策。但是歐盟和美國的政策制定者對世界的分析并不是完全一致的，偏向也不完全相同，并且歐盟和美國也面臨著自身獨特的政策限制。它們的機構和政策制定程序也是不同的。歐盟現在擁有28個成員國（一旦英國脫歐就變成了27個），每個成員國都有自己的議會和政治文化。歐盟的初級機構——歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會——與美國的對應機構都非常不同。

比起歐盟，美國更加看重貿易政策更廣闊的戰略環境。美國將其視為一個與中國等潛在對手的地緣政治競爭中的重要領域。因此，美國愿意通過貿易政策更加強勢地抓住戰略優勢，也比以往更少地受到世貿組織和多邊主義的潛在影響（雖然還會受到限制）。奧巴馬政府從一開始就將TTIP、TPP和北美自由貿易協定(NAFTA)等視作貿易政策的平臺。這些平臺有潛力讓美國能夠將其偏愛的國際規則“多邊化”。本屆政府的戰略就是建立這些平臺，通過有選擇地納入其他國家加強這些平臺，并通過進入新的政策領域發展這些平臺。總的目標是保持美國和西方國家在形塑國際標準和規范方面的中心地位，減少與中國的合作，選擇遵從美國和與美國志同道合的貿易政策制定者的領導，或者選擇做出自己的選擇但付出昂貴的代價。

特別是如果TTIP在范圍和深度上都具有野心，那么很有可能要由奧巴馬總統的繼任者來締結TTIP了，因為要達成一致需要時間。對全球化的結果幻想破滅已經成為共和黨和民主黨初選的一個特征。兩黨候選人的花言巧語已經表明，比起奧巴馬政府，唐納德?特朗普(Donald Trump)或希拉里?克林頓(Hillary Clinton)組建的政府都可能更加推行保護主義，也更加看重國內反對貿易的游說團體。當特朗普說他是一個“自由貿易者”時，他也說“NAFTA是一個災難”，而“TPP簡直糟糕透了”。然而希拉里卻支持舉行TPP談判，她現在說協定并沒有達到她想要的“為美國人帶來更新更好的工作和提供更高薪水的標準”。候選人一旦執政依然可能會采取一個更加溫和的方法。貿易協定的戰略論述可能對特朗普具有吸引力，是因為他支持對中國要持有一個明確的政策；而對于希拉里的吸引力則在于，在擔任國務卿時期“經濟外交”就是她的中心主題。然而無論二人誰能當選下一位總統，都會發現貿易政策的實施范圍很大程度上是被國會選舉的結果所決定的。因為兩院中民主黨都占多數席位，所有批準新貿易協定將會更加困難。很可能國內事務將會是優先于貿易政策的事務。

比起美國，歐盟發現很難在貿易政策上保持戰略性。一部分原因是歐盟需要建立并保持在成員國中互相進行的商業競爭，因此會受到限制。全面的貿易協定是“混合能力”協定（即包括歐盟及其他成員國的很多能力問題），需要經過所有成員國的批準，在大多數國家可能要涉及到議會，在許多國家可能需要舉行公投。 然而，問題沒有這么簡單。與白宮不同，歐盟理事會努力想在此領域保證明確的政治領導力。對于在貿易政策上“有戰略性”究竟意味著什么，成員國也有不同的觀點：一些國家認為“有戰略性”就是簡單的優先進行貿易談判，一些國家認為“有戰略性”指的是對國際規則和第三國有影響力，還有一些國家，特別是東歐國家認為“有戰略性”是關于一系列安全問題的，主要涉及俄羅斯和能源安全。歐盟新的貿易政策戰略顯示歐盟委員會已經意識到了貿易政策擁有更加廣闊的戰略背景，但是這并不意味著貿易政策有純粹的野心和能力，可以在這個層面上造成影響。歐盟委員會可能斷定TTIP過于困難也過于復雜，因為TTIP不愿改善其談判途徑來追求更大的戰略目標。

這些鮮明的差異意味著，在充分運用協定的潛在戰略利益方面，歐盟不如美國。如果下一任總統愿意繼續參與塑造和運用協定的戰略維度，那么美國可能就處在駕駛座位通常的主導地位上。仍舊令人存疑的就是，對于美國來說，很明顯TTIP屬于包括TPP在內的一個更寬泛的貿易政策，也具有更清晰的戰略目標。但是歐盟的情況卻不是這樣。這些差異也意味著，在TTIP戰略目的在何處實施并如何實施方面很可能產生分歧，這也會削弱其影響力，特別是當中國等其他國家想要去利用這些差異。

原文標題：Realizing TTIP’s Strategic Potential

節選自英國皇家國際事務所報告 2016年7月

格雷戈爾·歐文（Gregor Irwin）

劉曉雨/譯