人才體制改革推進過程中的問題與對策

張波

[摘 要]以人才體制改革為研究視角，基于人才特區戰略的實施現狀，詳細闡述了21世紀以來人才特區戰略推進過程中遇到的認識異化、政策趨同、動力失衡以及體制機制困境等問題，并從堅持頂層設計與地方創新良性互動、注重整體性戰略思維與治理模式、堅持從政府主導到市場主導的發展思路以及強化良好的人才生態系統建構等四個層面提出對策建議，以期能夠健康有序推進人才特區戰略，實現人才體制改革工作的新突破。

[關鍵詞]人才；人才特區；體制改革；創新

[中圖分類號]C962 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）12-0066-07

一、問題提出

進入21世紀以來，人才特區戰略成為中國內地人才體制改革工作的重要舉措和改革議題。延續經濟特區政策思路，深圳市于2001年率先提出了人才特區戰略，隨后此舉在內地各省份迅速得以復制和推廣。據不完全統計，迄今為止，全國不同省市區（除港澳臺）提出人才特區戰略超過100多個[1]。2010年，國家公布了《中長期人才發展規劃綱要（2012-2020 年）》，鼓勵地方和行業結合自身實際建立人才管理改革試驗區，這標志著人才特區戰略從地方實踐創新進入了國家改革議程和政策層面。在經濟發展新常態情境下，健康有序推進人才特區戰略對中國未來經濟創造性發展具有至關重要的意義。

一般來講，理論研究大多超前于實踐行為，但對于人才特區戰略則呈相反趨勢。自1995年巴承甫、熊文華[2]和2000年樊作禮[3]提出人才特區概念以來，關于人才特區的理論研究則相對較少。通過中國知網，以人才特區為關鍵詞進行搜索，截至2010 年底可檢索到的研究文章只有64篇，2011年后相關研究成果逐漸增多，但到2015年11月可檢索到的研究論文也只有298篇，其中核心期刊為62篇。仔細閱讀文獻，真正的研究性論文甚至更少，很大部分都是基于工作實踐的研究思路或工作總結。這一研究狀況與國內地方政府掀起的人才特區戰略熱潮大相徑庭。在寥寥可數的研究文獻中，佟林杰、孟衛東基于人才特區的概念與特點，總結了京津冀區域人才特區建設的困境及未來發展路徑，苗月霞[4]對當前各地人才特區建設的模式進行了總結。趙全軍、羅雙平[5]對人才特區的內涵、動因及實踐特點進行了分析。從總體來看，我國對于人才特區的條件標準、空間結構、運作機制等方面研究，特別是對當前人才特區建設存在的問題研究較少。從實踐來看，全國各地人才特區給理論研究提供了豐富的素材和案例。所以，對于課題組來說，本研究得以開展既是一個很好的機遇，同時也面臨著巨大的挑戰。

二、人才特區戰略推進過程中的問題考察

（一）人才特區戰略的認識異化

人才特區，在國內很多地方又名為人才高地、人才基地以及人才管理改革試驗區等，其思想源于深圳人才特區戰略思維。正如名稱使用的多樣化，面對這一新生事物，國內學術界對人才特區概念的理解也趨于多元化。目前，大致可以區分為四種類型：特殊區域說、示范窗口說、創新試驗說和綜合區域說（見表1）。盡管如此，但無論是在理論界定還是在實踐行為中，大家對人才特區理解都著重于“特”字上，比如趙全軍，羅雙平就明確指出，人才特區的主要特征就在于特定性、特殊性和國際性；而從調查中各地所表現出來的行動邏輯來看，在特定區域實施特殊政策成為大家的普遍認同。

認識論問題是科學研究的核心問題。處理好對人才特區戰略的認識問題，關系著人們在實踐行動中行為的正確性。理解人才特區戰略，可以從兩個角度來進行解讀，一個角度就是源頭角度，另一個則是政策角度。從政策源頭來看，深圳市人才特區的發展思維起源于經濟特區，但又不同于經濟特區（見表2）。大概來說，經濟特區政策是國家在特定經濟發展階段對特定區域實施的特殊經濟政策，其工作重心確實在“特”；而人才特區則屬于地方政策為推動地區經濟發展提出的人才政策和體制機制創新試驗，其重心在于“創新”。從政策角度看，人才特區戰略很大程度上起源于2000年中央經濟工作會議作出的“要制定和實施人才戰略”。2002年國家在《2002-2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》首次提出了“實施人才強國戰略”。但是，人才特區在很長一段時間內都屬于地方政府局部性、微觀性、基層性的增量改革[5]。直到2010年，國家在《國家中長期人才發展規劃綱要（2012-2020 年）》明確提出了建立人才管理改革試驗區，并先后確立了北京中關村、深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴為國家級人才特區。在中關村——國內首個國家人才特區發展若干意見中明確要求，要把中關村建設成為“人才智力高度密集、體制機制真正創新、科技創新高度活躍、新興產業高速發展”的中國特色人才特區。可見，體制機制才是人才特區的基本定位和指導理念，其根本目標就是創新人才體制機制。中國人事科學研究院吳江院長則直截了當地指出，建設人才特區，就是在特定的區域內先行先試人才政策和創新體制機制[6]。

從人才特區實踐現狀來看，各地政府往往把人才的培養和引進作為地區重點工程來實施，而集體忽視人才的體制機制創新，從而曲解和偏離人才特區戰略的初衷和理念，或者稱異化。調查發現，這種異化現象具體表現在：一是過分注重人才的引進特別是高層次人才的引進政策，而忽視人才體制機制的創新，人才創新政策較少；二是人才特區建設的重要性認識不夠，一些地方僅僅是處于執行上級政策而出臺優惠措施，甚至把人才引進作為形象工程，而對人才使用、管理及評價等方面選擇性忽略；三是人才特區戰略過分注重優惠政策而忽視人才自身的可持續發展，忽視人才發展的環境建設；四是人才引進不與地區主導產業相匹配，盲目引進人才，造成人力資源浪費等等。這些亂象很大程度上都與對人才特區戰略的認識存在偏差有關，而無論是理論界還是中央政府，在很長一段時間都沒有對人才特區這一基層創新政策給予比較明確的政策指向。

（二）差異化戰略與同質化競爭

美國著名競爭戰略專家邁克爾·波特指出，在企業成功戰略思想中，差異化戰略是一個企業在產業競爭中獲得較高收益的重要戰略舉措之一。在地區經濟競爭中，差異化仍然是一種重要的戰略思維，這就要求地區在全球同質化階段努力追求地區特色，從而獲得全球競爭網中的獨特優勢。但是，調查發現，國內人才特區戰略還是僅僅停留在人才競爭中的比較優勢思維中，其地方政策更多地強調優惠的力度，而忽視了經濟全球化過程中的競爭優勢。而人才特區的密集化使得區域間出現同質化競爭，根據相關部門調查，京津翼地區共有人才特區45個，僅僅北京就擁有41個人才特區，特區不“特”現象使得競爭優勢難以發揮。

從政策對象來看，同質化表現在各地區人才特區戰略都把吸引海內外高層次人才、推動地區產業發展作為政策目標，在高層次人才方面，既包括新知識的創造者、新技術的發明者等創新人才，也包括創辦高科技企業、推進科技成果轉化、引領產業發展等創業人才，比如“中關村高端領軍人才聚集工程”、蘇州“姑蘇人才計劃”、無錫“530計劃”、上海“千人計劃”、深圳“孔雀計劃”、南京“321計劃”等等。這里面，“高端型”、“國際型”、“領軍型”、“創新型”等成為人才特區普遍關注的人才。那么，我們在集地區全力引進高端創新人才同時，集體忽視了人才的多樣化、層級化，其實比如國內人才、高級技術人才、服務人才等都是地區發展的主力軍。很多專家學者在政策建議過程中都把國際化人才作為人才特區重要指標，這本身就是值得反思的問題。實質上，我們需要的是國際高端人才而不是簡單意義上的國際人才，運用歐美國家以及日本等國際人才比重來衡量國內地區人才本身就有失偏頗。比如，很多企業反映，目前人才特區政策對一般的中小企業特別是初創期的企業、對優秀中端人才等政策優惠明顯不足，而把政策過分集中在“高大上”的企業和人才[7]。

從政策內容來看，很多地區把政策突破圍繞在出入境管理、長期居留、稅收優惠、股權激勵以及醫療、教育、社保待遇等領域，政策內容呈現高度趨同。從表3可以看出，這些地區基本都是通過特惠政策方式，吸引集聚海外高層次人才到區域內創新創業，資金補貼方面至少100萬元，像蘇州市給高層次人才最高達到400萬元的風險投資，而像北京、上海等地紛紛把戶口作為吸引人才的資本。這樣的負面結果就是，一方面不同地區建設了同樣的人才特區，造成了地區重復建設、盲目發展和資源浪費，而且造成人才資源的分散，人才特區很難形成核心競爭力；另一方面這種不考慮地區產業特點、城市能級、承載平臺等差異性，使得不同地區之間的人才競爭演變成了毫無技術含量的“惡性競爭”，并出現東中西部同臺、同質和同法的“怪象”[1]。 從表3同時可以發現，很多地方人才政策過于強調領軍人才，而忽視高級人才團隊，忽視了對經驗管理資本等其他人才的引進，這給高端人才的創新創業造成很大的困難。如在浦東海外高層次人才創業需求調研中發現，核心研發人才是海歸企業目前面臨的很大困境，這很大程度上源于中小企業的相對不確定性、薪資福利差異以及人才落戶難等，使得海歸企業團隊人才的短缺。

（三）政府主導與市場化配置失衡

黨管人才是黨管干部原則在新時期的邏輯延伸，是中國共產黨在社會主義建設事業中積累的寶貴經驗。2002 年12 月，全國組織工作會議首次提出了黨管人才原則，并日益成為全國人才工作的根本原則。黨管人才，主要是管宏觀、管政策、管協調、管服務，重點做好制定政策、整合力量、營造環境的工作，努力做到用事業造就人才、用環境凝聚人才、用機制激勵人才、用法制保障人才[8]，而絕不是包攬人才工作的所有方面。黨管人才的關鍵在于正確處理黨管人才與尊重人才成長規律、發揮市場在人才資源配置中基礎性作用。就是人才資源的配置從政府指令性計劃安排轉向市場主體間的資源交易過程，充分調動市場各方主體力量的積極性（見圖1）。

從實踐來看，由于發展進程和資源稟賦差異，各地人才特區在人才資源開發和配置的運行體系大致表現出三種類型：①政府干預控制型，就是人才資源開發和配置主要是由地方政府出臺制度、政策以及工作行為所控制和決定，政府出現“保姆式”特征，企業主體對政府的依賴性較強； ②政府參與引導型，就是人才資源開發與配置來自政府、企業以及人力資源服務機構等多方合作，政府主要發揮牽頭抓總和指揮協調作用；③政府服務輔助型，主要是人才資源開發與配置主要由企業和人力資源服務機構帶動實現，全面發揮市場經濟體制中企業主體功能，逐漸弱化政府職能，淡化行政要素[10]。實質上，很多中西部人才特區基本都是靠政府干預，通過自上而下積極的財政扶持政策以達到短時間內吸引高層次人才集聚，從而彌補與發達地區之間的差距。而東部經濟發達區域基本處在政府參與型，由于人力資源機構數量、服務水平等能力優先，政府在人才資源配置中的主動參與和引導還較多。即使是中關村這一全國首個國家級人才特區，政府的主導作用還依然明顯，市場的主體作用還沒有得到明顯體現。

市場在人才資源配置中的作用失衡，一方面源于政府所固有的傳統行政方式，而另一方面則很大程度上由于人才市場能力發育不健全。以浦東為例，作為社會主義市場經濟的前沿陣地，浦東在人力資源服務市場發育方面取得了顯著進步，目前擁有公共人才服務機構50家，中、外資人才服務機構147家，人力資源服務企業450家，特別是國內的上海外服、51job、臺灣104人力銀行等公司，以及萬寶盛華、羅盛、海德思哲、任仕達等國際知名“獵頭”公司。但是與發達國家相比，浦東整體人才市場發育主體仍然不高，服務水平良莠不齊，專業化能力明顯不足，人才市場的供需信息不對稱嚴重，誠信體系建設滯后等等，這些都制約著人才資源的市場化配置能力和水平。要達到政府服務輔助型這一理想的政府與市場均衡關系，讓市場對人才形成自動生發機制，提高人才特區的市場化水平就在所難免。

（四）生態系統與體制機制困境

生態系統概念是由英國生態學家坦斯利（A. G. Tansley）最先提出，指的是有機體與它的環境密不可分，二者共同構成了一個有機的生態系統[11]。與自然生態模型一樣，人才與其生存的環境也構成一個有機復合體，即人才生態系統[12]。人才特區不僅是人才集聚戰略，更是優化人才生態系統的復雜過程。但是，從人才特區推進來看，這一生態系統并沒有得到很好的完善，其關鍵就在于人才體制機制的阻礙，特別是在人才激勵機制、人才評價機制、創業融資渠道等。這很大程度上由于很多人才特區都屬于地方職能部門改革舉措，在國家層面缺少政策支持，而在地方也大多缺乏整體性制度安排。

從中關村實踐來看，“1+6”、“新四條”、“京校十條”等創新創業引導政策使得人才的激勵、評價、培養等多項體制獲得了突破性進展，但這和具有全球影響力的人才聚集區的體制仍然有差距，還比如人才信息數據庫相對滯后，其信息的更新、查詢機制不健全使得不能準確實現人才信息的互聯互通，造成人才與產業之間的信息失衡。從知識產權保護來看，中國整個專利知識保護環境總體不好，企業大多缺乏專利保護意識，這給中小企業造成較大風險[7]。通過對海歸企業調研發現，浦東的創業融資，特別是對高科技、輕資產型的初創企業，融資渠道比較單一，融資總體比較困難。其次，市場壁壘阻礙和科技轉化能力薄弱問題較為突出，57%的企業認為，在資源和市場方面，對中小企業存在歧視；49%的企業認為，國有大企業和外資企業存在技術和市場壟斷；而認為知識產權保護不力的企業，占比29%。同時還存在比如產學研一體化的體制機制還不夠完善，特別是著名大學和科研院所與浦東創業企業建立緊密聯系的機制尚不完善；國際人才的生活不夠便利，為國際高端人才提供的公共服務產品（醫療教育）供給不足，境外商業醫療保險結算覆蓋面有限等，國際社區的生態環境和國際化程度還有很大差距，對國際領軍型人才的吸引力不強等。

三、人才特區戰略深度發展的思路和對策

回顧15年發展歷程，人才特區戰略從地方創新逐步輻射到全國，并最終成為了國家重要戰略，這本身表明了這一制度創新的成功性。但是，人才特區戰略的運行和實施要借鑒海內外先進地區人才集聚模式，科學配置人才特區政策以達到效用最大化，實現人才特區向“人才社區”轉變[6]。

（一）堅持頂層設計與地方創新良性互動

高層設計與基層創新之間的良性互動是中國過去改革成功的重要經驗，也是區域人才特區戰略必須遵循的發展策略。從21世紀初人才特區戰略的提出，這一基層創新很長時間都處于哈耶克所說的“自發社會秩序階段”。使得改革逐漸走向了基層化、局部化、利益部門化、各自為政以及隨意性突出等普適性問題。而2010年的國家人才戰略在某種意義上屬于“頂層設計”，但實際上并未對這種自發秩序進行某種控制。事實上，人才特區戰略成功與國家的頂層設計密不可分，因為在中央高度集權的國家，中央決策層的統一規劃、統一推動，能使得地方創新發揮事半功倍的功效[13]。

從國家層面來看，作為中國人才工作的最高協調機構，中央人才工作協調小組必須從整個國家戰略高度，根據國家經濟社會發展“十三五”規劃的整體產業布局，統籌考慮東中西不同區域的人才特區戰略以及產業基礎，多層次多種類開展人才特區建設，盡量凸顯區域人才特區發展特色，從而避免“一哄而上”甚至是特區之間“惡性競爭”。其次，人力資源與社會保障部門是國家人才工作綜合管理部門，要在健全人才工作服務體系和工作運行體制機制基礎上，重點研究人才管理政策，整體把握不同區域人才特區戰略特色，運用人才特區戰略突破人才工作和人事制度改革的重大問題。

國家的頂層設計也離不開地方和基層的改革創新，各地方應圍繞區域發展實際，在局部范圍、特殊領域內，創新更加開放、更加符合實際的人才政策，盡量在一些阻礙人才發展的管理體制機制上下功夫，特別是應吸取國際創新區域人才工作的先進理念，構建起具有國家競爭力的人才政策體系，進而發揮人才特區的輻射和示范效應，在更大范圍加以普及推廣。如此這樣，各地人才特區戰略才具有典型性、示范性，其創新的政策才具有實用性、適應性，才能夠建立起不同地方特色的人才特區。通過“自上而下”的改革和“自下而上”探索有機結合，才能夠形成既符合中國國情又適應國際標準的人才政策體系。

（二）注重整體性戰略思維與治理模式

整體性治理是20世紀90年代中后期西方國家掀起的一場公共管理改革運動，其主要是對傳統公共管理過程中嚴重的“碎片化”問題進行的戰略性回應。整體性治理強調通過網絡狀結構把不同利益主體、行動者等使用溝通、協調、談判機制構筑成一個互相協作的共同體，更加強調政府治理過程中的系統性思維[14]。人才特區戰略是一項復雜的系統性工程，需要運用整體性治理戰略思維進行推進。

首先，在人才政策方面，人才特區要站在全局高度思考謀劃人才特區政策創新，要與地區城市建設、產業發展、財稅政策、科技政策以及經濟社會其他領域重要政策緊密集合、有效匹配，要把人才的引進、培養、使用等不同開發環境整合協調起來。

其次，人才特區戰略強調政府內部的部門間以及政府內外組織之間的協同合作，增強改革的系統性，特別是針對人才有關的簽證、居留、戶籍政策，不同部門之間必須能夠形成共識，做到同步改革，共同推進。整體性治理思路更加強調跨界合作，就是涉及人才改革鏈中的不同主體，遵循共同準則的相互邏輯構建一個互相依賴的行動體，產生協同效應。

同時，人才特區戰略的對象也應該進行整體性思考，人才特區不僅僅要考慮大量引進高精尖的專業人才，同時還要考慮中低端的實用型人才，特別是要用政策去激發存量人才的創新活力，這就要求特區政策要從人才戰略角度考慮，用系統的思維把各層面所需要的人才都囊括進去。從此層面來說，人才特區戰略不僅僅是人才的增量改革，更是面向現有人才的存量改革。

（三）從政府主導到市場主導的發展思路

黨中央十八屆三中全會關于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的重要論斷，使得社會主義市場經濟中市場與政府兩個主體之間的關系更加明確。但事實上，人才特區戰略在很多地方仍然屬于政府干預控制型和政府參與引導型，這很大程度上與人才特區建設初期市場力量發育不足有很大關系。但我們要認識到，人才資源最終還是依靠市場來進行配置，人才的最終競爭優勢要取決于市場的發育程度，而人才特區戰略的很重要內容就是人才的市場體制開發[6]。

首先，市場是人才資源開發和配置中的主體，主要包括企業、人才服務機構、行業協會等。從功能主義角度來看，不同市場主體在人才特區中扮演著支持者、參與者、執行者和主體性角色。這就要求這些市場主體要認同人才特區政策創新的理念和思路，更要主動實踐和落實人才特區戰略，要鼓勵市場主體沖到“前臺唱戲”。這也就需要人才特區建設初期，政府要主動為人才市場發育提供條件，比如引進國際知名的高端人才服務機構，包括世界知名的“獵頭”公司、國際專業培訓機構，通過招標、委托等方式把一些政府性人才工程項目交給“獵頭”行業協會、科技中介等專業機構進行人才招聘、評價、分配工作。政府應該制定各類人才中介機構的管理辦法，加強對人才中介機構管理，充分發揮人才中介機構專業在人才的職業（執業）資格互認、行業自律、行業監督方面的自律自主作用。

同時，市場的決定性作用并不意味著政府的“退場”，而是政府的“本位回歸”，即，政府應該扮演決策者、協調者、支持者和監督者的角色，其主要是通過政策制定、宏觀規劃、統籌協調、監督考核等方面有序推進人才特區建設。政府更應該通過政策、財政等間接干預和市場調控等方式而不是“沖在一線”直接執行政策。當然，可能在市場發育初期，政府會借助“特區”之手來彌補市場能力不足，但這種包辦和替代只是暫時的、階段性的，而且政府更應該通過這個階段發育市場，這就是所謂的“更好發揮政府作用”。

（四）強化良好的人才生態系統建構

歐美國家經驗表明，人才聚集不僅僅依賴于產業結構，還與當地的地理環境、人文社會環境等多方面有關系，即人才生態系統。馬丁·凱瑞把硅谷的“人才生態系統”歸結為創業文化、專利保護、金融服務、中介組織，以及政府部門五個系統。人才特區戰略本質上就是構筑符合國家人才聚集和發展的生態系統[6]。沿著自然生態系統框架，人才生態系統邏輯框架可以分為經濟市場環境、生活服務環境、社會文化環境以及創業支撐環境，而這些都是在區域地理環境的整個系統之內（見圖2）。在整個系統內，政策、資金、信息、技術、服務等資源通過系統內含的流通渠道向人才聚集，生產出產品、技術、知識以及服務流向市場[15]。

第一，在經濟市場環境方面，我們不僅要從產業基礎、社會中介機構等方面著手，更需要從體制機制進行改變，建設一個公開、透明、開放以及可預期的經濟市場環境。政府一方面要加強人才特區政策制定、梳理、修訂和完善，增強人才政策的體系化和透明化；另一方面要在人才管理、使用、評價、引進等體制機制方面進行創新，使得人才政策與國際化標準相適應，特別是要對我國知識產權保護政策缺位進行改善。

第二，在創業融資環境方面，我們要逐步降低企業對于政府資金的依賴心理，逐步引入市場機制，減少政府對企業創業的資金投入。比如說，要加快債券融資、知識產權質押融資、保理融資、科技保險、小巨人信用貸等債權融資品種的發展，加快科技企業的股權融資步伐，完善科技企業資本市場助推機制等。

第三，在生活服務環境方面，很多特區都把戶籍制度、生活條件、交通、醫療以及綠化等基礎設施作為引進人才的重要內容，這些可能對一般人才具有吸引力，但是諸如高層次、領軍型、國際型人才還需要構建開放的人才流動制度，還要打造便利化的公共服務環境、融合型的社區生態環境等“軟”環境。

第四，在社會文化環境方面，創新文化對于促進地區經濟發展的重要價值日益顯著[16]，這也成為地區經濟發展的普遍共識。然而，要培育創新文化，并不是簡單地吶喊，而需要從戰略決策層面給予關注和支持，比如運用審批目錄清單建立開放的政策體制，還有要建造創新文化的平臺支持，運用現有條件建立創業孵化平臺等。