我國地方政府舉債的內在邏輯與完善路徑

王彩霞

[摘 要]地方政府舉債不是一個簡單、孤立的問題。從我國地方政府舉債的歷史可以窺見，地方政府舉債與財政體制緊密相連，地方政府舉債始于財政分權。從宏觀層面，地方政府舉債制度要與財政體制改革相結合，增強地方財政自主權。從微觀層面，則要完善地方政府債券發行的具體制度設計，防范風險。同時，地方債券的發行屬于證券的發行，與資本市場密切相連，要滿足資本市場的要求，遵循公開，公平和公正的原則，保護投資者的利益。對地方政府來講，約束和自主相結合是完善地方政府舉債制度的路徑選擇。

[關鍵詞]地方政府債券；內在邏輯；財政分權；預算

[中圖分類號]F812.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）12-0091-06

一、問題的提出

地方政府舉債融資的問題由來已久，一直是學界“津津樂道”的話題，且爭議不斷。從知網顯示的地方債相關文獻數量的變化看，有兩個年份增長比較明顯，分別是2009年和2013年。尤其是2009年，學界對地方債的關注急劇升溫。黑格爾有句名言，“密涅瓦的貓頭鷹總是在暮色來臨時才張開翅膀”，在如此快速增長的文獻背后，必定存在巨大的現實推動力。的確，為了應對2008年金融危機我國實行擴張性財政政策，推行四萬億的經濟刺激計劃，并對有條件的地方政府的資金配套提出了要求，地方財政陷入窘境，此時地方政府債券以“救急”的面目推出，2009年成為我國自改革開放以來地方政府債券開閘放行的第一年，由此引發了學界對地方債的熱烈探討和研究。根據2013年審計署發布的審計工作報告，2013年是地方債務負有償還責任的債務接近2.5萬億元，還本付息占比最多的一年，達到22.92%，地方債風險被認為是當時經濟的最大挑戰，這更加觸動了決策層和學界關于地方債及地方政府舉債權的思考。財政學界和經濟學界對地方債務的探討較多，主要圍繞地方債務的成因、風險及其控制、地方債的制度設計、融資平臺的規制、地方債管理的國際比較等不同方面的問題進行規范分析或實證分析，成果頗豐。法學界對地方債務的關注近幾年開始增多，研究視角更加多元和深入，除了從風險控制的角度進行制度性研究外，有學者基于法治財政的分析路徑，提煉出地方債與國家治理之間的關系，建立疏堵結合的科學規范的地方債法律制度。有學者對地方債的憲政機理進行了分析，提出應由憲法進行原則性規范的基礎上建立健全地方債的法律控制。以上的研究走出了“就債論債”的單一循環，將地方債問題與財稅體制甚至國家治理相結合，在經濟學話語主導下轉向法治思維，把地方債的治理作為實現財稅法治和國家治理現代化的一個契機。的確，地方債務問題并非一個簡單孤立的問題，地方債務形成的原因、疏導的對策及其可持續性發展牽涉到我國財政體制改革、地方公共財政的發展、資本市場的發展、政府職能轉變、國家治理現代化等諸多方面，由此，地方債務問題的解決是一個系統性工程，不僅要治標，更要治本。我國對地方債的態度由“封堵”到2014年新預算法的“疏導”，這一轉變是我國財政體制改革的必然還是僅僅是應急性的對策？目前地方政府債券發行制度存在哪些困境？地方政府破產制度是否可行？由于目前實行限額管理，地方政府發債的規模能否解決地方政府的財政壓力問題？在“中國式分權”的背景下如何考量和設計地方債制度？以上種種疑問將成為本文研究的重點。

二、我國地方政府舉債融資的歷史演變

中央政府舉債的歷史源遠流長。在中國，作為財政或金融工具的公債濫觴于2000多年前的春秋戰國時期。①但在古代，公債并不是政府籌集資金的經常性工具，通常是為了滿足戰爭需要或應對財政危機。在西方，福利國家的到來以及政府職權的擴張，財政支出的規模不斷增長，瓦格納在對許多國家公共支出資料進行實證分析的基礎上提出了瓦格納法則，即當國民收入增長時，財政支出會以更大的比例增長。雖然稅收是財政收入最重要的組成部分，但國家課稅要有一定的克制，不能進入“課稅禁區”， “隨著文明時代的向前發展，甚至捐稅也不夠了，國家就發行期票、借債，即發行國債”。雖然各國對財政收入籌集方式有不同的偏好，但政府通過舉債來彌補財政缺口成為通行的做法。地方政府舉借債務應該肇始于財政體制的變革，有了中央財政和地方財政之劃分，即財政分權是地方政府舉債的前提條件。

財政分權對我國來說是一個從無到有的概念，我國古代一直奉行中央集權的政治制度，在財政上中央對地方享有高度的控制權，地方政府沒有獨立的財政權力，因而地方政府無舉債的必要。受近代西方財政分權思想的影響，我國清朝末年籌備立憲時期，不少人從地方自治的需要出發，呼吁劃分國地兩稅，最終因缺乏深入的認識，也沒有付諸實踐。國地財政的劃分在民國時期得到了推行，但間斷反復，或止于書面立法，或徒有分權的形式。在北洋軍閥政府時期，由于戰亂不已和政權更迭，財政分權并未得到切實的施行。南京國民政府時期，制定了《劃分國家收入地方收入暫行標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》，對中央和地方的財政收入主要是稅收收入按照稅目進行了劃分，對中央和地方的財政支出的范圍進行了界定，并進行預算統一。由于財政分權的真正目的是為了加強中央的控制力，削弱地方的財政實力，故而在對稅目進行分配時明顯的向中央傾斜，導致中央和地方政府間無法實現均衡，地方政府收支嚴重失衡，雖然進行了若干次財政體制的變革，包括稅收稅目劃分方面的變革，但地方政府收支不平衡的狀況沒有實質性改變。為了彌補財政收支缺口，舉債成為地方政府尋求平衡的主要方法之一，甚至到了“離開了舉債，省地方財政就無法維持下去”之境地。可以說，民國時期財政分權僅僅是一種形式，這種制度的出現，是多種因素作用的結果。其一，受西方財政分權的影響；其二，在當時中央弱地方較強的經濟和軍事局勢下，有地方自治的需求；其三，南京國民政府時期出于削弱地方實力，增強中央的控制力的目的而大力推行國地財政的劃分。由此可見，這個時期實行分稅制的目標已經發生了異化，偏離了財政分權制度本身具有的價值取向。在這種不合理、不均衡的財政體制下，地方政府舉債只會加大地方財政風險，最終由中央財政兜底，加重了中央財政負擔。

建國后到1979年，我國財政體制的特征仍是集權制。從建國初實行“高度集中，統收統支”到隨后的“統一領導、分級管理”，地方政府都扮演著中央政府的附屬機構或派出機構的角色，財政管理權限基本都集中在中央政府手里，地方政府并非真正獨立的一級財政，當然沒有舉債的必要。從1980年到1993年，為了調動地方政府的積極性，擴大地方財政權，財政上實行“分灶吃飯”的“財政包干”體制改革，對地方政府進行激勵和約束，地方自主權確實加大了。但由于只打破了“統收”，“統支”制度仍未改變，地方政府赤字仍由中央負擔，結果使得中央財政乏力，宏觀調控職能難以發揮。地方政府“包盈不包虧”，故而不需要舉債。由于“財政包干”體制的弊端，1993年我國進行分稅分級財政體制的改革，財權上收，事權下放，并在1993年預算法中明確規定禁止地方政府發行地方政府債券，《中華人民共和國擔保法》禁止地方政府提供擔保，《中華人民共和國中國人民銀行法》規定中國人民銀行不得向地方政府提供貸款，由此，地方政府的舉債權處于“封堵”狀態。然而，實踐中地方政府的舉債之門并沒有全部堵上，通過國債轉貸、通過融資平臺發行“公司債型地方債”或者“資金信托型地方債”等“準地方債”以及貸款等方式，舉借巨額債務。為了應對2008年的金融危機，2009年中央采取變通性嘗試，允許地方政府發債，其發行償還方式由最初的中央代發代還，到2011年部分地方政府直接發行試點改革，再到2014年10省市地方債自發自還，形式上地方政府發債的自主權逐漸增強。2014年修訂的預算法第三十五條明確了地方政府享有舉債權，舉債的主體限制在省級政府，舉債的類型僅限于發行地方政府債券，舉債的額度由國務院確定，并規定了債務用途、債務償還、債務監督等地方債券發行制度的基本要素。為了落實預算法的規定，2014年國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，2015年財政部連續頒布了《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》、《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》、《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》等文件，至此，地方政府債券發行制度的基本框架基本確立。

三、我國地方政府舉債融資的內在邏輯與困境

（一）地方政府舉債始于財政分權，國地財政的劃分是地方債產生的基本條件

地方政府舉債融資的歷史在我國并不長。我國古代自秦漢以來實行的政治制度被稱為郡縣制，是一種以再分配作為主要資源整合方式的政府制度，中央政府是再分配活動的中心，地方政府向這個中心聚集資源，同時按照這個中心的意圖使用資源。郡縣制時期沒有地方財政，完全是國家財政。“在歷史上中國久已是單一制的集權國家，中央和地方的職權，從未清晰劃分。”自清末民初伴隨著地方自治的需求產生了地方財政，由于在既定的財政收支劃分前提下，地方財政面臨財政收支缺口時即萌生舉債的動議。沒有財政分權，實行中央高度集權的財政體制不會催生地方舉債制度。建國后，計劃經濟時期的財政體制延續了郡縣制的主要特點，也體現出在制度變遷中路徑依賴的特點。因此，在漫長的古代社會和建國后計劃經濟時期，地方政府舉債融資幾乎沒有出現過。實際上，我國目前的政治制度中仍然保有郡縣制的很多傳統，如自上而下的管理制度、官員的選拔、官員的考核、地方政府對上級負責等。但經濟體制卻發生了實質性的變化，1993年，我國實行分稅分級財政體制改革，簡稱分稅制，是新中國成立以來在財稅體制方面的一次重大創新和改革。分稅制重新調整了中央和地方間的利益分配關系，明晰了中央與地方政府的責、權、利，地方政府享有一定的財政自主權。由于此次分稅制改革使財權層層集中、事權層層下放，中央獲得了財政主導權，但地方財政卻陷入窘境，財權與事權極不匹配。舉債權是財政收入自主權的一項內容，然而1993年的預算法及相關法律明文禁止地方政府的任何舉債行為，包括發行債券、借貸及擔保。由此可見，1993年的分稅制改革是不徹底的，地方政府的財政自主權是有限的。這也為日后地方政府的巨額債務問題埋下隱患。②

（二）我國地方政府舉債幾乎都以“救急”的面目出現，缺乏系統性治理思維

從上述我國地方政府舉債融資的歷史演進可以看出，不論是民國時期還是我國2009年地方債券的開閘，都是為了應對政治上或經濟上的危機，當然，不能因此而詬病我國的地方債制度，因為地方債本身就不是經常性的財政工具，以“應急”面孔出現不限于我國。但是地方債作為地方政府財政收入的組成部分，作為地方政府財權的內容及地方財政自主權的一個方面，不是孤立存在的，而應屬于財政體制運行的一個環節，應將其放在處理中央及地方政府及地方政府間的財政關系之中來考慮和設計。如果僅僅將地方債作為彌補財政收支的缺口，或者是發新債還舊債的工具，地方政府舉債的意義似乎并不大，甚或更會節外生枝。

（三）地方政府自治程度不高，地方政府何以“自主”發行地方債券

根據2014年新預算法和2015年財政部發布的有關地方政府債券發行的三個文件，明確規定無論一般債還是專項債，均按照市場化原則自發自還，同時明確指出出現問題實行中央不救助原則。為了防止地方債失控，預算法規定了嚴格的額度控制政策。由此一個地方政府自主發債的制度框架建立起來。然而，地方政府債券真正的能做到“自主”發行嗎？在法理上能否實現邏輯自洽？中央不救助原則是否會落空？作為組織體，地方政府與一般市場主體即企業有相同之處，如要在法律上取得獨立的主體資格，必須滿足幾個條件，如有獨立的財產、有決策權、能獨立承擔法律責任。財政分權在我國已是不可否認的事實，財政體制改革具有明顯的財政聯邦主義特征，同時又具有中國特色，因此有學者稱之為“中國式財政分權”。有學者將中國式分權的特點概括為“地方財政自治權與中央財政控制權同向增加的財權結構構成了中國式財政分權區別于西方財政聯邦制理論意義上的財政分權的特色”。地方自治的程度并不相同，測度地方自治程度的指標通常有政府開支比例的高低，經合組織出臺的衡量財政分權的新標準并不依賴地方政府占總開支的比例，而是和地方可控制的開支比例相關。根據相關數據計算得出，近幾年我國地方政府本級收入占地方政府總支出的比重基本維持在50%以上，也就說地方政府支出中將近一半都要依賴中央政府。主要通過財政轉移支付制度完成，由于轉移支付制度存在短期性和碎片化，專項轉移支付占比較大，弱化了地方政府財政支出的自主權。在財政收入自主權和財政支出自主權并不完備的體制下，地方政府自治程度是有限的。對于地方政府的債務風險完全由地方政府承擔缺少法理依據。另外，地方政府畢竟不同于一般市場主體，地方債風險可能引發政治危機。相關規定中并沒有對地方政府的財政責任做進一步的規定。因此，中央不救助原則是否可行取決于制度和體制的進一步完善。

（四）地方債券的發行使地方債務顯性化和規范化，但能否滿足地方政府的需求

根據2015年的政府工作報告，2015年地方政府將發行5 000億元一般債券和1 000億元專項債，總量達到6 000億元。能否滿足地方政府的需要呢？根據審計署的審計數據推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務中，需要地方政府擔負償還職責的債務達到1萬億以上，多數年份在1.5億元以上，是今年發行債券總量的兩倍還多。可見，從地方債券融資的總量上看，遠遠不能滿足地方政府的需求。2015年黨的十八屆五中全會公報中提出要“健全農村基礎設施投資長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平”，加強農村基礎設施建設和完善農村公共產品的供給仍是今后改革的重心之一，在這方面的投入只會增加不會減少。地方政府發行債券籌資不能滿足全部需求，這既給地方政府帶來了挑戰，同時也給地方政府轉型帶來了機遇。

四、自主與約束：我國地方政府債券發行制度的完善路徑

地方債問題的解決不是一個簡單孤立的問題，從宏觀層面，要與財政體制改革相結合，增強地方財政自主權，從微觀層面，則要完善地方政府債券發行的具體制度設計，防范風險。同時，地方債券的發行屬于證券的發行，與資本市場密切相連，要滿足資本市場的要求，遵循公開，公平和公正的原則，保護投資者的利益。對地方政府來講，自主和約束機制相結合是地方政府債券的發行的完善路徑。

（一） 實現地方政府事權和財權相匹配，增強地方財政自主權

現代財政分權理論指出，事權和財權不匹配很容易引發“公共池”問題，從而弱化財政分權對地方政府行為的約束，導致財政支出效率低下，因而主張財權與事權相匹配。財權與事權相匹配，對于我國來說，有兩種路徑可選擇：一是地方政府事權上收，二是擴大地方政府的財權，或者二者兼顧。清晰界定各級政府的事權和支出責任，使二者相適應，完善分稅制，優化稅制結構，構建地方主體稅種。同時，完善我國政府間財政轉移支付制度，優化一般轉移支付和專項財政轉移支付的結構，內嵌衡平理念，實現實質公平，同時不能忽視激勵性指標的應用，在實現中央宏觀調控的目標的同時，盡量減少對地方政府的控制，增強其財政支出自主權。地方政府的自有財力增強了，財政缺口自然會變小，地方舉債的規模就會隨之下降，財政風險降低。

（二） 轉換政府職能，實現地方財政公共化職能轉型

上文提到，地方債券發行不能滿足地方政府的需求，這對地方政府來說既是挑戰，也為其轉型提供了契機。從地方債務的投向看，截至2013年6月底，地方政府性債務主要投向市政建設（占比34.64%）、交通運輸（占比24.43%）、土地收儲（占比11.22%）和教科文衛及保障性住房（占比12.34%）。可見，投向基礎設施建設的比重達到60%，投向民生的僅占12%，與地方公共財政背道而馳。2013年全國固定資產投資占GDP的比重高達76.7%，顯著高于西方發達國家，由此也形成了我國地方政府主導市場經濟的以GDP掛帥的片面發展觀。根據審計署公布的相關數據，市級和縣級政府舉借的債務占到地方債務的70%，也是增速最快的兩級，顯示出基層財政的財政壓力最大。預算法將地方債券的發行實行額度控制，并將發債主體局限在省級政府，市級與縣級沒有舉債權，只能由省級政府代發。在這種情況下，唯有發展地方公共財政，重塑地方政府在提供公共產品和公共服務的責任，發展民生經濟，由過去的投資發展型政府轉變為社會型政府，由全能政府轉化為有限政府，由利益型政府轉化為責任型政府。將市級和縣級政府承擔的教育服務、公共衛生服務等上收到中央或由省級政府統籌。基礎設施的建設則可以引入市場化方式，采取PPP（即公私合營合作制）、私募風險投資等多種形式的社會投資模式，調動社會資本投入新增的基礎設施項目或者將已完成的基礎設施私有化，最終實現地方財政公共化職能轉型。

（三）抑制地方政府的投資沖動，完善官員考核機制和財政責任

地方政府預算軟約束始終是地方債的主要難題。地方政府在GDP錦標賽的考核機制下，難免會有投資沖動進而舉借債務。有學者實證研究了地方債務擴張的原因，其中地方官員的考核晉升制度是主要原因之一。導致地方政府一味地重視投資拉動地區經濟增長，甚至擠出民生方面的投資。由此，在官員考核指標中，不應再將GDP增長作為考核的主要指標。2014年底中央組織部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中，明確把地方政府負債作為政績考核的重要指標，以防止盲目搞政績工程，實行終身問責制。這對抑制地方政府盲目舉債具有重要意義。

地方政府債券發行制度的框架基本確立，從發債到用債到還債都有具體規定，但財政責任條款及事后處理機制則明顯不足。“行為—責任”模式是法律規范的基本邏輯結構，法律責任的缺失或不足會降低法律的約束力和執行力。預算法中規定：“國務院建立地方政府風險評估和預警機制、應急處置機制及責任追究制度。”地方債的財政責任涉及到的主體包括地方政府和直接責任人員，預算法中的法律責任一章主要針對直接責任人員進行的規定，而對于地方政府的財政責任則很簡單，只有“責令改正”，沒有規定債務風險的化解以及當地方政府陷入支付不能的境地時，如何處理。“中央不補救原則”是否意味著地方政府可以破產？在市、縣兩級政府由省級政府代發債券的情況下承擔責任的主體如何確定？是由省級政府承擔還是由市縣級政府承擔？本文認為，在目前地方政府沒有成為獨立的財政主體的情況下，地方政府破產缺少法理依據，對債權人是不公平的。再者，世界上實行地方政府破產制度的畢竟是少數國家，且多以聯邦制國家為主，對于我國單一制國家而言，中央與地方的關系是層級制的，地方政府破產制度在我國并不適用。并且在“對地方政府發行的公債采用行政監管的做法，也可能使中央政府難以拒絕在地方政府陷入困境時施以援助”。拉美國家規范地方債的方法值得我國借鑒。首先，地方債治理法治化，拉美國家通常以法律的形式對地方債務進行管理，如《財政責任法》；其次，加強地方政府預算的約束；再次，對地方債的監管分為事前和事后兩種方式，從借款控制、債務重組和違約懲罰等方面防止地方政府陷入債務危機，同時輔以對地方政府財政狀況的即時監控。我國應制定《地方債務法》，將地方債務治理法治化，完善事后監管的規定。關于承擔財政責任的主體，本文認為，預算法中只賦予了省級政府舉債權，市縣兩級政府無發債權，根據權責一致的原則，只有省級政府才能成為適當的責任主體。

（四）強化地方政府債務預算硬約束，使地方債預算全面、規范和透明

按照我國預算法的規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，地方債作為地方政府的收入，其收支活動當然應納入預算中進行規范。然而，預算法中規定，省級政府舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。可見，地方債與地方政府的其他收入在預算的編制和審批方面是區別對待的。“公債是遞延的稅收”，地方債是對未來稅款的透資，“舉債權意味著授權于利維坦政府，使它能夠從無期限的未來滿足自己的征稅欲望，直到這個利維坦政府不再運行。因此人們可以期待，舉債權會受到特別嚴厲的限制。”其他地方政府財政收入預算都要經過本級地方人大的審查和批準，而地方政府債務預算僅得到本級地方人大常委會的審批，無法得到本級人大的監督，邏輯上講不通，也降低了地方政府債務預算的法律效力和執行力。我國應將地方債務的收支明確規定為預算的收支范圍，并將地方債的借、用、還全部納入預算，完善地方債的全口徑預算。

（五）遵循公開原則，完善信息披露制度

作為證券的一種，地方政府債券的發行應嚴格遵循公開原則，使地方政府債券發行陽光化和透明化。公開原則具體化為信息披露制度，地方政府應將本地區的經濟運行情況、財政收支、負債、信用評級等進行公開，反對欺詐，保護投資者的知情權。預算法中規定各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報本級人大常委會備案，并沒有公開的規定，如果地方政府發行債券，該類政府綜合報告應成為公開的內容之一。只有嚴格遵守透明化，地方政府債券市場才能健康可持續的發展，投資者也可以用腳投票，反過來對地方政府的規范運作形成一種約束。

（六）將計劃式額度控制變更為規則監管為主，賦予地方政府一定的舉債自主權

為了控制地方債務風險和預算軟約束，我國對地方政府債券的發行實行中央額度限制。但額度限制具有強烈的計劃性，帶來諸多問題，如額度如何科學確定？向地方政府分配的標準是什么？由于中央與地方存在信息不對稱，如何提高債務資金的配置效率？縱觀各國對地方政府債券的監管方式，可以類型化為四種模式：市場約束型、合作式監管、規則監管和行政監管，以規則監管和行政監管居多。目前我國所采取的監管模式比較接近于行政監管模式，這種模式計劃性很強，帶有較大的隨意性，由此可能會引發地方政府與中央政府的討價還價。鑒于額度控制的弊端，未來隨著地方財政自主權的增強，對地方政府債券發行的監管應逐步淡化行政色彩，采取以規則監管為主的模式，改額度控制為指標控制，使用財政償債率等量化指標對地方政府債務進行直接控制，這也加大了地方政府的舉債自主權。由于只有省級政府具有發債權，市縣級政府只能由省級政府代發代還，加強省級政府對下級政府發行債券的事前審查意義重大。

五、結 論

地方政府舉債融資的歷史并不長，回顧我國地方政府舉債的歷史，可以窺見地方債與財政體制和政治制度密切相連的關系。因此，地方債的問題并不是簡單孤立的短期問題，應用系統性思維來設計和完善地方債制度。從古至今，我國經歷了不同的財政體制，在我國當前，仍然有古代郡縣制的某些特點，這正是制度變遷中路徑依賴所至。在政治上集權、經濟上分權的背景下，我國的財政分權顯現出自身的特點，不同于西方的財政分權。在“中國式財政分權”的財政體制下，地方債的制度設計既要借鑒其他國家的成功經驗，也要符合國情。地方債的規范治理為完善我國財稅體制改革提供了很好的契機，同時完善地方債的治理也是財稅改革的應有之義。法治化是地方債治理的方向，制定《地方債務法》、《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》是當務之急。