國內外非盈利組織理事會理事管理制度的差異探究

張德亮

摘 要：西方發達國家的非盈利組織起步較早，發展更加成熟，是在基于政府與企業以及社會三模式下構件而成，并且也決定了它的角色定位與功能實現。國內非盈利組織整體來說是為滿足公共需求與社會公益為目標，并自覺參與到社會性質的公益活動中的一種民間組織。本文就國內外非盈利組織理事會理事管理制度進行了相應的探討，分析了其差異性，并就國內理事會管理制度的完善提出了幾條建議。

關鍵詞：盈利組織；英美法系；大陸法系；理事會；監事會；機制

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2016）36-0275-02

一、國內外非盈利組織治理機制的比較分析

（一）相同點

結合非盈利組織的治理結構模式而言，其無論是國外還是國內，都是借鑒的公司治理結構模式，也就是社團法人性質的非盈利組織均設立了相當于股東會的成員大會，以及構成非盈利組織治理結構的關鍵部分的理事會。財團法人性質的非盈利組織雖然均設立了理事會，但不同的法律制度必然有其相應的監督機制，監事會不屬于其必設機構范圍內。

（二）不同點

1.國外更注重外部監督機制

英美等法系國家在設立非盈利組織時，無需通過登記也可進行設立，其自由度更高，非盈利組織通常較為活躍，在經過相關部門的嚴格審查，確定其滿足法定條件后，才能享受政府的優惠政策。英美法系國家基本不會設立監事會制度，基本以外部監督機制為主，建有完善的獨立會計、首席檢察官以及報告與披露等制度。之所以會形成這些機制，主要還是因為以美國為首的英美法系國家不主張行政主導，宣傳的往往是制度與社會監督并行的模式。

這種外部監督機制的參與者較多且監督面覆蓋范圍廣，且相關的制度監督賦予了監督主體的法定職權，因此能有效防止個人之間出現利益糾葛。但由于該機制過于嚴厲，不利于從業人員的思維創新，且外部監督主體較為多元化，各有各的利益取向，無法形成統一的監督力量。

2.國內更注重內部監督機制

我國屬于大陸法系國家，大陸法系國家通常更側重中央集權，具有十分廣泛的行政行使權，對非盈利組織的監督較為嚴格，必須在通過嚴格的審查后才能準許設立非盈利組織。此外，按照大陸法系國家法人制度，可將非盈利組織歸入為公法人之列，給非盈利組織法人提供其他法人治理機構的理論依據，因此，包含我國在內的許多其他國家的內部監督機構均為非盈利法人監事會。我國非盈利組織的主要監督體是監事會，較之理事會的職責而言，二者之間的關系主要表現為兩種，分別是二元制下的監事會，二者處于相互監督、制約但是互不隸屬的狀態；第二種則是上下級制下的監事會，理事會由監事會選舉產生并負責，即監事會在理事會之上，具有更高的權利與職責。

這種內部監督機制的監督能力比較強，其監督主體通常可迅速獲取信息資料，具有一定的信息優勢。但此種監督機制對于外部相關者的利益不夠重視，較容易出現內部人控制的問題。因此，我國對非盈利組織往往都是采取的行政監督手段，其主管機關會全面監督非盈利組織的設立、運行及清算等環節。

通過對國內外非盈利組織的治理模式進行差異比較后可知，單一的治理模式無法有效解決所有的問題，我國雖屬于大陸法系國家，更加注重集權管理與法律條文，但同時也應取長補短，積極參考與借鑒英美法系等國的監督機制。同時，國內的法律制度尚還不夠完善，應通過完善公司治理制度進一步完善非盈利組織的法律制度。

二、完善我國非盈利組織理事會制度及其運作

（一）健全以理事會為核心的平衡機制

理事會是構成非盈利組織治理的關鍵成分，我國非盈利組織理事會治理的作用并未得到全面的發揮，沒有形成健全的理事會內部平衡機制，這主要是因為國內經濟社會的發展進程較快，而非盈利組織法規的完備性卻始終跟不上。加之非盈利組織產權界限較為模糊，既不屬于私有產權，其財產也不屬于任何私人組織或個人，擁有一定的排他性，不同于國家產權形式。且非盈利組織資產往往是出于公益性目的或是給不特定的某一人群設立的，并不是所有人都擁有同等的非盈利組織資產使用權，這就導致目前的非營利組織治理結構中往往會出現“三權分離（所有權、經營權、受益權）”的現象，從而加重了組織代理的復雜程度。

想要促進非盈利組織事業的進一步發展，不可能僅靠理事自身的道德來進行約束。因此，法律需對理事的權利與義務制定出相應的規定，明確理事的任何行為都應與組織的服務宗旨與價值目標相符合。我國在理事會的構成與權利上集中了大量的法律法規，而其他地方的法律體系還不夠健全。因此，需明確化理事的義務與責任，通過對國外先進國家非盈利組織相關規定的參考與借鑒，清楚界定出理事在各方面的義務。與此同時，還可對公司治理結構中的獨立管事制度進行參考，也就是各社會人士參與到非盈利組織董事會治理中的比重，這樣可確保理事參與決策的獨立性，避免將決策全權交由內部人進行掌控。

（二）強化內外部監督機制

監事會在非盈利組織中不并具備控制理事的實質性權力，雖能實施監督，卻不能對理事會采取措施，這無疑弱化了監事會的監督功能，同時也不利于理事會的發展。因此，當理事及高級管理人員違反了法律法規或組織章程規定時，非盈利組織的監事可參考公司法規定對其提出訴訟，促進監事監督職能的發揮。非盈利組織治理結構的完善既需要內部的機制建設，也不能缺少外部監督的雙重合力與把關。因此，首先應加強非營利組織的年度檢查與監督，一旦出現與年檢制度不符的行為，需明確化非盈利組織的法律責任與具體處罰措施。其次，強化財務監督，杜絕各種不良行為的發生，如詐騙、挪用公款及浪費等，使利益相關者不會受到利益損失，并完善財務審查制度。最后，將社會監督機制引入非盈利組織中，建立出非盈利組織問責制度。對于無論以何種形式獲得的公益資產，都必須做出非盈利性宗旨的承諾，由于每位關心或是對非盈利組織有疑問的人都能通過這種監督方式進行監督，因此，一旦發現非盈利性組織存在問題，就會受到嚴厲的處罰，避免其出現錯誤，這樣也能隨時給公眾一個相應的交代。且非盈利組織的問責制度還包括理事對組織、組織對利益相關者以及員工對理事會等多方面的雙邊責任，能使非盈利組織加強自我約束力。

（三）完善治理環境

對于非盈利組織在環境建設上的治理，政府擔任著極為重要的角色，特別是在目前非盈利組織發展制度存在缺陷下，各種改革舉措勢在必行。國內非盈利組織的政府規制環境包括的外部法律及行政環境這兩者都會在一定程度上限制并影響非盈利組織的發展，不利于非盈利組織完善其治理結構。因此，需強化非盈利組織的相關法律法規的立法層次與體系，使國內現行法規中的控制及限制的基調與繁雜手續規定能變得更加便捷人性化，已形成合理的法制性框架。但國內的雙重管理體制對非盈利組織的管制極為嚴格，具備很大局限性，在對應的時期呢，此政策尤其相應的土壤及條件。但由于當前社會中，非盈利組織發揮的作用愈加重要，因此，政府對非盈利組織的認識也應隨之改變，對雙重管理體制加以改革，在進行監督管理的同時，還應加大對非盈利組織的扶植力度，將非盈利組織登記注冊手續進行適當簡化，并在法律框架體系中納進非盈利組織，對其進行規范有效的管理。

三、結語

綜上所述，我國當前依然處于深層次轉型中，較之以往，非盈利組織顯然有著更好的發展機遇。在非盈利組織的發展過程中，可充分思考與借鑒國外先進國家的理事會管理制度，取長補短，完善非盈利組織的理事管理制度及其他相應體制，以促進我國非盈利組織的進一步發展。

參考文獻：

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