論經濟法的“法律空殼化”現象

侯佳敏

摘要：我國經濟法現今面臨著政策規模龐大而法律存在嚴重的“空殼化”現象，法律被政策所取代、架空，政策先行現象嚴重。此種現象與全面推進依法治國的時代要求不符，有違法治信念與理想。鑒于其種種弊端，應當重構經濟法與經濟政策的關系，堅持法律至上理念，逐步實現經濟法律的精細化。

關鍵詞：法律空殼化經濟法與經濟政策

在當今的我國，經濟政策處于個急劇膨脹的狀態，形形色色、各種層次的經濟政策層出不窮，讓人目不暇接。經濟政策的膨脹本來無可厚非，但是，政策膨脹的同時，卻伴隨著經濟法的“法律空殼化”現象。此種現象有悖于我們的法治信仰，也是困擾經濟法的大頑疾，不能不引起我們的注意。

一、經濟法的“法律空殼化”現象

政策的外延極為廣泛，戰略方針、規劃、法律、法規、規章、條例、決定、規定、辦法等均屬于政策的范疇。法律也是政策的種表現形式，法律有廣義與狹義之分，本文所指的法律，乃是狹義上的法律，即僅指由全國人大及其常委會制定的法律。而將法律之外的其他規范性文件，界定為政策，包括行政法規、部門規章、軍事法規、軍事規章、地方性法規、行業規定、團體規定以及其他由國務院及其下屬機構、各級地方政府及其下屬機構頒布的其他規范性文件等。

在我國經濟法領域，呈現出政策規模龐大，法律數量寥寥的現象，而深入研究更會發現，在政策膨脹數目龐大的同時，還存在著嚴重的“法律空殼化”現象，具體表現如下：

（一）立法僅僅是宣示性的，只是對些政策目標的簡單重復，對司法和執法并無實質意義。如我國《中小企業促進法》第3條、《價格法》第26條，均體現了這樣的特點。

（二）法律規定極為簡單，而把大片的空白留待執法機關通過制定相關的實施細則、辦法、規定來進行細化。我國的《企業所得稅法》和《個人所得稅法》就有著非常鮮明的此種特點。

（三）法律規定的周密性差，存在大量的“法外現象”無法得到有效規制。例如，我國的《預算法》對于規模龐大的“預算外資金”就不能進行有效的監管與約束，“預算外資金”成了腐敗滋生的溫床。

（四）法律形同虛設，政策能夠直接擱置、改變甚至替代法律。例如，盡管我國《預算法》明確禁止地方政府發行地方債券，但是實際上，地方政府通過各種形式規避法律，大量的地方政府債務在體外循環，《預算法》對地方政府債務的規定實際上已經被架空。

（五）法律中存在著大量的授權性條款，如果沒有相關的配套政策，很多法律條文根本無法實施。以《個人所得稅法》為例，授權條款占比高達46.67%。

（六）該領域沒有法律，而由行政機關出臺部門規章、條例或其他的規范性文件等來進行約束。以我國的稅收領域立法為例，當前對具體稅種僅有《企業所得稅法》、《個人所得稅法》《車船稅法》這三部法律，剩余的眾多稅種都依靠“暫行條例”、大量的部門規章、規范性文件加以規定。

二、經濟法“法律空殼化”的弊端分析

經濟法的“法律空殼化”現象不同于政策對法律固有的彌補缺漏的作用。因為在政策彌補法律不足的情況下，仍然是遵循法律為主，政策為輔的法治規律，而在“法律空殼化”情況下，法律僅僅剩下個簡陋的框架，法律被政策所取代、架空，政策先行現象嚴重，甚至在一些領域，政策為主，法律為輔。在上文所述的經濟法律的空殼化現象中，除了授權立法和宣示性立法之外，其余均無正當性，與全面推進依法治國的時代要求不符，有違法治信念與理想，實際上是種立法缺陷，具有以下弊端：

（一）政策具有不穩定性、短視性、決策快、制定程序簡單的特點

在缺少法律框架的約束之下，政策反復無常的特點往往使得人們不能建立有效的預期。我國當前的經濟政策，多為“頭痛醫頭腳痛醫腳”，政策出臺短視，少有長遠的規劃與考慮。例如，2011年8月，南京房產“加名稅”政策歷經七天三次變更，最終因財政部發布的“婚姻關系存續期問，房屋、土地權屬原歸夫妻方所有，變更為夫妻雙方共同財產的，免征契稅”而終止。政策的多變，一方面使得政策的執行阻力增大，有損政策的權威性。另方面，也使得公眾很難適用多變的政策，影響政府公信力與社會穩定，造成了資源的大量浪費。

（二）政策的強制力差

方面，政策能夠借用的法律責任種類有限。另方面，由于“上有政策，下有對策”，在政策的執行過程當中，下級對上級政策采取過濾機制，即政策獲益越多，政策的執行力越強。政策導致的利益虧損越大，政策的執行力越低。執行機構爭功諉過、相互扯皮，使執行力大打折扣，政策往往無法執行，淪為空談。

（三）法律越模糊，政府的自由裁量權就越大

我國經濟法律簡陋粗糙的法律規定、大量的“授權條款”，給權力尋租留下了空間。我國的《個人所得稅法》和《企業所得稅法》中所存在的大量的稅收優惠政策，事實上就是為了使財政部門與稅收部門便宜行事。政府太多的自由裁量權直接導致了有中國特色的立法腐敗，這無疑是“法律空殼化”的惡果之一。

三、經濟法“法律空殼化”的矯正

經濟法律與經濟政策是現代社會調控互為補充的兩種手段，二者本是相輔相成，不可或缺的關系。但是，如果片面強調經濟政策的作用而一味弱化法律，在本應由法律發揮作用的領域以政策來替代，由此造成的經濟法的“法律空殼化”現象，應該引起我們的警惕。筆者認為，要彌補經濟法律的“空殼”，應當從以下幾個方面入手：

（一）重構經濟法與經濟政策的關系

在社會主義市場經濟時代，在全面推進依法治國的時代，政策與法律的關系應當是“法律為主，政策為輔”。經濟法律在國家調控經濟過程中應當起著基本法的作用，國家協調本國經濟運行必須建立在法治的基礎之上，國家協調經濟運行的手段、程序、行為必須以法律為依據。法律為國家調控經濟勾勒了法律框架，政策應當在法律的管束框架之內，不能脫離法律的控制與約束，制定經濟政策的條件與方式應當由法律規定，須由法定的、享有定層級權力的國家機關所制定。同時，在法律的觸角無法觸及的領域，法律的空白可由政策來填補，但政策不能有違相關領域的基本法律，政策應當以法律的精神和原則為指導，政策的內容不得與法律的基本精神和原則相違背。比如有關反壟斷執法指南就不得從實質上改變反壟斷法的宗旨和規定。

（二）堅持“法律至上”觀念

“法律具有至上的權威，制定法具有明確性、公開性、普遍性、不矛盾性、可行性、安定性、不溯及既往性，國家機關遵守法律并相互制約、司法獨立、具有以法律控制立法權和行政權的制度是現代法治的內涵和精髓”。法律不能為政策所隨意改變，經濟法所鎖定的法律目標應當具有穩定性與確定性，不能偏移，不能為政策所隨意改變，且應當用法治理念與價值對現行的規模龐大的經濟政策進行根本的改造。

（三）經濟法律應當進步細化和精確化，以盡量避免過多的“授權條款”

在美國，作為對法規泛濫的反擊，國會的應對之策是通過制定精確完整的法律使得法規不再由用武之地。我國也應當加強經濟法法條的嚴密性，將大量的不合理的法外現象納入法律的規制當中。同時，應當加快制定些領域的經濟法律，如在“法律空殼化”的重災區——財政領域中，就應當盡快制定三大基本法律：即《財政基本法》、《轉移支付法》、《國債法》，以避免法律完全為政策所取代的局面出現。