綠色小城鎮運營管理利益相關者協同機制研究

王曉冉，王建廷

(天津城建大學 經濟與管理學院，天津 300384)

綠色小城鎮運營管理利益相關者協同機制研究

王曉冉，王建廷

(天津城建大學 經濟與管理學院，天津 300384)

運營管理是落實綠色小城鎮規劃建設目標和踐行綠色生態理念的關鍵階段．從調查綠色小城鎮運營管理現實問題入手，分析得出利益主體特征和利益目標差異性是問題產生的根本原因．基于利益相關者理論和協同治理理論，構建了利益相關者協同關系模型，探討了共商決策機制、廣泛執行機制、協同監管機制等協同機制，并從明確運營主體地位、增加政府資金投入、完善監督考核體系和擴大居民參與等方面提出了對策建議，以期為破解綠色小城鎮運營低效、管理機制不健全等問題提供治理路徑借鑒．

綠色小城鎮；運營管理；利益相關者；協同機制

當前，小城鎮建設中資源粗放利用、基礎設施和公共服務配套不完善、人居環境不容樂觀等問題日益突出[1]．轉變城鄉發展模式，推進綠色小城鎮建設已成為社會共識．隨著綠色小城鎮建設數量和規模的不斷擴大，后期運營管理問題日益凸顯，如何進行運營管理理念和方法的創新，確保人們過上真正綠色宜居的高品質生活成為關注焦點．由于綠色小城鎮運營管理過程中涉及政府、物業公司、居民、開發建設單位等眾多參與主體，各自特征和利益目標分化嚴重，運營行為難以協調，因此探索相關利益主體協同機制，規范主體運營行為，成為綠色小城鎮效益持續發揮和運營目標實現的關鍵．

綠色小城鎮建設在我國尚處于起步階段，相關研究主要集中在理念探討、標準制定、發展模式、規劃設計等方面，對運營管理方面的研究乏陳可數．郭莉[2]提出了生態城市網絡治理的涵義、模型、特征以及動力來源；于立[3]指出創新是生態城鎮發展與建設之魂模型，當前生態城鎮管治領域最欠缺的就是制度創新；劉興民[4]通過對合作博弈主體分析，構建了綠色生態城區利益相關者合作聯盟．借鑒上述研究，結合相關調研，探尋我國綠色小城鎮運營管理中存在的現實問題及其原因，基于利益相關者理論與協同治理理論分析，構建運營管理利益相關者協同機制，并提出促進主體間協同的對策建議，以期為綠色小城鎮的運營管理提供信息與借鑒．

1 綠色小城鎮運營管理現實問題及原因分析

1.1 現實問題

在政策引導下，我國綠色小城鎮從無到有，建設數量和規模與日俱增，有力地推動了新型城鎮化發展．為了解綠色小城鎮后期實際運營效果，本研究通過實地調查、網絡調查和電話調查的方式，對天津市團泊鎮、大邱莊鎮，合肥市三河鎮等全國8個各具特色的綠色小城鎮進行了調查．統計結果表明，我國綠色小城鎮在運營過程中主要存在以下問題．

1.1.1 綠色產業發展滯后

在經濟發展方面，綠色小城鎮區別于傳統小城鎮的鮮明特征是更加注重經濟的可持續性，強調綠色、循環產業的主導地位．目前，許多綠色小城鎮都建有專門的綠色產業園，并制定了配套優惠政策，以推動綠色產業集聚和企業優化升級．但實際調研發現，綠色產業園內存在一些企業借“綠色”名義套取國家稅收補償的現象，而真正“綠色”的企業數量很少，產業關聯度較低，發展較緩慢，綠色產業園的整體功能定位并未實現．

1.1.2 重建設、輕管理

當前，綠色小城鎮在建設管理過程中存在“建管分開，分頭負責”的問題，即在建設階段，縣區政府起主導作用，充當項目建設者和投資方的角色，負責項目的融資招標等；而項目建成后，就停止了后續資金的投入，轉由鎮政府負責小城鎮的運營，但由于鎮政府不具有財稅征收管理權，可用資金又十分有限，從而使得綠色小城鎮實際運營效果大打折扣，也制約了環境社會效益的發揮．

1.1.3 公共服務設施使用效果不佳

綠色小城鎮建設極大地改善了原有小城鎮公共服務設施落后的局面，交通、教育、醫療、社保等方面的硬件設施日趨完善．然而實際中，這些公共服務設施的使用和運行效果并不理想．調研中發現，鎮區慢行交通環境舒適性差，經常出現道路被機動車、臨時建筑物占用的情況；類似情況也發生在社區廣場，夜間大量商販在此擺攤經營，導致居民有效活動空間嚴重不足，居民對此頗有微詞．

1.1.4 環境資源問題仍突出

相對于傳統小城鎮，綠色小城鎮在資源利用和環境治理方面雖有所改觀，但問題仍然突出．具體表現在：①土地集約利用程度不高，存在項目建設占用耕地的現象；②公共建筑日常能耗高，景觀、綠化用水仍然多采用市政飲用水，非傳統能源利用率過低；③垃圾分類收集措施推廣實施效果差，混裝運輸現象嚴重，且運輸途中缺乏避免道路遺撒、氣味擴散的措施；④固體廢棄物無害化處理率和循環利用率較低．

1.1.5 物業公司專業化水平低

當前，我國物業公司專業化水平普遍較低，在綠色小城鎮運營過程中，無法對一些技術要求較高的環保節能設施做到有效維護和保養，導致其運行效果未能達到預期使用目標．調研發現，有些綠色小城鎮因綠化管理不善和車輛亂停亂放，導致植草磚處綠草消退，失去了透水功能；另外，由于缺少專業管理人員，導致節水循環系統運行效率低下，甚至時常處于停運狀態．

1.2 原因分析

分析發現，導致上述問題產生的原因是多方面的，諸如政府運營管理理念淡薄、職責定位不清、監管不到位，居民參與度不高，物業公司服務模式落后，社會組織參與程度不夠等等．然而，這些原因都是表面的，造成問題產生的根本在于運營參與主體特征和利益目標的差異性：綠色小城鎮建設往往被政府看作是打造政績和GDP的絕佳機會，重建設輕管理，運營管理投入不足；物業公司作為企業，盲目追求市場占有率和利潤率，缺乏符合綠色物業管理需要的創新，服務內容仍停留在傳統“四保”(保潔、保修、保綠、保安)范圍內，無法滿足綠色小城鎮運營管理要求[5]；居民雖然是綠色小城鎮增量效益的迫切需求者，但受自身素質和“搭便車”心理的影響，運營參與的積極性較低；我國社會組織“半官半民”的特性決定了其無法真正參與到運營管理過程中．由于主體間的這些差異具有“與生俱來”的特點，自身改變難度較大，因此需要探尋外在約束，如建立主體間利益平衡與監督考核等機制，以減輕或消除這些差異對運營管理過程所造成的不利影響．

綠色小城鎮運營管理是一項非常復雜的系統工程，涉及利益主體眾多，且各自特征差異明顯，博弈關系錯綜復雜，依靠傳統政府一元或“政府＋物業”的二元村鎮治理模式都無法滿足要求．因此，通過構建“多元協同”機制，平衡各方利益關系和規范主體行為，是解決綠色小城鎮運營低效、實現利益各方共贏與綠色小城鎮預期效益最大化目標的必由之路．

2 綠色小城鎮運營管理利益相關者協同機制構建

2.1 理論借鑒與啟示

利益相關者理論源于對公司治理問題的研究．1963年斯坦福大學研究院明確提出利益相關者概念，即利益相關者是支撐或影響組織生存和發展的一些人或團體．20世紀末，該理論被國內學者所關注，并逐步用于城市管理和社區治理問題的研究．吳光蕓[6]指出，社區治理的關鍵是建立政府、社區組織和居民等多方利益主體合作與互惠的關系網絡，以實現公共利益的最大化；賈生華等[7]提出，城中村改造的本質是一個由各利益相關者不同利益相互關系形成的聯結，因此應構建起地方政府—開發商—村集體—外來人群“四位一體”的利益協調機制；杜娟[8]研究了傳統物業管理模式的不足，并以上海市江浦路社區為例，構建了利益相關者多元合作治理模式．

協同治理理論產生于20世紀90年代．聯合國全球治理委員會認為，協同治理是一個利益主體間矛盾的利益關系逐漸調和聯合起來的過程[9]．近年來，該理論在城市管理方面取得了一定的研究成果．王艷麗[10]認為，城市社區協同治理的實質是實現政府、社會與市場的互動合作，為此政府必須消除唯一權力主體優越感，尋求一種能夠達到社會“善治”目標的管理機制；姬兆亮等[11]通過分析我國權力結構，認為解決區域發展不平衡的有效路徑是建立政府間協同合作模式；郁建興等[12]在其專著——《讓社會運轉起來》中更是直言：社會運轉的動力來自于自上而下的政府力量與自下而上的社會力量的對接貫通、良性互動，解決當前社會諸多問題的關鍵是努力構建社會協同治理體制．

歸納已有研究可以得出兩點啟示：①從某種角度看，綠色小城鎮運營管理的本質可以理解為由政府、物業公司、居民等眾多利益相關者構成的利益關系網，這些利益相關者的角色定位和博弈過程決定了整個關系網的結構和內容，并對實現運營管理目標產生正向亦或負向的影響；②協同治理的目標是通過搭建一種多元化管理模式，以實現各主體綜合效益的最大化．該模式不要求主體間權利與職責的均等分配，而更注重依據各自能力差別“量身定制”，這一點恰好符合綠色小城鎮運營管理主體差異顯著的特點．基于上述理解，本文引入利益相關者理論和協同治理理論，研究綠色小城鎮運營管理，通過利益相關者協同機制的構建，以期平衡各方利益博弈關系，促進運營效益最大化．

2.2 利益相關者協同關系架構

清晰合理地甄別出利益相關者是協同機制構建的基礎．根據各利益相關者與綠色小城鎮運營的關聯性及影響運營目標實現的重要性，通過文獻梳理和專家走訪，本文將利益相關者劃分為核心層和邊緣層兩個層次，其協同關系如圖1所示．核心層利益相關者包括鎮政府、居民及居民性組織和物業公司，他們利益訴求的不同表達和組合方式決定了綠色小城鎮運營管理所追求的總體目標，因而在協同機制構建中扮演著極其重要的角色；建設單位、行業協會、縣(區)級以上政府、環保NGO組織等機構是邊緣層利益相關者，處于次要地位，但他們具備影響核心層利益相關者利益訴求和綠色小城鎮運營目標實現的能力．如：環保NGO組織能夠憑借其深厚群眾基礎，調動多方社會資源參與到實際運營過程中，不僅能促使居民生活方式的轉變，同時也可以彌補鎮政府、物業公司在信息、資金、技術等方面的不足．

圖1 綠色小城鎮運營管理利益相關者協同關系

2.3 利益相關者協同機制設計

2.3.1 共商決策機制

“管理就是決策”是管理學大師赫伯特·西蒙的著名論斷，這一定義表明決策是管理的核心，決定著整個管理過程的成敗．綠色小城鎮運營管理利益相關者眾多，協同管理機制實施的關鍵在于搭建一種多元共同協商的決策機制．傳統村鎮治理模式下，決策的制定更多依靠政府權威，居民、物業公司等其他利益相關者很少參與其中，利益訴求因得不到響應和滿足，從而采取抵制決策執行等升級利益沖突的做法．共商決策機制基于利益相關者共同參與，通過賦予核心利益相關者一定決策權力，設立由核心層利益相關者組成的決策委員會和由邊緣層利益相關者組成的顧問委員會，在決策委員會成員充分表達利益訴求的基礎上，廣泛聽取和咨詢顧問委員會從其他角度提出的完善建議，經共同協商，投票決定(見圖2)．可以看出，與傳統政府單向決策相比，共商決策機制增強了利益相關者之間的互動，有助于平衡利益需求和避免利益沖突，對于降低政府尋租風險、保障居民權益、提高決策的科學性和執行力具有重要作用．但是，這種機制實施的關鍵在于政府要轉變角色定位和職能方式，營造廣泛參與的決策環境．

圖2 共商決策機制運行圖

2.3.2 廣泛執行機制

利益相關者廣泛參與的執行機制不僅是實現綠色小城鎮運營管理目標的關鍵，也是共商決策效果充分發揮的保證．從經濟角度考慮，只有當協同合作利益方獲得的收益大于或等于其損失時，他才有動力參與運營管理的協同．假設在綠色小城鎮利益相關者群體N中，,i jN?∈，令(,)i j是一個協同體．記分別為i因參加共同體獲得的增量收益和損失．作為理性經濟人的i必然選擇當時，才會參與協同合作；同理，j也只有在時，才會加入協同體．因此，當且僅當且時，兩者才能形成穩固的協同體關系．

2.3.3 協同監管機制

有效的監管是規范利益相關者行為、保障綠色小城鎮順利運營的必備條件．假定將綠色小城鎮福利最大化maxU和面臨的環境社會運營風險θ(xσ)看作是政府監管努力xσ的函數，其最優表達式可表示為監管成本一定條件下環境社會運營風險最小，即

式中：p0為其他利益相關者愿意支付的單位價格，且假定不變；C0為政府愿意付出的監管總成本．故存在?U/?σx＞ 0和?θ/?σx＜0，即綠色小城鎮運營總福利與政府監管努力正相關；環境社會運營風險與其負相關．當然，作為監管主體的政府部門，其職責應該是維護環境社會效益和實現綠色小城鎮福利最大化．這在完全信息條件下，通過信息披露制度和利益相關者監督機制的建立，能夠實現該目標與其他利益主體目標的一致．但是，在信息不對稱的情況下，政府可能追求收入一定，成本最小的行為方式，即

式中：R0、C分別為政府的固定收入和監管支出．這種情況下，?U/?σx＜ 0和?C/?σx＞0，即政府監管效用與監管努力負相關，監管成本與監管努力正相關，這就造成了政府在增加監管努力的同時卻降低了效用所得．

結合上述公式和約束條件，可以求出政府監管努力的均衡解為0(,0)σ，特別是當監管努力xσ達到0σ時，其租金為零，效用最低．然而，在實際中，政府提供的努力在0～0σ之間，政府租金則為，綠色小城鎮的福利損失為

所以，在傳統以GDP為主的政績觀下，政府為了增加租金會盡可能減少對綠色小城鎮環境、社會方面的運營監管．如果僅將監管權置于政府手中，就可能增加其尋租空間，造成政府目標偏離綠色小城鎮環境社會福利最大化的目標．因此，為了規范政府與其他利益相關者的行為，降低環境社會風險，應該成立由各利益相關者共同組成的監管委員會，同時確保其能夠與決策委員會、顧問委員會進行及時順暢的溝通，以提高信息的透明度和充分性，減少管理者尋租機會和福利損失風險．

3 對策與建議

基于上述討論，筆者認為實行利益相關者協同模式，是解決綠色小城鎮運營管理現實問題的治本之策．

3.1 明確居民、鎮政府、物業公司的運營主體地位

遵照中央《關于加強城鄉社區協商的意見》精神，鎮政府要摒棄以往單向決策方式，召開由居民代表、物業公司共同參加的全鎮運營計劃大會，通過賦予相應決策權和發揚基層民主，共同協商年度運營計劃．另外，決策中要注重廣泛征詢專家學者、環保組織的意見，以增強決策的科學性與合理性．

3.2 加大上級政府投入

綠色小城鎮經濟外部性的特點使得運營資金缺口單靠市場作用無法得到解決，需要政府層面提供支持．但是，由于鎮政府沒有財政收支權，因此，上級政府應加大對鎮政府的財政轉移支付，以保障大型節能、環保設備設施的保養維護和正常運行；同時給予物業公司適當的財政補貼和稅收減免，彌補運營中產生的增量成本，提高其開展綠色物業管理的積極性．

3.3 完善監督考核體系

建立包含環境改善、資源節約、經濟發展、社會和諧等指標在內的政府政績綜合考核體系和以年度運營計劃完成度、居民滿意度為指標的物業公司考核標準，明確政府和物業公司職責．另外，在加強居民、物業公司、鎮政府之間內部互相監督的同時，引入上級政府監督、媒體監督、社會組織監督等外部監督方式，對運營過程中的政府信息公開透明度、資金投入與使用情況、物業公司經營行為與服務質量、居民日常行為等進行重點監督．

3.4 擴大居民參與

政府應積極培育社區居民性組織的發展，聯合物業公司、媒體、環保NGO組織等機構定期開展綠色運營宣傳教育，引導廣大居民積極參與，使其樹立起良好的生態環保、綠色消費理念，明確自身在運營過程中的權利、義務，形成人人參與的社會氛圍．

［1］ 中華人民共和國財政部，中華人民共和國住房和城鄉建設部. 財政部住房城鄉建設部關于綠色重點小城鎮試點示范的實施意見[EB/OL].(2011-06-03)[2015-10-11]. http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/ jsbwjczghyjs/ 201106/t20110624_205527. html.

［2］ 郭 莉. 網絡治理：生態城市管理的路徑選擇[J]. 科技進步與對策，2007，24(4)：65-68.

［3］ 于 立. 中國生態城鎮發展現狀問題的批判性分析[J]. 國際城市規劃，2012，27(3)：93-101.

［4］ 劉興民. 綠色生態城區運營管理研究[D]. 重慶：重慶大學，2014：45-47.

［5］ 王建廷，葛 晨. 綠色建筑物業管理模式探索[J]. 中國房地產，2013(10)：75-80.

［6］ 吳光蕓. 利益相關者合作邏輯下的我國城市社區治理結構[J]. 城市發展研究，2007，14(1)：82-86.

［7］ 賈生華，鄭文娟，田傳浩. 城中村改造中利益相關者治理的理論與對策[J]. 城市規劃，2011，35(5)：62-68.

［8］ 杜 娟. 多元利益共存下的社區物業管理模式研究[D]. 上海：上海交通大學，2010：22-25.

［9］ 俞可平. 全球治理引論[J]. 馬克思主義與現實，2002(1)：22.

［10］ 王艷麗. 城市社區協同治理動力機制研究[D]. 長春：吉林大學，2012：13.

［11］ 姬兆亮，戴永翔，胡 偉. 政府協同治理：中國區域協調發展協同治理的實現路徑[J]. 西北大學學報，2013(2)：122-126.

［12］ 郁建興，陳奕君，彭朱剛，等. 讓社會運轉起來[M].北京：中國人民大學出版社，2012：17.

Research on Stakeholder Synergy Mechanism of Green Small Town Operation Management

WANG Xiaoran，WANG Jianting
(School of Economics and Management，TCU，Tianjin 300384，China)

Operation management is a key stage of implementing green small town’s planning and construction,and practicing the green ecological concept. Beginning with the investigation of problems in green small towns’ operation,this paper analyzes that the root cause of the problems are differences of characters and interests target of the stakeholders. Based on the theory of stakeholder and collaborative governance,this paper established a stakeholders’ synergy relationship model,discussing synergy mechanism,including co-determination mechanism,broad implementation mechanisms and synergetic supervision mechanism. The authors set up a definition of main operators’ status,and present the following suggestions：increasing government investment,perfecting the supervision and assessment mechanisms,and propelling citizens’ participation. All these are good reference for solving some problems in the operation management of green small towns,such as low efficiency and unsound internal governance mechanism,and so on.

green small town；operation management；stakeholder；synergy mechanism

F291

A

2095-719X(2016)06-0450-05

2016-01-03；

2016-03-14

天津市重大科技專項(2014-122Z)

王曉冉（1989—），男，河南焦作人，天津城建大學碩士生．

王建廷（1960—），男，教授，博士，從事小城鎮建設、綠色建筑建造與運營管理等研究．E-mail:wjt@tcu.edu.cn