新型城鎮化進程中地方政府行政治理的問題與對策

韓艷芳，張平

（華東理工大學人文科學研究院/法學院，上海 200237）

新型城鎮化進程中地方政府行政治理的問題與對策

韓艷芳，張平

（華東理工大學人文科學研究院/法學院，上海 200237）

行政治理作為促進新型城鎮化發展的重要載體和渠道，近年來成為地方政府所面臨的最具挑戰性的一項熱門課題。新型城鎮化背景下的行政治理存在諸多弊端，而地方政府如何走出困境，建立有效的行政治理機制仍然是一個處于探索中的問題。理論范式及其實踐模式多關注于政府與市場、公民社會等外在關聯性問題，而以內部聯動性為基點的研究鮮有涉獵。為此，從這一基點出發對于地方政府在利益調配、府際競合和行政職權這三個方面所存在的困境，以內在根源——主體關系——運作權限為邏輯線索，追溯其困境產生的根源，探究其解決方案，具有重要的現實意義。

行政治理;地方政府;新型城鎮化

在新型城鎮化以戰略方式進入治理場域之際，公共行政這一“現代政府治理的心臟”[1](前言p1)對新型城鎮化治理起著舉足輕重的推動力量。健康有序的城鎮化進程會引起政府治理結構的轉變和治理能力的提升，治理主體也傾向于由中央政府向地方政府轉移。相比中央政府，地方政府在處理城鎮化問題時更富有靈活性和及時性。我國傳統的行政治理是以馬克思主義國家學說和計劃經濟體制為基礎，以強制命令的方式為手段。顯然，傳統的行政治理已經不能適應社會需求和新型城鎮化發展要求。自中共中央十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化以來，地方政府的行政治理變革已迫在眉睫。

當前，在新型城鎮化進程中地方政府的行政治理面臨著諸多困境，相比之下，利益協調機制、府際競合關系和行政職責權限這三個方面所存在的困境更值得關注，本文試圖對此展開研究，尋求其解決路徑。

一、地方政府在推進城鎮化進程中面臨的三大困境及其成因分析

根據城市病發展的四階段論，“城市化率在50%～70%是城市病的發作階段”，[2](p63)2015年我國城鎮化率已經達到了56.1%，按上述理論，目前我國應處在城市病發作階段的初期，即城鎮化矛盾的疊加期。而從實際情況來看，我國城鎮化尚未進入城市病發作初期，總體上仍處于健康狀態。不過，人口膨脹、交通擁堵、住房緊張和就業困難等“城市病”征兆已經開始顯現，值得關注。城鎮化過程中暴露出的各種各樣的新情況、新問題考驗著地方政府的治理能力和水平。隨著新型城鎮化的進一步深入推進，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑戰亟待研究。

（一）利益調配問題：利益導向的異化。

利益是一把雙刃劍，它在調動地方政府積極性的同時也為行政治理問題的產生埋下了伏筆?！拔覈氖袌鼋洕陌l展是一個制度變遷的過程，實際上是一個逐步承認地方利益并強化的過程”。[3](p69)計劃經濟時期，地方政府受中央政府的高度調控支配，儼然成為中央政府的派出機構和中央政策的執行者，缺乏獨立利益和主體意識，扮演著中央政府在地方上的“代理人”角色。分權制改革以來，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是計劃經濟體制下垂直權力體系的一個傳遞層次，而是市場經濟條件下相對獨立的利益主體，地方政府的權力不斷被強化。然而，受傳統城鎮化推行模式影響，地方政府在治理過程中常常過分強調經濟利益而忽視公共利益，注重局部利益而忽視整體利益，造成了地方政府利益目標錯位，加上相關利益約束機制的建立比較滯后，這就不可避免地導致地方政府的城鎮化建設行為朝著非理性方向發展。因此，地方政府利益目標錯位和相關利益約束機制的軟化是地方政府治理問題產生的內在根源。

圖1 2015年度安陽市國有建設用地供應結構

譬如，由于利益導向的異化，在2015年度安陽市國有建設用地規劃中，國有建設用地總量計劃為792公頃，占用量居前三位的依次是工礦倉儲用地、住宅用地和商服用地。其中，僅工礦倉儲用地一項在用地總量中所占比例就高達33.2%（如圖1所示），比交通運輸用地和公共管理與公共服務的用地量總和還要多78公頃，土地利用結構極不合理。這說明，該市經濟發展處于“起飛”階段，①美國經濟史學家沃爾特·羅斯托在《經濟成長的階段》一書中將人類社會發展劃分為六個階段,即傳統社會階段、為起飛創造前提階段、起飛階段、向成熟推進階段、高額群眾消費階段以及追求生活質量階段，其中，第三階段即起飛階段又稱為工業化開始階段，達到此階段必須具備三個條件:有較高的積累比例,建立起飛的主導部門，進行制度上的改革。對公共領域的投資力度和規模較小，城鎮化的主要支撐力量是以工礦業等為主的粗放型經濟。該市通過加強對工礦倉儲、住宅和商服三種用地類型的支配力度以期獲取更多的土地財政收入，翹高GDP高速增長的空間，這一舉措損害了城鄉居民和農民的利益，違背了以人為本的新型城鎮化的發展規律。土地利用決策背后往往隱藏著巨大的利益驅動和誘惑，這從該市的土地資源配置過分倚重于經濟指標這一現象可以得到印證。該市在延續“唯GDP至上”的傳統城鎮化道路時難免顧此失彼，欠缺對交通運輸、公共管理與公共服務等公共領域利益的長遠考慮，長此以往，將加大“城市病”的患病風險和政府治理難度。導致上述地方政府利益目標錯位的內在因素恰恰是“地方政府內部縱橫交錯的復雜關系，加上對權力和利益的爭奪”。[4](p84)安陽市與其他地方政府間“條塊分割”的行政網絡關系模式是造成該市政府利己主義行為和地方保護主義取向的一個重要誘因。在執行中央政府和省級政府的城鎮化政策時，因該市政府只強調本區的局部利益和經濟利益而忽略了整體利益和公共利益，城鎮土地整治缺乏整體性目標和長遠規劃。當然，該市的情況只是中國城鎮化問題的一個縮影。

總而言之，地方政府在城鎮化建設強行干預的體制慣性下為獲取各種權力和利益而不斷累積短期行為，同時，不同地方、部門和官員個人間的爭權奪利嚴重削弱了地方政府的治理效能，這些問題使得地方政府傳統城鎮化的困境陷入了惡性循環怪圈，造成了地方城鎮化建設體系的混亂和地方政府非理性行為的蔓延，阻礙了新型城鎮化的發展進程。

（二）府際競合問題：競爭博弈與合作博弈。

對于府際關系，①府際關系也叫“政府間關系”，是指不同層級政府之間的關系網絡，它不僅包括中央與地方關系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關系，以及政府內部各部門間的權力分工關系。府際關系有縱向府際關系、橫向府際關系、斜向府際關系和網絡型府際關系之分，本文則主要從地方政府間的橫向府際關系和縱向府際關系兩個維度展開研究。無論是相關研究還是實踐操作上，多以“中央與地方關系”作為分析范式和運作框架，而“地方與地方關系”這一視角卻較少受到關注?；诖耍疚膰L試以地方府際關系為基線，從其縱向和橫向兩個維度對地方府際競爭與合作博弈問題展開分析。盡管在實踐中府際間的橫向與縱向問題的競爭或合作博弈問題相互交織或者重疊，而出于表述的方便，本文將分別進行分析。

關于縱向競爭與縱向合作博弈問題。不少學者認為，“中國府際關系存在著縱向層級政府的合作效能較高但競爭力度不夠問題”，[5](p78)不過，國家行政學院在進行“取消和下放行政審批事項、激發企業和市場活力”評估時發現，“中央政府和省級政府改革縱向聯動比較好，但省級政府與市縣政府聯動不夠。各地審改推進力度不一樣，進展不平衡”。[6]筆者認為，地方府際間的縱向合作欠佳且競爭力度不夠。在縱向合作關系上，由于地方府際的權力和責任的非對稱性導致各層級政府之間行政壁壘橫生，加上合作機制發育不夠成熟，合作前景不甚景氣，致使城鎮化資源配置效率較為低下。盡管近幾年中央和省級政府加大了不同層級府際間合作的力度和幅度，但是地方府際間的縱向關系仍然是命令與服從關系而非合作關系。在上傳下達的行政運作導向下地方城鎮化政策趨同，缺乏一定的靈活度。在地方府際間縱向競爭關系上，一般而言，上級政府在行政資源和經濟資源上占絕對優勢，而下級政府受計劃經濟體制遺留下來的“父愛主義”②父愛主義（Paternalism）又稱家長主義。根據《法律哲學:百科全書》所載，它來自拉丁語pater，意思是指像父親那樣行為，或對待他人像對待孩子一樣。該書又特別指出，Parentalism是父愛主義在性別上的中性的表達方式。影響，缺乏與上級政府抗衡的實力和勇氣。這種“上強下弱”的政治氛圍難以培育出良性的競爭環境和完善的競爭機制。

關于橫向競爭與橫向合作博弈問題。相比弱勢的縱向競爭，較為激烈的橫向競爭成為府際間競爭的常態。當前府際間最突出的問題是橫向競爭過度，主要表現為地方保護主義泛濫、基礎設施重復建設、產業趨于同構以及招商引資混亂不堪等現象層出不窮。自1994年分稅制改革以來，以獨立經濟人自居的各個地方政府以實現自身利益最大化為推動城鎮化的原動力，為獲取資源而陷入對抗性競爭的惡性循環中無法自拔。這種同質化惡性競爭催生出的負面效應阻礙了城鎮化的健康發展。對地方府際橫向關系的相關學術研究多以競爭為主，而在合作關系的研究上卻相對缺乏。本文嘗試對此問題展開探討。目前府際橫向合作的主要平臺是高層聯席會議和城鎮化論壇，它們多數屬于非正式性的協調機構，而對于協商的結果卻缺乏實質性的束縛力和執行力，對府際間的矛盾和沖突缺乏有效的調節效果。這類合作的推動力往往來自地方政府領導，而一旦地方領導人事變動，因缺乏成熟的制度保障，這種合作機制將被架空。此外，府際合作缺乏統一的規劃，在實際操作過程中各地把自身利益凌駕于整體利益之上，這種利益博弈導致合作陷入瓶頸，無法達到帕累托最優狀態?？傊?，府際間橫向的競爭大于合作。府際間的資源、市場和投資等經濟指標競爭異常激烈，而多數合作因缺乏制度基礎而流于形式，對府際競爭并未起到實質性的緩沖作用。

（三）行政職權問題：行政職責與權限不對稱。

我國正處在由政府全面主導的傳統城鎮化向由政府有限主導的新型城鎮化轉型的關鍵時期，在此期間，中央和地方均不同程度地進行了權力下放和責任轉移，但是，它們在事權劃分和責任配置上的模糊性和隨意性不可避免地導致了各層級地方政府城鎮化建設的非理性行為。中央政府在缺乏相關硬性制度保障的前提下所進行的非規范化的策略性放權誘發了權責的非均衡性，致使在金字塔式官僚層級結構中位居優勢地位的上層政府擁有更多的權力和資源，卻將較為棘手的城鎮化建設責任推卸給了下級政府，以便使自身利益最大化以及風險最小化；相反地，在上下級政府博弈過程中始終處于劣勢的下級政府，卻在權力和資源配置極為有限的情況下承擔著絕大部分的城鎮化建設責任和風險。

這種權責失衡的狀態在鄉級政府表現尤為突出。鄉級政府處于我國行政權力層級結構的末梢，在我國縱向政府間“職責同構”體制背景下，鄉鎮政府承擔了與其他層級政府同等構成的城鎮經濟管理事權和社會管理事權等職責。根據權責統一原則，它理應擁有相應的諸如改變或者撤銷不適當的決定、命令，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲公務人員等權力，然而，鄉鎮政府缺乏基層行政機構本該配置的自主權和決策權，尤其在環境資源保護、城鄉發展等與廣大群眾密切相關的事項上，與上級政府很難形成對等的行政職權關系?？梢姡l鎮政府實質上只是上級政府的一個派出機構?？v向行政職權的非對稱性使鄉鎮政府在城鎮化治理中往往處于權小責大的劣勢地位。

表1 河南省各級地方公共財政預算收支（2014年）（單位：億元）

以河南省2014年各級地方公共財政預算收支情況為例（表1），處于行政層級最底層的鄉鎮級政府在公共財政預算中處于弱勢地位，與省、市和縣市各級政府相比，其公共財政預算收入分別是它們的323.87%、41.06%、39.74%，公共財政預算支出比值也僅為49.99%、24.51%、10.60%。在公共財政預算中，與省級政府相比，鄉鎮級政府的預算收入高出3倍，而預算支出卻不到它的1/2；與市級和縣市級政府相比，鄉鎮級政府的預算收入和預算支出均低于它們的2/5，其中，預算支出比值遠遠低于預算收入比值。通過上述比較不難看出，鄉鎮級政府除了在公共財政預算收入上比省級政府遙遙領先外，總體來講，其公共財政預算收支情況遠不如上級政府那么理想，且其公共財政預算支出配置額度遠低于預算收入配置額度。由于省級以下各級政府間缺乏合理的財稅分配模式，在“父愛主義”行政治理機制下，難免出現財權過分向上集中，導致鄉鎮級政府財政收支狀況常常陷入困境，不能滿足城鎮化建設需求。同時，依據權責對等原則，既然鄉鎮級政府承擔繁雜的事權，理應擁有相匹配的財政權，然而，該省鄉鎮級政府的公共財政預算收入和支出嚴重失衡，公共財政支出往往不能負擔起如此繁重的治理事務，迫使鄉鎮級政府不得不削減開支，進而阻礙了城鎮化的良性推動。此外，該省除鄉鎮級政府外其他層級政府均存在公共財政預算支出高于預算收入，這說明該省縣級及縣級以上地方政府，尤其縣市級政府對中央政府的稅收返還和轉移支付依賴度較高，而鄉鎮級政府所享有的相關支付力度最低，由此可知，在上級政府的財政支持力度上，鄉鎮級政府受力最小，城鎮化發展缺乏外部推動力。

通過對上述新型城鎮化進程中地方政府行政治理所存在的利益協調機制、府際競合關系和行政職責權限這三大困境及其成因的分析，筆者試圖以內在根源——主體關系——運作權限為邏輯線索，針對問題產生的根源，探究這三大困境的解決方案。

二、利益調配：鏟除利益導向異化樊籬，建立健全利益調配機制

如何協調地方利益，阻止利益導向異化趨勢，實現各方利益的合理訴求和地方資源的有效配置？針對這一難題，筆者認為，有效的解決措施是建立健全制度規范機制、矛盾調處機制和民主監督機制，以此阻斷利益導向異化趨勢。

（一）完善的制度規范是建立利益協調機制的突破口。

推動地方城鎮化發展的主要依靠力量應該是制度規范而不是行政干預。而制度安排的不合理性加上地方政府的強加干預則是地方城鎮化利益失調問題產生的根源所在。筆者認為，對此的解決方案必須從法制和民主這兩項根本性的制度邏輯入手。從法制角度來講，為防止地方政府以推進城鎮化為借口謀求自身利益追求進而導致權力尋租行為和腐敗行為的發生，上級政府必須在遵守憲法和法律的前提下制定具有強制約束力的城鎮化建設規章制度，借此使各層級利益關系的調整更為法制化、透明化和穩定化。地方性法規及規章制度不但是地方政府治理行為合法性的理性工具，也是群眾利益表達和訴求的有力武器和重要法寶。從民主角度來講，民眾與政府間溝通平臺和渠道的搭建和拓展離不開民主制度。地方政府要進一步完善相關民主制度尤其是基層民主制度，保障城鎮化利益相關者充分享有城鎮化的總體設計、發展規劃、政策法規、路線圖和時間表制定等方面的知情權、參與權、表達權和監督權，為他們提供良好的民意表達和利益訴求的參與平臺。以安陽市為例，在城鎮化規劃方面，因該市缺乏城鎮化具體規劃方案，市政府應積極著手進行策劃；土地管理方面，《安陽市土地利用總體規劃（2006～2020年）》中對經濟發展類型定位不夠精準，土地利用結構不盡合理，建設用地尤其是城鎮工礦用地較為粗放。對此，市政府應及時調整經濟發展方式，使其由外延式擴張向內涵式發展轉變，在此前提下，重新編制土地利用規劃，合理規劃建設用地，嚴格限制不具資源優勢的工礦類建設用地的粗放低效利用，使土地的利用走向集約和可持續模式。在規章制度的制定過程中，市政府應展開民意調查，充分聽取并積極采納群眾意見，杜絕“拍腦袋”式決策。

（二）健全的矛盾調處機制是建立利益協調機制的落腳點。

現階段，伴隨著城鎮化的進一步深入推進，各種社會矛盾有不斷被激化的可能，地方政府面臨著更加嚴峻的考驗。對此，地方政府應當發揮治理主體的角色優勢，及時有效地調節和化解矛盾沖突，為城鎮化健康發展鋪平道路。地方政府矛盾調處的最主要支點是行政治理方式的創新和轉變。地方政府在借鑒國內外相關改革的前沿理論和成功案例的基礎上，應當尊重治理原則和城鎮化發展規律，充分考慮到地方矛盾的特殊性，穩定有序地推進治理模式由傳統單一向新型多元又有地方特色轉變，積極有效地促使新型城鎮化配套制度由逐一改進向系統改革轉變，徹底實現地方利益的合理有效分配。同時，地方政府務必建立群眾權益維護機制，即堅持社會調解、人民調解、行政調解和司法調解等調解方式的有機結合，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商等方法，及時處理民眾的合理訴求，努力消除不和諧因素，化解各種矛盾和隱患。以安陽市為例，在征地過程中，該市政府應使利益向農民和城鎮居民傾斜，破除政府對土地財政的依賴癥；在土地利用規劃中，該市政府應充分發揮資源優勢，將生態農業和旅游業相結合，適度提高此類用地的比重，嚴格限定資源損耗大且環境污染嚴重的企業的用地量，促使土地集約利用，減少對群眾利益帶來的損失。

（三）有效的民主監督是建立利益協調機制的關鍵點。

新型城鎮化不但涉及面廣，政策性強，工作難度系數高，而且觸及到更深層次的矛盾和重大利益的調整，如果缺乏強有力的民主監督，各相關利益主體的利益訴求將難以得到協調和均衡。地方政府可以通過以下渠道建立長期有效的民主監督機制：一是充分調動新型城鎮化利益相關者尤其是農民工的監督意識和責任，同時兼顧黨委、政協、新聞媒體等相關監督力量的利益訴求表達，建立健全民主監督機制，防止“弱監”、“虛監”、“漏監”等現象的發生。二是保持監督程序的完整性和全面性。城鎮化建設絕不是簡單的拆遷征地，而是包含了城鎮化初期的城鎮規劃、土地流轉，中期和后期的經濟補償、社會保障以及社區建設和城鎮治理等多個利益鏈條。相對應地，民主監督則必須要貫穿城鎮化建設的整個過程和相關領域。三是確保監督信息的真實度。這就要求地方政府“進一步暢通信息渠道，解決政府行政和對政府監督中的信息不對稱等問題”，[7](p23)促使其利益與當地群眾等城鎮化相關者的利益保持一致。另外，地方政府務必堅持監督結果的公開化，保證城鎮化政策執行的透明性，讓行政權力在陽光下運行。

三、競合優化：打破層級束縛和條塊隔閡，構建新型府際合作競爭關系

打破行政區劃界限和資源碎片化現象，發揮地方區位優勢和功能優勢，促進各個要素自由流動和資源優化配置，逐步縮小不同地區的城鎮化發展差距，這是新型城鎮化的基本要求。而地方政府建立有效規范的府際合作與競爭機制則是新型城鎮化發展的題中應有之義。

（一）增強縱向競爭與合作實力是行政治理改革的理性抉擇。

如何有效規避府際間縱向競爭和合作的弱勢地位是府際治理的一項重大課題。對此，筆者認為，應著重從以下幾個方面入手：縱向競爭方面，從分工、制度和政策三個層次著手增強縱向競爭力，使地方政府走出“囚徒困境”；縱向合作方面，則以協調與整合為核心構建橫向合作路徑，從而將分散的力量集中起來，產生整體的“合力”效應。

在地方府際間縱向競爭方面。在我國，不管是研究范式還是實踐模式，都偏重于府際間的橫向競爭問題，相比之下，對縱向競爭尤其是競爭策略方面的問題則鮮有涉獵，對此，筆者試圖做一初步探討。首先，地方政府應重新界定縱向競爭模式，充分發揮比較優勢。從理論上說，地方政府理應按照本區域城鎮化發展進程和實際運作情況而非按照政府層級高低來分配事權，從而顛覆傳統意義上的上下級政府間的“父子”治理模式和競爭模式，激勵各級政府發揮自身的比較優勢，增強競爭意識和競爭能力。同時，地方政府也應明確各級政府獨立承擔城鎮化建設的范圍，強化責任意識和增強治理能力，減少上級政府對下級政府城鎮化事務的干預。與以往的下放權限的“放權”改革相比，這種分事分權的“讓權”改革將從根源上消除因上級政府的“父愛主義”而導致的縱向競爭動力不足問題。其次，地方政府應建立健全縱向競爭制度和競爭環境。制度是一種稀缺性資源，可以降低競爭中的防范成本和治理成本，維持地方政府上下層級間的公平競爭環境，避免在利益博弈過程中陷入“囚徒困境”。在法律層次上，省級地方政府應構建起一套公開公正、合理有序的競爭法則，以及有利于各方利益兼容的博弈規則，嚴格約束因上下級政府權責不對等而帶來的不公平競爭行為；在市場治理層次上，不同層級地方政府間的經濟利益及其相關指標的競爭務必尊重市場經濟發展規律，各層級地方政府應遵守平等交換、公平競爭的市場規則，享有地位平等、機會均等的競爭環境；在行政治理層次上，在官員考評晉升博弈過程中，地方政府應進一步構建“從基層來到基層去”的良性互動干部選拔培養機制，對治理能力突出的行政官員進行適當的逐級遴選或跨級遴選，從而打破下級政府官員晉升的“天花板”困局，破除行政人員來源渠道狹窄和治理風格單一的結構性缺陷，實現干部資源良性互動。

在地方府際間縱向合作方面。整體性治理作為一種新型的政府治理改革模式，已經成為諸多國家政府治理改革的新趨向。在府際關系上整體性治理強調以協調與整合為核心，以上下級合作和擴大基層授權為理念。針對地方府際間縱向合作關系的弱化，筆者嘗試以整體性治理為理論依據來構建起新的治理思路和運作機制。首先，在利益權衡上，整體性治理強調處于合作關系中的各個層級政府均是利益主體，具有平等的地位和利益共享的權利。因此，不同層級的地方政府應以共同利益為合作紐帶，以利益共贏和共享為合作目標，上級政府對下級政府賦予適度的行政授權，使其享有應有的發言權和利益訴求；在解決相關利益沖突方面，上級政府應盡量減少以行政命令的方式處理，務必與下級政府以互利性關系進行協商、談判，積極構建矛盾有效預防機制和化解機制，有效消除利益失衡問題。其次，在信息資源共享上，整體性治理強調合作各方應打破行政壁壘，實現信息資源共享。由此可見，上級政府應加強對信息資源共享的需求和重視度，以此帶動合作各方對信息資源共享的積極性。同時，合作各方應及時、高效、準確地對共享的信息資源做出回應，避免因信息傳導的失真或信息資源的不對稱而導致在城鎮化治理中出現哈耶克所言的“構造性無知”。①經濟學家哈耶克提出了“構造性無知”概念,他認為有限知識依然是人類存在的核心苦惱和稀缺性的原因,而許多經濟學家妄稱了解實際上不可知的事物,是在冒著風險提供不恰當的建議。

值得注意的是，無論是地方府際間的縱向合作還是縱向競爭，均缺乏系統而完善的治理體制和較為成熟的治理經驗，如何有效規避如英國撒切爾政府在構造“競爭性政府”②撒切爾政府在引入競爭機制的同時,卻忽視了合作與協調機制,反而給政府治理帶來了各種問題,治理結構呈現出碎片化狀態。之際而導致的競爭與合作關系失衡問題是地方政府所面臨的棘手問題之一。我國地方府際縱向競爭實力遠遠落后于縱向合作，對此，地方政府首先應提升合作能力和實力，在此基礎上提升縱向競爭力，從而促進府際間的進一步合作，如此螺旋式發展，形成合作與競爭的良性循環，才是改變縱向治理力度弱小現狀和實現帕累托改進的有效路徑。

（二）重構橫向競爭合作模式是行政治理改革的“重頭戲”。

新型城鎮化是一項復雜的系統工程，需要地方府際間保持有序競爭與良好合作的健康治理關系。而理順府際間的橫向關系，重新度量合作各方利益和權責配置范疇，減少府際橫向摩擦和沖突，成為實現良好的府際治理關系的先決條件，同樣也是實現區域統籌規劃，破解傳統城鎮化中“各自為政”困局的必經之路。

在地方府際間橫向競爭方面。筆者認為，地方政府應從競爭模式、制度規范以及社會力量三個層面著手提升橫向競爭力。首先，消除非合作式惡性競爭，構建合作式良性競爭模式。依據新木桶原理,①新木桶原理是指一只木桶裝水容量不再僅僅取決于木板的最低度,而是木板與木板之間結合的緊密度。府際間的橫向競爭應摒棄純粹競爭的治理理念，競爭各方應將彼此的“長板”相鏈接，以便聚合多元競爭優勢。競爭各方應聯手治理城鎮化，以合作求競爭，以競爭促合作，從而達到“1+1>2”的雙贏效果。其次，規制府際間的過度競爭，創建促進理性競爭的制度規范。雖然我國當前的《反不正當競爭法》中有限制地方不正當競爭和行政壟斷等相關規定，不過其根本屬性并非行政權利保護法，而是經濟秩序維護法。同時，我國反不正當競爭的主管機構是工商行政管理部門，其權威性和獨特性不足以阻止地方政府的不正當競爭。對此，地方政府需出臺具有權威性的專門的行政競爭法規，增強制度約束力；同時，不當行政競爭行為的認定權應賦予司法機構而非行政機關，即設立反不正當競爭的獨立司法部門，從而為府際競爭創造公平公正的治理環境。

在地方府際間橫向合作方面。整合地方府際橫向關系的碎片化狀態，建立更加規范的合作機制是地方政府治理的當務之急。針對目前城鎮化橫向治理窘境，地方政府構建良性合作的切入點應從跨界治理和利益整合兩大板塊著手。首先，要扭轉傳統政府治理的“畫地為牢”的封閉式區域治理局面，打破行政區劃對城鎮化發展的剛性束縛。依據整體性治理理論，長遠來講，地方政府應針對分割化和碎片化問題構架起以協調與整合為核心的無縫隙政府治理模式，以便形成區域合力，提升治理效能，分享合作紅利。就目前府際橫向關系而言，調整行政區劃，實現跨界治理是實現橫向合作的關鍵。具體而言，府際間的橫向合作應普遍采取開放式模式和就近原則，建立跨行政區域這一“組團式”的城市群，推動區域市場一體化、公共服務和基礎設施一體化、社會保障一體化等區域一體化治理，突出區域的優勢，實現區域集聚效應。其次，構建合作利益沖突的處理機制，整合橫向合作各方利益配置資源。其一，建立利益分配分享機制。產業分工上，充分利用區域資源比較優勢，在此基礎上，實現產業空間結構的合理分工，以此提升產業競爭實力，實現整體利益最大化，獲取更多利益分享機遇，避免重復建設和惡性競爭；分配機制上，在充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的同時兼顧效率與公平，按照一定比例將區域收益進行再次分配；政府調節上，以上級政府的財政補貼、轉移支付等調節手段作為府際合作收益分配的有益補充。其二，建立利益協調機制。突出利益協調機構和相關制度的權威性，地方政府應當配合并服從相關協調決策機制；同時，協調機構務必有獨立的財政來源和相應的工作人員，保持機構的獨立性和決策的公正性。此外，府際合作利益沖突的協調程序、責任追究及懲罰措施等相關法律法規的制定是解決矛盾沖突的基本路徑，對此要引起足夠重視。其三，建立利益補償機制?！皟炏瓤紤]和照顧弱勢群體的利益，是縮小貧富差距，平衡利益關系的應有理念”，[8]因此，府際合作各方應樹立弱勢群體利益優先的合作理念，優先滿足他們的利益訴求。

四、權責配置：展開行政職責權限治理，提高地方政府運作效率

地方政府可以通過權責合理配置比如明確“有所為”和“有所不為”的職責范圍等措施有效解決權責不對等問題，通過分權治理實現治理的“去集權化”。這些基本措施將優化行政職責權限，以此打破橫向與縱向的條塊分割，增強府際間的溝通，提升城鎮化治理能力，降低行政治理成本，提高政府運作效率。

（一）權責的合理配置是行政職責權限治理的基本要義。

“政府是公共權力的重要載體”，[9](p79)政府權力來源于人民的授權，政府理應為人民負責。由此可見，權力和責任這對既對立又統一的矛盾體正是政府存在的表現形式?，F今，如何有效解決地方政府級次設置中的權責不對等問題是行政改革最棘手的問題。依照奧茨分權定理，公共服務職責應盡可能下放到能夠使成本與利益內部化的最小地理轄區內。所謂成本與利益內部化是指某項公共服務的成本（稅收）分攤和受益范圍僅限于本區內部,其他地區則無須為之分攤成本，也無權受益。借鑒該定理，地方政府所擔負的財政責任應與其權力相匹配，且上級政府應減少行政干預。越是低層級政府越易于了解城鎮化信息，同時也承受著更加繁重的治理責任，因此，上級政府應對低層級政府尤其是鄉鎮級政府適度下放行政權力。此外，對于層級較高的地方政府來講，筆者認為，其政策制定（“掌舵”）同服務提供（“劃槳”）缺一不可，但要區分開來。這要求上級政府以責任校正權力，同時對行政權力和責任通過加減法進行清單管理，具體做法如下：一方面，上級政府需以權力減法換活力加法。在繼續減少行政審批和對經濟直接干預這一熱潮下，上級政府需趁熱打鐵，對行政干預權進行“瘦身”，把更多的精力和資本投入在政策制定等宏觀掌控上，這樣才能掌好舵；另一方面，上級政府需對服務質量和行政效能做加法。上級政府應把更多的經濟和行政資源有效配置在教育、醫療、養老、社保等各類公共服務改革上，努力實現公共服務均等化，同時，提高行政服務質量和效率,這樣才能劃好槳?？傊胤秸ㄟ^上述“有所為”和“有所不為”兩種手段實現政府職能轉變，建設服務型政府。

（二）分權治理是行政職責權限治理的根本出發點。

在西方,分權治理已經成為一種共識,也日益成為一種世界性的潮流。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為，與集權機構相比，分權機構在信息時代更有靈活性、效率、創新精神和責任感。新公共行政理論代表人物哈倫·克利夫蘭則預言分權治理是“等級制度的沒落”，即行政治理本應是“自下而上”的權威運作形式，再加上“集思廣益地協商”而非“命令控制”的指揮結構。[10](p187-188)不過，由于我國特殊的國情，中央政府和省市級政府擁有適度集權是必然要求；在此前提下進行體現民主價值的分權治理才是地方政府走向善治的必由之路。在我國，分權治理中的權力是自上而下運行，由體制內向體制外進行轉移。一方面，各級政府通過分散行政權、中央對地方權力下放以及授權代理這三種形式將權力、責任和資源從上級政府轉移到基層行政單位。為了攻克行政級別決定城鎮空間格局這一難題，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出了“促進大中小城市和小城鎮協調發展”的要求。不可否認，行政分權是治療大城市“集權病”的一劑良藥，它削弱了大城市的行政特權，并賦予了中小城市和鄉鎮更多行政管理權和治理自主權。另一方面，政府通過非行政性分權方式，即將資源配置權力和社會管理權力分別向市場和（公民）社會轉移來實現行政的“去集權化”。地方政府通過市場機制對產業、人口和土地等要素進行合理的空間配置，以此逐步改變城鎮行政級別決定城鎮規模等級和權力大小的局面。同時，基于吸取許多發展中國家因分權而增加地方政府“精英政治”風險的教訓，地方政府應更加注重有效的公民參與和責任政府的構建，而分權也常常被視作“將善治拓展到更廣泛的公民社會組織公共參與的一種途徑?！盵11](p2)

[1][美]戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學:管理、政治和法律的途徑（第五版）[M].張成福,等,譯.北京:中國人民大學出版社，2009.

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責任編輯 申華

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1003-8477（2016）12-0038-08

韓艷芳（1984—），女，華東理工大學人文科學研究院博士研究生；張平（1962—），男，華東理工大學法學院、人文科學研究院教授，博士研究生導師。

華東理工大學文科培育基金項目“稀有礦產資源戰略儲備立法視野下的生態安全問題研究”（222201422005）。