從工業文明到生態文明： 我國填海造地行政規劃法律的反思與定位*

余 敬 唐欣瑜

(1.海南大學 法學院， 海南 海口 570228；2.海南師范大學 法學院， 海南 海口 571158)

從工業文明到生態文明： 我國填海造地行政規劃法律的反思與定位*

余 敬1唐欣瑜2

(1.海南大學 法學院， 海南 海口 570228；2.海南師范大學 法學院， 海南 海口 571158)

行政規劃是填海造地前瞻性的目標控制工具，長期以來，填海造地的行政規劃均已經濟利益為導向，“向海要地”勢頭迅猛發展。在處于入工業社會中后期階段背景下，我國填海造地行政規劃法律與政策明顯偏離了海洋生態利益保護的重心與軌道，因而必須改變當前仍以工業文明式的填海造地行政規劃，轉向生態文明導向的行政規劃。由于我國當前填海造地存在填海造地規劃法律體系的缺位、填海造地規劃中生態原則的失衡、環境規劃措施的乏力的問題，需要從構建海洋填海造地專項規劃法律體系、撥正填海造地規劃法律中生態原則的定位、健全填海造地環境規劃的具體措施來改進。

填海造地；行政規劃；生態環境；海域開發

填海造地是將海域變為土地，進而滿足人類日益增長的土地利用需求，改善生存環境的重要方式。填海造地歷史悠久，許多沿海發達國家如美國、韓國、日本、荷蘭等均通過海洋規劃填海造地滿足城市化擴展需求，帶動經濟效益與社會效益。填海造地規劃對于社會發展可謂是一把雙刃劍，只不過對生態環境的傷害暫時被社會經濟帶來的巨大效益性所掩蓋。當前我國填海造地不斷升溫，盡管緩解了住宅、工業用地緊缺的態勢，與此同時也帶來嚴重的海洋生態環境問題。如何在規范填海造地行為時能夠保護好海洋生態環境，是填海造地行政規劃必須面對的考量與取舍。在新的時代背景下，應改變以社會經濟效益的單行路線，轉為生態環境效益為導向，對填海造地行政規劃發展趨勢進行重新審視與定位。

一、傳統行政法視域下的填海造地與行政規劃

行政計劃以及基于行政計劃而展開的計劃行政,被稱為現代行政的重要特色之一。[1](P562)作為政府的一項職能，規劃權是政府的一項公權力，成為政府實現空間資源配置、進行城市土地利用管制等的基本手段。行政規劃的目的是公共利益，其基本出發點政府以公共利益而設定的特定行政目標，按照公眾需求與政府財政預算計劃，為普通公民提供基礎公共服務，合理分配公共資源是政府的基本職能。在這樣的背景下, 以事先“設計”為特征的行政規劃便成為政府實現行政目的的一種新型活動方式。[2]海洋規劃是在一定時期內，統籌安排海洋開發、利用、治理、保護活動的戰略方案和指導性計劃。[3](P416-421)海洋規劃的內容具有特定性，不僅包括了從整體上對海洋資源的開發利用、海洋生態利用與可持續發展，也包括具體區域海岸帶用途規劃、海洋植被保護、港灣的利用等內容。填海造地行政規劃是海洋規劃的一個重要方面，海洋的行政規劃直接決定著填海造地的總體方向、填海位置、填海進度、填海經濟利益協調等內容。

填海造地是一種特殊改變自然資源形態的人類活動，即將海域形態的實施對象改變為土地。由于沿海城市土地供需矛盾成尖銳趨勢，在利益的驅動下，很容易造成填海造地活動的失序，造成生態環境破壞、社會不穩定、土地利用失序等多種惡果。海域作為一種重要的自然資源、公物，[4](P23)是全體公眾甚至是全人類的共同自然財富，具有較強的公益性，一旦實行填海造地后即基本不具備回復性。然而，填海造地的實施并不是通過項目使用人的直接申請填海、使用，而是通過政府現有規劃，在項目論證、環評合格后，須經規定得到有關政府主管部門的許可才能實施該項活動。一般而言，填海造地首先必須通過政府對海域長期規劃與短期規劃，認為在符合填海造地規劃的區域可以進入下一步許可論證，在通過征詢民意、專家論證、填海造地計劃論證等階段后，政府對符合條件的填海造地項目實行許可制。即填海造地必須首先符合規劃，其次必須符合特定許可。

從域外填海造地法律規定來看，多通過行政規劃與許可的方式進行法律規制。如日本圍填海管理的核心是圍填海規劃許可的審批，其《公有水面埋立法》就規定了任何圍填海行為要獲得圍填海許可。[5]美國海域使用管理相關管理法規中明確了聯邦政府要求各州在海域使用前必須制定域使用規劃和區劃,且實行海域使用許可證制度。[6]韓國《公有水面圍埋立法》對填海埋立許可制度，所有權制度進行系統規定，確保公有水面利用與管理活動符合國土整體功能規劃要求并于環境保護相協調。[7]我國同樣從行政規劃與行政許可方面對與填海造地進行了規制。如《海域使用管理法》第4條“國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。”該法規定海洋功能區劃應與城鄉規劃以及土地利用規劃之間相互銜接、配合，形成合理的、科學的規劃開發利用方案。*參見《海域使用管理法》第15條第2款規定：“沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區劃相銜接。”

具體而言，根據行政規劃的定義與法律授權，填海造地相關政府部門在其職權范圍內，對轄區范圍內海域用途、自然形態、環境狀況、社會發展需要等因素綜合考量后進行總體規劃，實現社會經濟、環境的和諧發展的目標。在規劃設定過程中，政府有關部門根據公共利益的需要，與對區域內填海造地涉及到的村民、漁民、運輸商等直接或間接主體進行協商，最終決定是否將該海域規劃為填海造地可實施海域。當某海域被確定為填海造地的區域后，通過與相關利益方進行溝通協商，采取法定的程序與方法開展填海造地的行政確定裁決工作。填海造地規劃一旦確定后，即對該區域填海造地形成多方面的規制，直接影響填海造地的具體進程。

二、填海造地法律制度的演進趨勢：農業、工業填海到生態填海

填海造地在世界沿海國家發展史上是一種常見的擴展陸地的方式。如日本、美國、荷蘭、韓國、我國香港地區等，均經有著較為豐富填海造地的歷史，如荷蘭有1/5的土地面積是通過800年來的填海造地形成、日本沿海城市約有1/3的土地都是通過填海獲取的、我國香港填海造地面積占總土地面積的6%，[8](P30-45)我國僅經國家海洋部門批準的填海面積到2011年為31,771.82公頃。雖然有很多國家沿海國家都經歷過大規模“向海要地”階段，但簡單考察下主要沿海國家填海史，即可發現填海造地發展有著共同的軌跡。

日本的填海造地經過三個時期：一是明治維新以前以貿易農業開發為主的圍海屯田；二是明治維新到戰后20世紀60年代以重化工業為主的填海造造陸；三是20世紀70年代以后第三產業開發為主的人造陸地再改造。[9]由于大肆填海造地發展工業經濟，給日本帶來了巨大的后遺癥，沿海灘涂減少、港灣外航道的水流明顯減慢、天然濕地減少、生物多樣性銳減、海水水質惡化等環境問題，進入21世紀以來，日本加強了海岸保護，改善海岸環境，填海主要用于港口碼頭建設，形式主要是人工島，且充分聽取民意，暫停了非公益性填海項目。可以說，日本已經由工業填海時代進入了生態填海時代。

荷蘭的圍海造地也經歷了類似三個時期：第一階段，生存與發展性圍墾。即為改善與提高沿海居民生活條件、生存環境而進行的圍墾，時間為1953年以前；第二階段，國家安全性圍墾。荷蘭作為沿海國家，來自于海洋的威脅陡增，因而需要安全性圍墾，該階段時間為1953-1979年。第三階段為安全與河口生態保護圍墾。該階段為1979-2000年。到21世紀后，荷蘭除抵御海潮和防洪安全需要圍墾外，更加注重海岸生態恢復工程。開始研究退灘還水方案，實施與自然和諧的海洋工程計劃，[10]圍海造地的主要動因是生存安全的需求和環境需求。

美國是世界上最早實行海洋綜合管理的國家，早在20世紀30年代，就曾提出對伸到大陸架外部邊緣的海洋空間利用。但在20世紀60年代，大西洋沿岸和太平洋沿岸石油污染嚴重、到70年代海洋生物資源和沿海海域活動受到極大破壞和影響，[11]基于此，美國1972年出臺了《海岸帶管理法》，重點是環境保護，著力恢復和增加海岸帶資源，對公眾參與的規定也非常明顯。同樣，我國香港、韓國現代填海造地理念上均以海岸帶資源保護、生物多樣性保護、海洋環境保護為宗旨，注重公眾參與。

我國有著綿長的海岸線，早在漢朝就開始對圍海造地，1949年以來，共經歷了四次較大的圍海造地潮：第一次是新中國成立初期的圍海曬鹽；第二次是20世紀60-70年代，進行的農業圍海造田；第三次是20世紀80-90年代，進行的灘涂圍墾養殖；第四次是20世紀90年代末期至今，圍填海的用途呈綜合性發展趨勢。[10]雖然我國填海造地已經注意到環境影響問題，用途上開始綜合性發展，但總體上我國當前填海仍以工業用途填海為主。

觀察世界填海造地發展史，填海用途上大體經歷了農業填海、工業填海、生態填海(公益填海)三個階段，填海造地逐漸回歸到公共管理原本目的與軌道上來，由于市場經濟發展對土地的需求強烈，填海造地不失為一種成本較低的土地獲取方式，但工業用途的填海造地所帶來的負外部性惡劣影響日益凸顯，首先，資源減少風險劇增。填海造地會對海岸帶造成毀滅性的破壞，濕地、灘涂等資源枯竭；其次，環境風險加劇。填海造地不可避免的造成生物多樣性的縮減，漁業資源衰退，海洋水環境污染加劇，海岸景觀不可逆轉性破壞等惡果；最后，社會不穩定風險凸顯。填海造地對沿海居民生存帶來毀滅性的改變，權益損失嚴重，漁民、村民上訪事件時有發生。

當然，這并不是說公益性應作為填海造地許可唯一許可評價標準，應結合國家與區域社會經濟發展現狀來綜合評價，應根據社會發展不同階段來決定填海造地用途。當社會快速發展階段，對農業用地、工業用地需求較大，而社會處于人地關系矛盾緊張，對土地需求較大時，則可以將填海造地規劃用途指標部分偏向農業填海、工業用途填海；當社會基礎工業發展較為成熟階段，對土地需求減小，人地關系矛盾減緩階段，應將填海造地用途的行政規劃、行政許可調控偏向對工業填海、農業填海的規制軌道上來，填海造地的重心應放到公益填海、生態填海上來，并對填海造地的總量規劃進行縮減，許可審批趨嚴。我國當前處于經濟社會快速發展時期，社會分工的細化導致對對土地需求陡增，若將填海造地的用途許可完全限定在公益用途或者生態填海上，則嚴重阻礙社會經濟的發展，也不符合我國實際。

綜上，海域作為一種重要的自然資源，也是一種重要的公物，對其行政管理的目的應用于公益目的。對其填海許可也主要應以公益填海、生態填海為利用方向，在填海造地的行政規劃與許可上應根據社會經濟發展階段與實際，適時調整規劃方向，使之符合國際上填海造地利用發展趨勢。

三、我國填海造地行政規劃法律與政策的游離與偏向

我國目前并沒有專門的《海域規劃法》或者填海造地規劃法規，有關填海造地行政規劃的規定零散的規定在《海域使用管理辦法》和《海島保護法》*《海域使用管理法》第4條“國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。”該法規定海洋功能區劃應與城鄉規劃以及土地利用規劃之間相互銜接、配合，形成合理的、科學的規劃開發利用方案。《海域使用管理法》第15條第2款規定：“沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區劃相銜接。”《海島保護法》第 27 條，“……確需填海、圍海改變海島海岸線，或者填海連島的，項目申請人應當提交項目論證報告、經批準的環境影響評價報告等申請文件，依照《海域使用管理法》的規定報經批準”。中，以及在部分行政法規、國務院文件中有所體現，如2015年國務院出臺的《全國海洋主體功能區規劃》、2011年國土資源部、國家海洋局下發《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》提出了“明確土地利用總體規劃和海洋功能區涉及圍填海造地的內容、范圍、規模要相互銜接，近期圍填海的規模、用途和布局要一致，遠期利用方向不沖突。”總體而言，國務院相關行政主管部門只對填海造地規劃只進行原則性規定，根據當前的法律法規授權，各省市自行決定填海的區域、計劃、用途、強度、生態資源保護等具體填海造地行政規劃內容。填海造地規劃的用途主要解決當前居住、工業用地問題，即以工業建設、住宅建設為導向的填海造地。*參見中山市海洋與漁業局對外公示《廣東中山翠亨新區區域建設用海規劃》，明確了本次區域建設用海規劃總面積為992.94公頃，用海方式為填海造地等；《珠海市土地整治規劃(2011-2015年)》，到2015年，計劃以此增加2047.6公頃的用地，到2020年，全市計劃圍填海造地16758公頃。由于填海造地是對于當前高昂的土地拆遷及征收成本而言經濟代價較小的方式，尤其是沿海城市人地關系緊張，可供拆遷與征收的土地愈來愈額小，故不斷向海要地。如前所述，盡管我國填海造地已經注意到環境影響問題，用途上開始綜合性發展，但總體上仍以工業用途填海為主。究其原因，在于我國目前缺乏統一的法律對規劃進行生態要求，各地處于當地社會經濟利益的需求，進行填海造地規劃時往往過度注重經濟效益而在一定程度上忽視了環境效應，因此導致我國填海造地行政規劃游離于生態之外，定位上存在一定的偏差。

(一)填海造地規劃法律體系的缺位

我國目前填海造地規劃僅僅依靠零散的法規及國務院文件進行原則性指導，地方各級政府相關部門自己根據實際來設定填海造地規劃，即未形成應有的填海造地規劃體系。這表現在：一是國家層面的填海造地規劃編制不規范。雖然我國有著豐富的海岸帶資源，港灣眾多，海岸自然形態各異，開發潛力、條件不盡相同，且不同海岸帶所在的地區經濟發展不一，但國家層面的的規劃仍應對各個地區海岸利用的總體規模、布局、時序、用途進行硬性規定；第二，缺乏區域規劃統籌。區域填海規劃最易收到地方經濟利益發展的驅使，現有的填海造地規劃多是根據通過地方經濟需求而制定規劃，而不是根據區域海域整體發展進行長期統籌，缺乏行政區內的宏觀論證與負外部性評價。由此導致多數填海規劃即為特定的工業項目、住宅項目而編制，很少真正從整體環境及生態資源的多樣性進行評價；第三，海陸規劃銜接不當。填海造地規劃通常以海洋功能區劃為依托，但海洋供功能區規劃基本上是從海洋綜合利用為基礎，填海造地規劃也多是從如何有利于對海洋的開發利用為前提。而填海造地形成的是新生土地，且與鄰接土地成為一體，而土地總體規劃與土地利用規劃確也很少納入填海造地規劃，使得填海造地規劃處于一個尷尬的境地。這也成為圍填海規模失控和開發無序的重要原因。[12]即使是偶爾海洋功能區規劃或者土地總體規劃將填海造地納入其中，但對于填海造地的功能、用途規劃必然是非常粗糙，對填海的生態環境影響放在較次要的位置。

(二)填海造地規劃中生態原則的失衡

在國家層面，填海造地規劃缺乏統籌規制的情況下，區域行政規劃即受到公權力約束較小，實踐中地方區域填海造地規劃權便掌握在地方政府手中。則地方政府在填海規劃上通過利益對在原則范圍內進行自主決定填海造地規劃的區域選擇、面積大小、新生土地用途分配、開發強度等。首先，填海區域規劃，也即填海區域的選擇上，地方政府通常通過五年計劃或者更短的年度計劃來對填海區域進行選定，被選定的區域一般為原屬于市郊，具有較大的經濟開發價值，交通相對便利的海域，而政府往往對該區域的生態影響考慮較少或者未作為重點考慮因素。其次，在填海造地面積上，我國正處于快速擴張時期，為滿足工業、住宅用地需要進行大量的填海造地，填海造地面積較大，對于是否會造成潛在的生態破壞或污染多數進行了模糊處理或回避。如“被譽為世界最大填海造地工程”的上海臨港新城項目133平方公里面積為吹沙填海造地，相當于填出了8個澳門的面積。*資料來源：新浪網http://blog.sina.com.cn/s/blog_654a95c40100w2wf.html，2016年7月23日訪問。廣東珠海市計劃到2020年珠海在包括橫琴島等在內的多個區域內圍填海造地16758公頃。*資料來源：南方網：http://news.southcn.com/d/2014-05/21/content_100217158.htm，2016年7月23日訪問。上述填海區域在地理區位上也均選擇了對區域經濟發展較為有利的海域，而對于原海域生態環境的影響規劃方并沒有提及或者很少提及。最后，在新生土地用途規劃上，通常以地方政府規劃的評判標準也是以經濟發展需要為重點考慮因素，以工業、住宅用途為主要填海造地規劃主要動因，缺乏綜合性考慮，尤其是對生態環境潛在影響的重視，從今年來各地不斷擴建的“海景房”就可窺見一斑。如從深圳市政府會議發布2016年6月出臺的《深圳城市基礎設施建設五年行動計劃(2016-2020年)》，深圳將再填海50平方公里用于解決深圳市日益增長的外來人口帶來的高房價房價與日益緊張的用地資源。

(三)填海造地中的環境規劃措施的乏力

填海造地規劃生態考量是對海洋生態保護的前瞻性規制措施，對地方政府生態環境破壞性開發具有重要的預防作用。如在規劃階段不能對填海造地的生態環境破危害性后果進行強制評估，一方面會縱容地方政府在區域規劃和填海造地實施過程中忽視此過程或者在用途規劃中直接忽略生態危害性的考察，致使海洋生物資源、漁業資源、景觀資源、水資源等造成不可回復性的破壞。在我國當前有關規劃法律法規以及地方規劃文件中，也很少見到將填海造地生態危害性等級作為規劃評估的一個必經步驟的規定，基本為原則性規定。在地方政府的具體區域規劃中，生態功能填海也處于邊緣化的狀態。如深圳灣經歷了三次填海，影響最大的是第二次，內伶仃紅樹林保護區至今已消失了一半，很多地方紅樹林都已經像福永、鹽田港的紅樹林因為填海造地已全部覆滅了。*資料來源：深圳新聞網：http://www.sznews.com/news/content/2016-07/16/content_13610768_4.htm，2016年7月24日訪問。填海造地規劃功能的缺失還會導致航道、港口功能弱化，影響正常的通行。太南海造地主要工農業、城市發展，由此導致了海域污染，并導致了赤潮發生的頻率提升。甚至直接導致了傳統漁場的滅失，破壞了海洋生物生存的基本環境，如舟山群島海域開發，北海的填海建港等，都是導致這些海域近年來漁業資源急劇衰退的主要原因之一。而上述這些填海造地工程的規劃過程中，并沒有對生態環境造成的危害進行預判，出臺的規劃方案對生態環境的影響也只是采取了不痛不癢的態度敷衍。究其根本原因，還是對于規劃對生態影響因素不夠重視，偏重眼前利益，在當前GDP之上的社會經濟發展壓力下，工業文明的利益之上觀念也長期存在于社會發展的各個方面，忽視了長遠的填海造地生態資源的發展。

四、撥正與定位：我國填海造地行政規劃之法律完善

填海造地規劃設計應首先尊重自然規律，必須以保證海域資源利用、保護海洋環境、保證沿岸景觀、保證開發利用的總體經濟效益為前提。經歷改革開發30多年的快速發展，我國正處于工業化中期后半階段，現實基本經濟國情是正處于從“工業大國”向“工業強國”轉變的階段。[13]經濟發展已經由粗放型的“工業文明”向集約型的“生態文明”轉變，填海造地規劃定位進而也應由經濟利益主導向生態環境文明方向定位的歷史階段，必須對填海造地行政規劃進行法律上的重新定位。

(一)構建海洋填海造地專項規劃法律體系

海洋專項規劃是完善海洋資源利用體系，規制海洋開發利用行為的有效綜合管理途徑，應以專門的法律進行明確。如英國《海洋法》中將海洋規劃作為單獨的一章，有著較為完善的海洋規劃體系，明確了海洋利用的內容、條件等，加拿大頒布的《加拿大海洋戰略》提出在海洋綜合管理中堅持生態方法等。[14]這些發達國家不僅早就建立了較為完善的海洋專項規劃，也對各個行政部門分工、管理機構及層級之間的權利義務進行明確，維護海岸帶的可持續發展提供了重要的法律保障。這些規劃體系不僅有中長期規劃，也有短期區域規劃，各海洋規劃體系之間具有良好的協調性、整體性，結構合理，優勢互補，具有較強的借鑒意義。填海造地規劃是海洋規劃中的一個重要組成部分，在海洋功能區規劃中應重視對填海造地規劃的限制條件，將其納入到海洋規劃體系之中。

我國海洋規劃首先應建立起專項海洋區域規劃與功能區規劃。當前我國海洋規劃多注重中長期規劃，而忽略了短期規劃。中長期規劃的原則性與指導性較強，對于具體區域的海洋規劃規制性較弱，這也是導致地方政府在自行制定規劃時往往根據自身經濟項目需要而上馬規劃，中長期規劃和短期規劃結構性問題突出，且相互間存在著不匹配的矛盾，應盡快構建國家、區域、單個項目的三級圍填海造地規劃體系，建立完整、體系性強、長短期相結合的規劃對于宏觀調制與微觀規制均可起到較好的作用。海洋功能區劃是海洋開發規劃的基礎，區劃和規劃是海域使用管理的前提。[15]在功能區規劃中尤其要對填海造地生態影響進行審查，對于會造成長遠生態問題的海域應嚴格剔除在填海范圍內；其次，完善海洋規劃、填海造地規劃的層級管理與部門分工。現階段對于填海造地國家海洋局負責提出全國圍填海年度總量建議和分省方案，國家海洋局下達建設用和農業用圍填海計劃，國土資源部在下達土地利用年度計劃時，將建設用圍填海計劃同時下達。這種模式下，很容易造成部門之間規劃職責的交叉或相互推諉，且各自制定的填海造地規劃也難以形成具有一致性、具有可操作性的規劃方案。因而，根據國外的經驗，填海造地規劃屬于海洋行政規劃的一種，應將其歸于海洋行政部門統一制定，且填海造地對于海洋部門來說是其海洋域面受損、海洋污染最重管理職責承受部門，其對于填海造地的生態考慮更加公正。

(二)撥正填海造地規劃法律中生態原則的定位

由于國家層面的海洋規劃的缺失，致使區域填海造地規劃制定權實際掌握在地方政府手中，地方政府在地方經濟壓力下往往以犧牲長期利益為代價，走“先污染后治理”的惡性循環道路。在已經進入工業化中期后半階段而言，基礎工業體系已經較為完善，在此基礎上應開始注重對生態環境的保護。從國家層面規劃而言，不僅要對于海洋規劃進行整體性協調，對于區域填海比例、程序進行嚴格限制，也要對于填海造地的用途予以明確，設立嚴格的生態填海、工業填海、住宅用填海的比例，將海域的生態性作為重要的考量標準納入到規劃中。

填海造地最大的負外部性是對生態環境的破壞，政府在具體許可審核時必須將填海造地項目對現存的生態環境的影響進行科學細致的評估。通常項目填海人對于經濟利益的追求是其填海造地的最大動力，而生態環境的破壞帶來的影響具有不可逆性、長期性、潛在性的特征，因而在審查項目填海時不僅要事前對周邊海域珊瑚礁、紅樹林等生物資源采取保護措施，對建設中的項目也要進行必要的監督檢查，對項目工程完工后政府有關部門應再次檢查評估，對其項目運營進行評估許可。其次，對與生態環境構成破壞性較大，如海岸帶珊瑚礁、紅樹林、傳統漁場特定海洋生物資源可能造成毀滅性破壞的，或者可能構成重大環境事件后果的，應列入禁止填海造地規劃區域。具體而言，一方面要對前期填海造地過程中產生的生態環境破壞進行恢復性治理，制定海洋規劃時應將海域生態修復列入規劃，設立專項生態填海工程；另一方面，在進行新的填海造地項目實施前應建立嚴格的生態評估機制。填海造地工程應注重其生態經濟考量，將預計帶來的生態環境破壞與治理成本、代際補償納入到填海造地工程的成本之中，同時對項目的安全性、潛在利益性及長期社會影響進行全面研究、評判，做好項目前期規劃。同時，應對海岸線的運動趨勢、風暴災害性、生態安全性等因素進行考量。

(三)健全填海造地環境規劃的具體措施

除完善國家層面的填海造地宏觀規劃外，地方區域填海造地規劃和單個填海造地項目規劃是改革的重點，應著重對填海具體規劃措施進行完善，使具體項目落實上能夠根據國家海洋規劃確定填海造地區域內，符合生態保護功能導向，使得海域的生態保護落到實處。在區域填海造地規劃層面，應盡早對圍填海造地實施重點地區進行總體規劃，明確岸段功能定位。單個填海造地項目層面要對圍填海造地項目進行平面規劃，明確項目的圍填海造地方案，包括用海面積、地理位置、海岸形態與功能布局、圍填海方式和主要區塊功能等相關內容。

具體而言，首先，在填海造地方式的規劃上，應該變現大量采用的近海直接圍填式，重點放在人工島式的填海造地，以此可以更好的保護近海資源，增加海岸線資源的有效利用；其次，在海岸線形態上，填海區域規劃應盡量采用曲折的岸線走向，這樣不僅沒有消減原有岸線，而且還新增大量岸線。再次，在圍填海布局上，可以借鑒日本主要采用水道分割布局，一定程度上仍能維持水體交換、美化景觀、小氣候調節等方面的海洋生態系統功能，最大程度的減少圍填海造地對海洋生態環境的影響。最后，規劃編制過程中嚴格落實公眾聽證制度。行政規劃是一個多方參與并達成共識的行動方案，[16](P215)公眾之所有擁有這種權利，是因為他對于活動者能夠在其中出場的公共領域的內部結構來說，是具有構成行意義的，[17](P450)尤其是對因行政規劃造成相關公眾利益損失的，與行政相對人溝通協商以安排和部署。由于填海造地所涉及的利益主體眾多，歷史情況復雜，不同全體對于海域景觀、環境生態功能理解不同，甚至涉及到鄰接土地使用人的土地用途的變更、價值的減損，漁民對該海域的習慣性利用等問題。因此，在填海造地規劃過程中應注重聽證制度，注重公眾參與，將聽證制度作為一項前置程序，切實保障相關權益人利益。

五、結論

填海造地固然是拓寬人類生存空間、促進經濟發展的一條捷徑，但隨著大規模填海造地負面效應的凸顯，填海造地的活動必須轉變傳經濟主導的觀念，通過科學合理的規劃、組織、實施，從而實現有序填海。現代海洋生態保護是填海造地的基礎與前提，而海洋行政規劃的法律規制是填海造地活動的先序行為，直接決定著填海造地發展的導向，具有深遠的影響。填海造地的行政規劃是通過公權手段對海洋生態中的公共利益必要保護，在市場經濟主體逐利特性下，政府通過行政調控手段對市場主體行為進行必要的修正，這也是一國行政主體的基本職能。填海造地行為對海洋生態影響巨大，在制定相關行政法律法規以及海洋行政規劃時不僅要考慮經濟效益，更要通過專項規劃、中長期規劃、詳細規劃促使填海活動達到可控的目的，且在法治保障下海洋生態系統能夠長期維持穩定狀態，實現人類對海洋資源的可持續利用。

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FromIndustrialCivilizationtoEcologicalCivilization:ReflectionandOrientationofChina'sAdministrativePlanningLawofReclamationfromtheSea

Yu Jing1Tang Xinyu2

(1. School of Law, Hainan University, Haikou 570228, China; 2. School of Politics and Law Hainan Normal University, Haikou 571158, China)

With the rapid development of population growth and economic development, land reclamation is driven by economic interests. The land reclamation planning of local governments is mainly for industrial and residential land use. Since our country has entered the industrial society in the late stage of the industrial society, we must change the current industrial civilization era of land reclamation planning into the ecological civilization-oriented planning. Due to the lack of systematic planning, unbalanced planning in ecological principles, lack of eco-environment planning measures, we should establish a special marine planning system, regulate the legal status and effectiveness of land reclamation planning, the ecological orientation of marine legislation, the improvement of ecological planning measures for land reclamation and so on.

land reclamation; administrative planning; ecological environment

D912.6

：A

：1672-335X(2017)05-0046-07

責任編輯：周延云

2016-11-09

海南省教育廳高校研究生創新科研課題“農村集體公共用地制度研究”(Hyb2016-03)；海南省哲學社會科學規劃課題“海南海岸帶土地的利用與生態保護法律問題研究”(HNSK(JD)15-4)；海南省法學會規劃課題“農村宅基地使用權有償使用制度和自愿有償退出機制研究”(hsfh2016a07)階段性成果

余敬(1987- )，男，河南羅山人，海南大學法學院博士研究生，專業方向為土地法律制度和商法。