嵌入和自主
——中國專業社會工作發展十年的回顧與展望

郭偉和

嵌入和自主
——中國專業社會工作發展十年的回顧與展望

郭偉和

2016年11月7日，民政部在廣州召開了全國社會工作推進會，以此紀念黨的十六屆六中全會提出的建立一支宏大社會工作人才隊伍的社會建設方針。從2006年到2016年，十年的發展歷程，中國社會工作在職業化、專業化和本土化方面有了巨大的進步，不管是從人才隊伍、服務領域還是組織體系、制度建設方面，中國社會工作都取得了斐然的成就。本文就中國社會工作這十年的發展模式和路徑給予總結和反思，展望下一步中國社會工作的發展路徑和方向。

有關中國社會工作的發展策略，在中國大陸社會工作界比較流行的觀點是王思斌教授提出的嵌入式發展模式，即是專業社會工作和現行的社會管理和服務體制進行互動建構，實現功能上的協同轉變（王思斌，《中國社會工作的嵌入性發展》，《社會科學戰線》2011年第2期）。嵌入式發展思路包括兩層含義：一是指在結構和制度上的嵌入，納入到中國社會福利體系和社會服務體系之中；二是通過新的專業制度的引入，實現對原來行政化和準行政化社會福利和社會服務體系的功能轉變。這是個理想的功能主義的制度演進模式，如果能夠照此模式發展，既能夠推動中國社會福利制度和社會服務體系的改革轉變，也能提供中國社會工作的專業發展空間。然而，這個理想的發展模式需要放回中國最近十年的社會工作發展具體經驗里來檢驗看是否成立，進而討論何以造成理想和現實的差距，以及如何確立新的發展策略。

如果要總結中國社會工作的十年發展經驗，我們首先要選擇出制度化推進社會工作體系發展的地區，然后就其經驗進行概括。盡管社會工作概念在中國逐漸被各級民政和組織部門所認可和接受，但是如果談制度化推進社會工作發展的地區，可能主要限于北京、上海、深圳、廣州等地區，成都和重慶也緊隨其后積極發展，但是其他地區都只是示范式的零星發展，不成體系和規模。就北、上、廣、深四個地區來言，又可以概括為三種模式，分別是北京的社區管理型的泛社會工作發展模式；深圳的購買社會工作崗位模式；上海和廣州的購買社會工作服務模式。北京的社區管理型泛社會工作發展模式主要是指通過鼓勵社區工作者考取社會工作專業證書，成為一種泛專業化的社區工作者，依然從事社區管理工作。當然這個概括忽視了北京幾十家政府購買的社會工作服務機構，原因是在北京這幾十家社會工作服務機構不成為一種體系和規模，所以也就暫且不作為北京社會工作發展模式的代表，而且因為是模仿深圳的做法，所以不如直接歸入深圳模式。深圳的政府購買崗位發展社會工作模式主要是指民政部2007年開始在深圳推行的全國社會工作人才隊伍建設試點經驗，也就是鼓勵高校老師和社會人士舉辦社會工作事務所，然后政府購買社會工作事務所的社會工作者到相關政府部門或者機構提供社會工作專業服務。2011年以后盡管也開始推行社區綜合服務中心（2016年以來改為黨群服務中心），但是政府購買崗位模式依然成為全國學習深圳經驗推動社會工作專業隊伍建設的基本模式，所以我們就暫且把政府購買社會工作崗位作為深圳經驗來概括。而上海早在2002年就開始試行政府購買服務的方式，來培育三大社會組織，分別提供社區服刑人員的矯正服務、吸毒人員的戒毒服務和高危青少年的社區服務。廣州則是從2010年開始試點，2011年大規模地在街道推行政府購買的家庭綜合服務，委托給社會工作服務機構來經營。所以上海和廣州盡管都是政府購買服務模式，但還是有一定的區別，上海以購買專項服務為主，廣州以家庭綜合服務購買為主（王杰秀、鄒文開主編，《中國社會工作發展報告（2011—2012）》2013年）。

這三種社會工作發展模式可以按照兩個維度進行分類，一個是按照王思斌教授提出的嵌入性維度進行分類，即北京的社區管理型泛社會工作發展模式嵌入性最深，其次是深圳的購買崗位式發展模式，再次是上海和廣州的購買服務式發展模式。但是如果按照社會工作的專業性進行分類，上海和廣州購買服務式發展模式的專業自主性最高，其次是深圳的購買崗位式發展模式，再次是北京的社區管理型泛社會工作模式（如下表）。

之所以形成上述二維分類模式，是因為北京的社區工作者主要是街道聘任的從事社區公共管理服務為主的人員，他們和現行的政府管理結構和體制結合最緊，但是他們的自主空間最小。一份研究表明，他們主要是通過非專業化的地方性實踐知識來突破行政限制的。而深圳通過社會工作服務機構的社會工作人才進入相關部門的崗位提供服務，雖然能夠給社會工作者提供了統一的專業機構歸屬身份，但是其日常管理卻受制于各個政府部門的崗位職責以及所在部門的行政任務，并無多少專業自主空間可以發揮。而上海和廣州的政府購買服務項目，不管是專項服務還是綜合服務，盡管也都會受制于當下中國的社會管理體制，做一些維穩控制和行政程序工作，但是畢竟有了專門組織和專業服務體系，相對來說專業自主性要強一些。由此，我們發現，中國社會工作的發展策略并不能單純通過嵌入性這一個維度進行衡量，而是需要平衡好體制嵌入和專業自主的關系。如果要發展專業自主性就必須有自己的專業組織和專業服務體系，進而獲得多元彈性的資源動員能力，然后才能逐步發展專業自由裁量權。如果要想嵌入體制內部，來獲得體制內的授權和資源，嵌入得越深，可能就會形成對體制的依附和丟失專業自主性。

專業性嵌入性低中高上海和廣州購買服務式社會工作發展策略中低深圳購買崗位式社會工作發展模式高北京社區管理型泛社會工作模式

實際上，當下中國民間市場化資本運作的慈善公益事業的基礎微弱具有對專業社會工作體系的隔閡，專業社會工作必然對現有的體制內授權和資源產生很大的依附。然而，社會工作作為一個專業，既不可能改變體制現狀，也不可能放棄專業自主性完全依附體制。如何在這個組織體系和資源結構雙重約束下理解中國專業社會工作的發展？我們或許需要建立一個三元結構，來思考專業社會工作如何在政府體制和市場社會中間開辟出一個空間，發揮專業功能。在這個三元結構里，政府行政體制有其獨特的結構和機制，雖然20世紀90年代以來新公共管理運動也開始在政府體制中引入了競爭和外包等市場化的策略，也引入了任務目標管理等商業化管理手段，但是行政體制的核心特征是不會改變其匿名化、程式化、制度化特征的，我們根本不能指望專業社會工作來改變公共管理，更不用說要取代其功能。相反，如果我們一味地追求對政府購買服務和分包任務，那必然會逐漸丟失專業化組織體系的自主性和專業化服務的價值倫理。同樣，對于市場社會也要有清醒的認識，根據西方古典理論（比如洛克和孟德斯鳩等人的理論），市場社會是一個理性人的契約社會，它的核心精神是所謂的自然法狀態，也就是每個人獨立自由地追求自己的福利和需求滿足。在自由獨立的基礎上，市場社會留出了兩個空間給他者以干預權力，一個是對于非理性的未成年人和弱智者，留給父權（洛克提出包括母權）或者擬親權人進行監管和保護；另一個是對于公民自我權利的保護不方便或者說公共物品的供應失靈，才委托授權給公共機構進行立法管理和保護。所以古典市場社會理論是沒有留給專業服務給社會工作的。專業社會工作是通過發現父權保護的不足，才在慈善事業的基礎上發展出科學慈善服務，進而發展出專業的人類成長理論和制度化的社會福利服務模式的。所以，專業社會工作一開始就要和自由市場社會以及利維坦式的政府行政體制進行左右互搏，建立自己的專業合法性和現實發展基礎。照此分析的話，專業社會工作的發展策略既不是嵌入政府的新公共管理方式里邊，也不是融入自由市場社會里邊，而是不斷地在政府管理體制和自由市場社會中間左右互搏，通過權宜性策略，爭取自治空間和多元資源。

綜上，我們發現北京、上海、深圳和廣州的幾種發展模式只是不同程度地依附于政府資源和任務，都缺乏一種對市場社會汲取資源和建立專業威望的能力。未來中國社會工作的發展成就一方面取決于如何繼續爭取政府的任務授權和資源投入，另一方面取決于如何在市場社會里邊建立資源汲取能力和專業信任能力。

（作者系中國政法大學社會學院社會工作與社會政策系主任、教授）