公共基礎設施建設中社會資本的引入路徑研究

杜家福

(重慶市審計局，重慶 401147)

公共基礎設施建設中社會資本的引入路徑研究

杜家福

(重慶市審計局，重慶 401147)

引入社會資本參與公共基礎設施建設是財政水平既定條件下提升政府公共服務能力的重要途徑。本文從劃分公共基礎設施項目基本類型出發，在對國內外基礎設施項目建設中引入社會資本方法的對比分析，以綜合交通樞紐設施項目為例，深入探討了不同性質類型項目可采用的社會資本引入路徑和方法。

公共基礎設施；綜合交通樞紐；路徑

0 引言

公共基礎設施建設是人類生存和發展的物質基礎，是經濟社會可持續發展的物質條件。自改革開放以來，我國公共基礎設施建設取得了顯著成效，無論是城市還是農村區域、無論工業還是農業領域，公共基礎設施建設均獲得了長足發展。然而，隨著近年來我國城市化進程的持續加快，城市人口的不斷增長，以及社會經濟整體的迅猛發展，人們對公共基礎設施的需求日益提升，以政府財政投入為主的傳統引資模式已越來越不能滿足公共基礎設施建設對資金的巨大需求。不斷豐富投融資主體，積極引入社會資本，實現投融資主體多元化是當前我國公共基礎設施建設的必然選擇。

1 公共基礎設施項目類型劃分

按照公共產品類型的傳統劃分方法，人們一般是依據競爭性和排他性兩個維度來將公共產品劃分為三種類型。第一類是純公共產品，該類產品具有非排他性和非競爭性特性，如國防、外交、司法、公平的收入分配、有效率的政府或制度、環境保護、基礎科學等。第二類是俱樂部產品，該類產品在消費上具有非競爭性，同時可較輕易地做到排他，如公共橋梁、公共游泳池、圖書館、公共電影院、醫療、保險、教育等。第三類是共同資源或公共資源，這類產品與俱樂部產品剛好相反，在消費上具有競爭性，但卻無法有效地排他。如公共漁場、牧場、地下水、地下石油、垃圾處理、孤兒院和養老院等。其中后兩類產品又被稱作“準公共產品”。

在探討公共基礎設施項目建設引入社會資本的路徑時，由于設施項目自身的盈利性在決定項目能否從外部引入資本、以及引入社會資本額度大小及方式選擇方面具有關鍵作用，因此這里需要以公共基礎設施項目的收益狀況來對其類型進行重新劃分。這里以綜合交通樞紐項目建設為例，根據項目是否存在收益性，以及收益性的大小，將其分為可經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三種類型。其中可經營性項目類似于傳統劃分方法中的私人物品，具有較高經營利潤，能夠獲得較高收益，通過經營該項目可獲得足夠收益和利潤來維持其運營，一般可直接交由市場力量來進行建設。準經營性項目類似于傳統劃分方法中的準公共產品，這類項目的受益對象較為明確，項目經營者在向受益對象提供服務時具備收取相應費用的條件。但與此同時，這類項目又具有較強的社會性，項目經營者只能向受益對象收取較低的服務費用，只能獲得微利甚至存在虧損。非經營性項目類似于傳統劃分方法中的純公共產品，指無法實現收費，無任何收益或僅有極少量收益，單靠經營該項目根本無法維持其運行的民生項目。按照此方法，綜合交通樞紐項目設施的具體類型劃分如表1所示。

表1 綜合交通樞紐項目設施性質分類表

2 國內外基礎設施建設引入社會資本的經驗借鑒

從國內外公共基礎設施項目建設中的社會資本引入經驗來看，每個國家或地區采用的方法雖有共同之處，但又往往各有偏重，具體如表2所示。由表可見，美國偏重于采用市政債券方式引入社會資本，主要是運用市政或項目的現金流來支持債券發行。其中可經營性公共基礎設施項目建設主要通過發行收入債券的方式來引入社會資本，非經營性公共基礎設施項目主要通過發行一般責任債券來引入社會資本。

表2 國內外公共基礎設施建設社會資本引入路徑比較表

3 公共基礎設施建設引入社會資本的方法選擇

考慮到公共基礎設施建設所需資金一般具有大額、長期的特點，因此這里將以綜合交通樞紐項目建設為例，重點討論項目合作和資本市場中可選擇的社會資本引入方法。其中項目合作主要考察PPP、BOT、TOT、服務外包與購買等方式，資本市場主要考察貸款、債券與股權、基金與信托、資產證券化等方式。從綜合交通樞紐的三種項目類型來看，酒店及停車場等經營性項目由于收益性較高，所獲利潤充足，因此可選擇的社會資本引入方法多樣，PPP、BOT、TOT、服務外包、貸款、債券與股權、基金與信托、資產證券化等方式均可適用；而樞紐站場等準經營性項目因其收益較低，而BOT、TOT方式往往需要項目具有較高的收益率來予以支持，因此這兩種方式在此類項目中適用性不強，可采用PPP、服務外包、貸款、債券與股權、基金與信托、資產證券化等方式。此時，為了激發社會資本的參與熱情，可采用利率優惠、稅收優惠、現金補貼方式對參與其中的社會資本進行激勵。對于通道及綠化等市政配套設施而言，由于其純公共產品特性，幾乎完全無收益，因此引入社會資本的方法十分有限，更多只能采用外包、銀行貸款、發行債券的方式來獲得社會資本的參與。具體如表3所示。

表3 綜合交通樞紐項目建設引入社會資本的方法選擇表

4 結語

根據收益性不同，公共基礎設施分為可經營性、準經營性和非經營性項目三種類型。借鑒國內外公共基礎設施項目建設中的社會資本引入經驗，我國經營性公共基礎設施項目建設可采用PPP、BOT、TOT、服務外包、貸款、債券與股權、基金與信托、資產證券化等方式引入社會資本，準經營性公共基礎設施項目建設可采用PPP、服務外包、貸款、債券與股權、基金與信托、資產證券化等方式引入社會資本，非經營性公共基礎設施項目建設則可采用的外包、銀行貸款、發行債券等方式引入社會資本。

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(編輯 文新梅)

The Introduction Path of Social Capital in Public Infrastructure

DU Jiafu

(Chongqing Audit Bureau, Chongqing 401147, China)

Introducing social capital to participate in the construction of public infrastructure is an important way to enhance the government’s public service capacity under a given level of revenue conditions. From the division of basic types of public infrastructure projects, this paper has compared the introduction ways of social capital in the construction of infrastructure projects at home and abroad. Taking comprehensive transportation hub infrastructure project as an example, this article has studied the ways of introducing social capital into different types of integrated transport hub infrastructure projects deeply.

public infrastructure; comprehensive transportation hub; path

2016-08-16

杜家福(1963—)，高級審計師。主要研究方向：建設投資項目審計。

F035.1

B

1672-0601(2016)12-0096-03