構建支持“住”抑制“炒”的房地產市場

倪鵬飛

房地產市場之所以形成妨害“住”與支持“炒”的失衡機制，重要原因是住房體系不健全，即商品房體系過度，保障房體系不足；新建房體系過度，老舊房體系不足；買賣房體系過度，租賃房體系不足，與此對應的是制度體系的缺失。

改革開放以來，中國住房改革與房地產發展取得了巨大成就，但近年來也出現了一些危害國計民生的嚴重問題，根源在于房地產發展機制的扭曲與失衡。中央經濟工作會議提出，要促進房地產市場穩健發展，防止大起大落，關鍵是要建立和完善房地產的基礎制度體系，進而形成整套的長效機制，以支持“住”—激勵政府、企業、機構與新老居民支持和參與可支付、多樣化的住房購買和租賃消費；抑制“炒”—約束政府、居民、機構與企業支持或參與房地產的投資和投機。

完善住房基本制度，形成支持“住”、抑制“炒”的住房市場機制

第一，完善多層次的住房體系，為形成支持“住”與抑制“炒”的機制創造基礎環境。建立以市場為主滿足多層次需求和以政府為主提供基本保障兩個住房體系，具體可再分為市場調節、政府限制的樂居住房，市場調節、政府支持的康居住房，市場參與調節、政府有限保障的安居住房，政府完全保障的廉居住房等四個體系，其具體層次和形式應該更加豐富和多樣。房地產市場之所以形成妨害“住”與支持“炒”的失衡機制，重要原因是住房體系不健全，即商品房體系過度，保障房體系不足；新建房體系過度，老舊房體系不足；買賣房體系過度，租賃房體系不足，與此對應的是制度體系的缺失。

第二，建立多層次住房制度體系，形成主要支持“住”、同時抑制“炒”的市場機制。產權結構的單一，開發環節的壟斷，交換與消費體系的分割，分配環節的僵化，扭曲的競爭、供求與價格機制導致價格暴漲、只買不租、只賣不租、“喜新厭舊”和居住困難。根據以上存在的問題，首先，建立多元產權及保護機制。建立個人、家庭、法人、公有和共有等“多元所有”的產權制度，形成對應收入與偏好的產權匹配機制；建立和完善承租者權益保護制度，實行承租者的市民待遇制度，構建多樣化租購住房的保護機制。其次，建立充分競爭、租售均衡的需求機制。完善二手房交易制度和租賃市場制度，打通新房與舊房、出租與出售、商品與保障的“市場”體系，形成租售并舉的“階梯消費、過濾使用”機制；完善商品房和保障房承租人優先購買的制度，形成“租售并舉、先租后買”機制。再次，完善多元競爭、租售均衡的供給機制。建立政府、集體組織、個人、公私企業和住房合作社等主體多元經營制度，形成競爭性開發經營機制；建立開發、租賃、經紀與金融服務等混業經營制度，逐步建立現房銷售制度，提高房地產企業自有資金比例，形成出售與持有均衡機制。最后，建立收入補貼與租售價格聯動機制。改革工資制度，明確規定工資構成包括住房工資，建立住房工資隨房價自動上漲的制度；改革補貼制度，實行租補分離或住房券制度，建立保障房租售補貼與租售價格同漲制度。

完善配套制度，形成抑制“炒”、支持“住”的配套市場機制

第一，建立抑制“炒”和支持“住”的土地市場機制。土地征用、儲備、交易、收益分配和用地指標行政分配等制度弊端，形成扭曲的市場競爭、供求和價格機制，導致市場壟斷、供求錯配、價格泡沫，保障房用地的短缺，商品房用地的炒賣。首先，建立“農村集體建設用地”使用權直接入市制度，形成一級市場有效競爭機制。其次，取消經營性用地土地儲備制度。對于經營性用地，土地使用權持有者在交納相關稅費后，通過市場自由轉讓使用權，形成二級市場有效競爭機制。再次，改革土地指標計劃供應制度，建立城鎮建設用地總量及增減與人口總量及增減掛鉤的供求機制。然后，建立城鎮土地價值第三方評估制度，完善土地拍賣的配套制度，細化和硬化拍賣雙方的資金自有、后續開發等條件，形成市場價自動向評估價收斂的定價機制。最后，建立土地出讓金中央與地方6：4分成制度，抑制地方政府“炒地”，形成收益分配約束機制。

第二，建立抑制“炒”和支持“住”的金融市場機制。金融機構沖動，資金行政定價，資產荒，高杠桿，導致資金嚴重趨“炒”避“住”，資金大量涌入制造炒房市場。首先，完善金融機構的公司治理體系。形成基于當前收益與未來風險權衡，平衡資金在房地產領域和其他領域的配置，形成金融機構趨“住”避“炒”的內在機制。其次，完善多層次的資本市場體系。創造多元化的投資渠道和多樣化的投資工具，形成多樣化資產的充分競爭機制，形成資金的供與“住”求的匹配機制。再次，加快利率市場化改革，盡快形成市場化利率的價格調節機制。最后，完善涉及房地產的各類金融工具的杠桿制度，形成支“住”限“炒”、風險可控的“短借長還”機制。

完善住房及相關制度，形成同時支持“住”和抑制“炒”的政府機制

第一，建立支持“住”和抑制“炒”的稅收調節機制。由于既缺乏抑制涉及“炒”房的各環節的合理的征收制度，又缺乏支持涉及“住”房各環節的規范的減免制度，稅收體系嚴重助長了“炒”和影響了“住”。因此需要建立規范的涉及“住”房各環節的稅費優惠制度。建立起征點和差別稅率合理的房產稅制度，率先在房價上漲過快的城市開征房產稅。建立根據持有時間長短，征收累進交易制度。

第二，建立支持“住”和抑制“炒”的財政調節機制。低收入城鎮居民的住房保障等需要財政補貼，而城市化帶來的人口空間轉移，要求公共需求與之匹配。但目前財政體制導致住房等公共財政投入總體不足，新老市民不均，不同空間不等，導致三四線城市供給過剩，一二線城市供給不足，損害了“住”，助長了一些城市的“炒”。為此，應完善包括城鎮新市民的租購住房財政補貼制度，形成新老居民均等化機制。城市行政級別、財政收入與基礎設施及公共服務的上級財政投入負相關的制度，形成基礎設施和公共服務城市間均等化機制。建立中央向城市提供保障性住房轉移支付規模與城市接納新市民規模掛鉤的制度。實行基礎教育等全國統籌，提高住房保障等中央支出比重，將未來房產稅收納入地方收入，增加地方在增值稅和所得稅上分成比例，建立縱向政府間財權與事權相匹配的機制。

第三，構建支持“住”和抑制“炒”的行政管理機制。住房市場監管缺失導致開發、中介、交易亂象叢生，金融市場監管缺失導致巨量資金沖入樓市，土地市場監管缺失導致地王頻出，被動和消極監管與調控甚至監守自盜加劇了市場劇烈波動，這些都源自政府的市場管理與自我管理機制缺陷。首先，健全土地、金融與住房市場監管體系，堵塞漏洞與縫隙，形成各級政府部門間相互制衡的市場監管機制。其次，完善政府部門對全國城市住房的投資、開發、金融、租售、土地、宏觀經濟等跟蹤與預測，形成各級政府部門間協同聯動的市場調控機制。再次，完備行政責權體系和相關制度，形成橫向部門間協調配合，上下政府間令行禁止的運行機制和約束激勵機制。

第四，構建切實保障“住”和嚴格禁止“炒”的法律調節機制。解決市場亂象、只售不租、炒風盛行和保障缺失等問題，要讓一些關鍵制度法律化，通過制定和修改法律，形成嚴謹性、規范性與強制性的法律機制，調節經濟利益，管理市場與保障，保護“住”與懲治“炒”。首先，制定并實施房產稅收法和住房保障法，將財稅調節法制化，形成達到一定標準，啟動相應程度稅收負擔或財政補貼的法律調節機制。其次，制定并實施住房法和住房租賃法，修改城鎮住房管理法。保護居民與法人依法建房、租房、購房權益，尤其保護租房相關各方的權益，形成法律保障機制。再次，修改刑法法律，明確界定炒房和炒地的程度，根據其程度確定違法或犯罪程度，分別給予罰款或者判刑，形成法律懲戒機制。

長效機制是實現房地產市場“長治久安”之策，必須認識：第一，房地產發展有其自身規律，中國是一個幅員遼闊、人口眾多、區域迥異、即將邁入全面小康的社會主義大國，長效機制建設必須符合中國國情、尊重客觀規律。第二，長效機制建設涉及基礎制度改革，關系重要利益調整，面臨特殊的環境，是一項需要不斷探索的艱巨任務。第三，長效機制不是一勞永逸、一成不變的，所謂“魔高一尺，道高一丈”，長效機制建設永遠在路上。第四，推進長效機制建設這項艱巨任務，同樣需要機制保障，需要構建運行機制、激勵機制和約束機制。第五，倒逼機制是長效機制建設的關鍵機制，沒有退路的時刻才是改革的“最佳窗口期”，應該立即啟動房地產穩健發展的長效機制的建設工程。