關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的若干思考
-----以杭州市土地儲(chǔ)備工作為例

杭州市土地儲(chǔ)備中心 吳冬梅 黃郭城

關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的若干思考
-----以杭州市土地儲(chǔ)備工作為例

杭州市土地儲(chǔ)備中心 吳冬梅 黃郭城

城市土地儲(chǔ)備制度，是政府依照法律程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過收回、收購(gòu)等方法取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理，并進(jìn)行儲(chǔ)存以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的一種管理制度。城市土地儲(chǔ)備制度的建立，使得城市政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，有效地根除了制度建立以前一些個(gè)人和組織繞開政府私自進(jìn)行土地征用和出讓這一“灰色土地市場(chǎng)”，確保了經(jīng)營(yíng)性用地通過招拍掛的形式公開出讓，保障了土地交易的公平和公正，避免了土地交易的權(quán)力“尋租”，為建立健康的土地市場(chǎng)打好基礎(chǔ)。同時(shí)，又使政府手中掌握了一定量的儲(chǔ)備土地，提高了政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作，依托于房產(chǎn)、規(guī)劃、環(huán)保等多個(gè)政府職能部門的協(xié)調(diào)與合作，有效地提高了城市政府“管理”和“經(jīng)營(yíng)”城市的能力。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地和房?jī)r(jià)問題逐漸成為公眾討論的熱點(diǎn)，土地儲(chǔ)備制度也被推向了“風(fēng)口浪尖”，筆者擬從三個(gè)方面淺談一下個(gè)人對(duì)土地儲(chǔ)備制度的一些理解，并提出一些建議。

一、對(duì)土地儲(chǔ)備制度的認(rèn)識(shí)

1.土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)制度創(chuàng)新

制度變遷主要有兩種模式：一種是“自下而上”經(jīng)過“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來；一種是由中央或某級(jí)地方政府制定并“自上而下”推廣下去。自1996年上海市率先建立土地儲(chǔ)備制度以來，國(guó)土資源部就開始在全國(guó)推廣這一制度，2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，2002年，國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》都是建立土地儲(chǔ)備制度最早的基礎(chǔ)和依據(jù)。2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》，從此，城市土地儲(chǔ)備制度擁有了首部確定土地儲(chǔ)備中心法律地位與中國(guó)土地儲(chǔ)備制度的行政部門規(guī)章。以杭州市土地儲(chǔ)備工作為例。杭州十幾年的儲(chǔ)備發(fā)展之路是一條不斷創(chuàng)新、不斷成熟的發(fā)展之路。從1999年《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》（153號(hào)令）到如今的實(shí)施辦法調(diào)研修訂，期間該中心以市政府名義下發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)政府儲(chǔ)備土地開發(fā)整理的實(shí)施意見》《杭州市區(qū)工業(yè)用地納入政府土地儲(chǔ)備實(shí)施意見》以及《杭州市經(jīng)營(yíng)性用地做地考核實(shí)施辦法》等多項(xiàng)市級(jí)層面的制度，并編制和實(shí)施《杭州市經(jīng)營(yíng)性用地做地質(zhì)量指導(dǎo)意見（試行）》等十多項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范章程，更有《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化工作責(zé)任目標(biāo)考核的通知》等幾十項(xiàng)內(nèi)部管理規(guī)定，從宏觀到微觀，逐步形成了有杭州特色的土地儲(chǔ)備工作機(jī)制——“一個(gè)平臺(tái)、三個(gè)計(jì)劃、多個(gè)主體”，推動(dòng)了城市土地儲(chǔ)備制度的良好運(yùn)作，成為全國(guó)土地儲(chǔ)備制度的示范模式。

2.土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)造福于民的制度

在土地儲(chǔ)備制度的有力支持下，城市的基礎(chǔ)設(shè)施在不斷完善、居住環(huán)境在日益改善，人民的福祉也在提高，土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)造福于民的制度。以杭州市土地儲(chǔ)備工作為例。該中心自1997年成立以來，先后參與實(shí)施北落馬營(yíng)、閘弄口、打鐵關(guān)等舊城改造項(xiàng)目以及西湖綜保、西溪濕地綜保、運(yùn)河綜保等環(huán)境工程，極大改善了城市居民的生活和居住環(huán)境。同時(shí)，該中心積極投身于市委、市政府“破七難”工作，在儲(chǔ)備土地開發(fā)整理中堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立“以人為本”“以民為先”和“共建共享”的土地儲(chǔ)備整理理念，不斷探索、保障群眾利益的新做法、新路子，努力保障城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房等保障性住房的用地需求，為保障杭州和諧發(fā)展提供有力支持。

3.土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)持續(xù)發(fā)展的制度

有人認(rèn)為我國(guó)土地儲(chǔ)備制度是一種透支未來的做法。筆者認(rèn)為其產(chǎn)生這樣的認(rèn)識(shí)是因?yàn)槠浜鲆暳送恋貎?chǔ)備制度對(duì)于優(yōu)化土地資源配置、調(diào)整土地功能分區(qū)、盤活土地資產(chǎn)、促進(jìn)城市土地集約節(jié)約利用，提升土地資源和資產(chǎn)雙重價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的可持續(xù)發(fā)展等方面的作用。以杭州市土地儲(chǔ)備工作為例。該中心始終立足于土地資源的可持續(xù)發(fā)展，通過推進(jìn)杭氧等工業(yè)企業(yè)的搬遷，實(shí)施“騰籠換鳥”，調(diào)整土地使用功能，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過配合規(guī)劃部門合理界定地塊容積率、綠化率、建筑密度等環(huán)境承載力指標(biāo)，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用。通過配合環(huán)保部門對(duì)出讓地塊進(jìn)行環(huán)境初評(píng)和專題評(píng)價(jià)，督促污染企業(yè)對(duì)污染源進(jìn)行修復(fù)治理，維護(hù)土地利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

二、對(duì)土地儲(chǔ)備制度的建議

1.提高土地儲(chǔ)備制度的法律地位

目前《土地儲(chǔ)備管理辦法》僅僅是國(guó)務(wù)院下屬部門就土地儲(chǔ)備制度的專門性規(guī)范文件，不具有較高的法律地位。因此，建議在《土地管理法》的修訂過程中增加土地儲(chǔ)備制度的相關(guān)內(nèi)容，從而提高土地儲(chǔ)備制度的法律地位。

2.凸顯土地儲(chǔ)備制度的公益性

進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地儲(chǔ)備制度是特定的政府管理土地的行為，是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的需要而實(shí)施的具有一定強(qiáng)制性的政府行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是基于服務(wù)社會(huì)公共事業(yè)目的所從事特定行為的組織，是政府授權(quán)從事土地管理和調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其職能是作為政府管理土地市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，并非是以市場(chǎng)盈利或部門盈利為目的的行為。因此，建議在合理儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性用地的同時(shí)，加大儲(chǔ)備和供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、中低價(jià)商品房、公共租賃房等保障性住房用地，通過土地儲(chǔ)備杠桿，調(diào)節(jié)社會(huì)不同階層人群的收益分配，緩解社會(huì)矛盾；從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，建議拓展土地儲(chǔ)備類型，逐步將工業(yè)遺存、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益性用地等納入政府儲(chǔ)備，凸顯土地儲(chǔ)備制度的公益性。

3.編制城市土地儲(chǔ)備總體規(guī)劃

城市土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，規(guī)劃、房管、環(huán)保等城市政府各職能部門的支持、配合以及互動(dòng)的狀況，直接關(guān)系到城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本和效果，尤其是城市規(guī)劃部門。城市規(guī)劃從操作層面為土地儲(chǔ)備工作提供了具體的規(guī)定和要求，而土地儲(chǔ)備為土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)途徑。因此，建議在市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制杭州市土地儲(chǔ)備總體規(guī)劃，并結(jié)合全市近期城市建設(shè)規(guī)劃，編制杭州市近期（三年或者五年）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃。即根據(jù)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況以及各區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合地塊本身的區(qū)位條件、周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善程度，在全市范圍內(nèi)按區(qū)確定地塊儲(chǔ)備、出讓和開發(fā)的先后時(shí)序，在儲(chǔ)備時(shí)序上，做到“動(dòng)靜相宜”，在儲(chǔ)備空間上，做到“遠(yuǎn)近結(jié)合”。而土地儲(chǔ)備總體規(guī)劃和土地儲(chǔ)備近期規(guī)劃的具體落實(shí)手段即為杭州市目前正在操作的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃（即供地計(jì)劃、儲(chǔ)備計(jì)劃和做地計(jì)劃）。詳見上圖。