中國城市綠化地方性法規研究
——以蘇州為例

莫曉琪，余慧，朱穎

（蘇州科技大學建筑與城市規劃學院，江蘇蘇州215011）

中國城市綠化地方性法規研究
——以蘇州為例

莫曉琪，余慧，朱穎

（蘇州科技大學建筑與城市規劃學院，江蘇蘇州215011）

在梳理蘇州城市綠化法規發展歷史的基礎上，分析蘇州現行城市綠化法規體系的基本內容，結合目前蘇州市城市綠化建設的實際情況，提出蘇州城市綠化法規應對現行國家園林綠化法規體系給予補充和完善，同時城市綠化法規建設公眾參與性與綠化技術及監督機制應逐步法制化、系統化。

城市綠化法規；地方立法；蘇州

隨著經濟和社會的發展，城市綠化已成為一個城市重要的組成部分之一，在衡量一個城市的環境、生態、競爭力等方面都起著重要的作用。而風景園林法規就是通過對園林行為的規范與約束，從而保證城市園林綠化建設的順利實施。建立健全風景園林綠化法規，是城市園林綠化能夠科學建設和管理的重要保障。

城市環境的破壞，對現階段城市綠化的地方性法規提出了更高的要求。由中央立法出臺的全國性的綠化行政法規即《城市綠化條例》是規范和指導城市綠化建設的綱領性文件。因需考慮各地的差異性而采用保守的立法方式，而城市綠化地方立法是根據地方的實際情況及需求制定，是國家立法的延伸和完善，具有較好的針對性；中央立法程序復雜而周期較長，地方立法程序則相對簡單而周期較短。在倡導生態文明建設的今天，我國綠化實施管理必須從各個城市實際出發，以中央立法為依據，建立符合城市特色的綠化地方性法規[1-3]。

1 蘇州城市綠化法規發展歷史

1.120 世紀90年代前的蘇州城市綠化

蘇州城市綠化始于解放后，1952年，行道綠化被列為市政建設項目，市建設局從鎮江引進法桐3 500余株，在十全街、十梓街、景德路、人民路等主要干道栽種，獲得良好效果。1954年，市建設局成立綠化工程隊，并編制蘇州建設規劃，開始有計劃、有步驟地進行綠化。十年動亂時期及20世紀70年代，城市綠化工作處于停滯狀態，進展緩慢。1978年以后，城市綠化事業得到了復蘇和新的發展，并于1981年，成立了蘇州市綠化委員會。1981年4月，蘇州市政府明確了園林風景旅游城市的性質，開始落實園林風景區建設（見圖1）的具體措施，先后通過《關于大力開展全市綠化造林工作的決議》、《蘇州市城市綠化保護管理辦法》（試行）、《關于實行蘇州市古樹名木保護管理暫行辦法》、《關于試行農村、城市、城鎮、公路、河道等方面的綠化標準》、《關于征收育林基金、收繳綠化費、籌集苗木費的報告》等法規文件，強調要提高綠化造林和植樹愛林的自覺性，搞好城市綠化，擴大綠地，積極開展全民義務植樹活動等，并取得了良好的效果。通過相關政策的制定和實施對早期蘇州城市綠化建設起了很大的作用，成為蘇州城市綠化發展史很重要的一步。

圖1 蘇州虎丘風景區綠化景觀

1.220 世紀90年代的蘇州城市綠化

進入20世紀90年代，蘇州的城市綠化建設開始緩慢啟動，1991年建立蘇州市綠化管理站，負責市區綠化技術指導和園林綠化工程建設市場管理工作。“九五”發展規劃之前，蘇州市區每年新增的綠地面積均值僅為20萬m2左右，且僅靠這種無體系的“見縫插綠”的填綠形式，對城市綠化建設、環境的改善無明顯的效果。

“九五”發展規劃期間，蘇州城市綠化建設進入快車道。根據蘇州市總體規劃確立的“東園西區，一體兩翼”的城市空間發展構架，加快構筑城市綠化系統，按照“全面推進，東西中聯動，古城上水平，新區園區上規模”的城市綠化建設方針，加大城市綠化建設力度，1997年市區新增綠地72萬m2，綠化覆蓋率達到25.6%，人均公共綠地面積4.64 m2，榮獲省級綠化先進城市稱號。蘇州市政府先后出臺并實施了《蘇州市城市綠化條例》（1995年）、《蘇州園林管理和保護條例》（1997年）及其相關管理辦法，建立了一套易操作的城市綠化法規體系，并成立了蘇州市園林綠化監察大隊，來保障城市綠化建設的順利實施。編制了《蘇州市綠地系統規劃》，并于2000年3月經市政府正式批復實施，改變了蘇州城市綠化從無序的“見縫插綠”到科學、有序的“規劃建綠”的綠化建設思路和工作方法的轉變，為綠化建設的體系化、合理化奠定了基礎。2000年進行了綠化管理體制改革，制定了城市綠化養護技術標準和考核細則，逐步引入市場機制，實行了綠地建設和養護作業的公開招投標。綠化養護管理水平和質量明顯提高，面貌煥然一新（見圖2）。

圖2 蘇州市區綠化景觀

1.3 新時期的蘇州綠化

新時期的蘇州，政府將城市綠化作為美化城市空間環境，提升城市生態，增強城市綜合競爭力的有效載體，有序的規劃、建設、管理城市綠化。以國家園林城市為目標，先后制定《蘇州市古樹名木保護管理條例》、啟動蘇州市市區綠色行動計劃（2004-2010年）、綠色通道工程等政策文件，同時采取規劃建綠、拆房增綠、見縫插綠、拆違建綠等一系列有效措施，綠化建設取得了較快發展，改善了城市環境，提升了城市景觀質量（見圖3）。

圖3 新時期蘇州工業園區綠化景觀

“九五”期間，蘇州市新增綠地年均在80萬m2，2001年新增綠地突破200萬m2，2003年新增綠地已達到3 500萬m2。各項綠化指標都達到建設部《國家園林城市標準》，建成區綠地率、綠化覆蓋率、人均公共綠地面積分別由1998年底的23%、28.1%、4.7 m2，增加到2003年底的32.2%、37.1%、7.6 m2，分別增長了9.2%、9.0%和2.9 m2。2003年以來，每年均超額完成了市政府下達的年度新增綠地450萬～500萬m2的實事工程建設任務（見表1）。蘇州市先后獲得“國家園林城市”、“國際花園城市”、“全國園林綠化先進城市”等榮譽。

表1 1998-2014年蘇州城市綠化情況對比

2 蘇州城市綠化法規的立法內容

2.1 法規體系

依據法律效力的不同，蘇州現有城市綠化相關立法主要包括地方性法規和規范性文件等（見表2）。

表2 蘇州市現有城市綠化法律法規

2.2 地方性法規

1995年4月，經蘇州市第十一屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《蘇州市城市綠化條例》，期間江蘇省人民代表大會常務委員會分別在1997年、2004年和2005年對《蘇州市城市綠化條例》進行了修正[4-6]。《條例》自1997年11月15日起施行,對蘇州城市綠化的規劃、建設、管理和經費等做出規定,并界定了罰則。2001年12月8日蘇州市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議制定《蘇州市古樹名木保護管理條例》，并于同年的12月27日江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議獲得批準，于2002年3月12日施行，蘇州市人民政府1984年10月16日發布的《蘇州市古樹名木保護管理暫行辦法》同時廢止。《條例》中對古樹名木的定義、各部門的職責、古樹名木的分級保護等做出了相應的規定。2004年8月20日江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第十一次會議批準了對《蘇州園林保護和管理條例》的修正（見表3），同時廢止了1997年4月實施的《蘇州園林保護和管理條例》，《條例》中對各有關部門的職責、園林保護范圍和控制地帶的保護與管理做出規定,并明確了法律責任。

2.3 規范性文件

用于管理的規范性文件比較多，如技術標準和規范、規劃編制辦法、規劃管理規定等。2003年頒布的《蘇州市城市綠線管理實施細則》[7]對蘇州市城市綠線審批、調整及綠線內外的工程建設做出規定。2004年頒布《進一步加強綠化費和義務植樹統籌費征收管理的意見》[8]，文件中明確了蘇州市市區范圍內征收綠化費和義務植樹統籌費的辦法，并規定了綠化費和義務植樹統籌費的管理和使用辦法。2005年1月頒布《蘇州市市區城市綠地養護管理暫行辦法》[9]，文件中明確規定了蘇州市綠地養護管理的組織實施分工情況以及綠地養護管理經費的保障落實途徑。2006年頒布《蘇州市園林綠化建設工程質量監督及竣工驗收備案管理實施細則(暫行)》[10]，2007年頒布《平江滄浪金閶新城綠地建設和綠地移交管理實施辦法》，《通知》對平江、滄浪、金閶新城綠地建設的適用范圍、工作職責、方案審批、建設管理、移交管理進行規范，2009年頒布了《蘇州市城市建設項目配套綠地指標踏勘審查規程》、《蘇州市綠地認建認養辦法（試行）》、《我市城市園林綠化企業執行項目負責人制度》。文件明確了綠地認建認養原則與標準、綠地認建認養內容、綠地認建認養形式及程序、責任與權利、組織管理等，詳細介紹了“綠化工程項目負責人實施細則（試行）”。2010年頒布《蘇州市園林和綠化管理局主要職責內設機構和人員編制規定》，2011年頒布了《蘇州市城市建設項目配套綠地指標踏勘審查規程》、《蘇州市城市建設項目配套綠地指標踏勘審查綠地面積計算辦法》。2012年頒布了《蘇州市園林綠化工程揚塵污染防治管理實施細則》、《園林綠化工程交接管理辦法》。上述通知、規則、規定及條例，對蘇州城市綠化的建設，保護和管理都作出了具體的規定。

表3 新舊《蘇州園林保護和管理條例》對比

3 蘇州城市綠化地方性法規存在的問題及建議

從宏觀上講，城市園林綠化是社會經濟發展到一定階段的產物，它與經濟發展形成了相互促進、互為基礎的態勢,與社會資源分配、社會文明發展程度、人們的道德規范等有著緊密的聯系。因此，研究園林綠化法制就必須分析以上諸多因素對其產生的影響，探討其發生、發展、相互促進和制約的關系[11]。

3.1 現行國家園林綠化法規體系不健全，地方性法規應給予補充和完善

隨著經濟的快速發展，作為宏觀層面的國家綠化條文中不合理的地方越來越多，急需修正和完善。《城市綠化條例》作為國家行政法規，其所使用的專業術語已經與城鄉園林綠化的發展差距較大，不能涵蓋當前城鄉園林綠化建設的主要領域，而且相當多表達已經屬于不嚴謹甚至不正確。相關的“城市綠化規劃”、“城市綠化工程”等術語與當前的“城市綠地系統規劃”、“園林綠化工程”等專業術語存在較大的差異，難以引申出對當前“綠線”概念的解釋，以及反映出城市園林立法由對種植樹木花草的管理向用地管理和建設綜合的城市基礎設施轉變的發展趨勢[12]。

蘇州市政府分別于1997、2004年和2005年對《蘇州市城市綠化條例》進行了修正，其修正依據是根據《中華人民共和國森林法》、《城市綠化條例》和《江蘇省城市綠化管理條例》及有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例，從而對蘇州城市綠化開發行為進行規范，為蘇州城市綠化建設提供法律依據。總的來說，雖然當前園林綠化行政主管部門在進行綠化規劃設計方案審批、綠化用地、綠化施工竣工驗收和園林維護管理時有法定程序可以遵循，但地方政府需要在現行的城市綠化法律法規的基礎之上，結合自身城市的特色，與時俱進，制定相應的城市綠化的地方性法規。

3.2 城市綠化法規制定公眾參與性較弱，公民綠化法律意識薄弱

蘇州作為歷史悠久的國家級園林城市，良好的城市綠化環境建設需要每個社會公民的共同努力。在綠化活動中，公民有權通過合法的程序或途徑參與到與綠化相關的法規決策中。而在現有法規中雖有提及公眾參與，僅是行政指導，如《蘇州市城市綠化條例》的修訂過程，它是由蘇州市人民代表大會常務委員會會議制定修改，后由江蘇省人民代表大會常務委員會會議批準通過。地方性綠化法規的制定沒有形成完整的公眾參與體系，只有后期法規實行后的網上問卷等補助措施。

園林綠化建設涉及經濟、環境保護等諸多方面，在園林綠化法制過程中各關系的制約和彼此間權利、義務的關系不可避免地發生碰撞[11]。在《蘇州市城市綠化條例》第一章第五條中規定：“城市中的單位和公民，應當依照國家有關規定履行參加城市綠化建設、保護、管理及其他綠化義務。鼓勵城市公民利用庭院植樹種花，垂直綠化，美化環境。任何單位和個人都有權控告、檢舉和制止損害綠化及其設施的行為。對在城市綠化工作中成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予表彰和獎勵[6]”。但我國公民的法律意識薄弱，很少會通過法律途徑來解決城市綠化建設過程中的違法、違規等問題。

雖然我國綠化法規的制定沒有形成完整的公眾參與體系，我國一時也不能完善各種綠化法規，但可以地方先立法。在地方立法中，應當汲取國外的先進經驗，充分調動公眾參與綠化建設的積極性，建立一套從綠化、生態理念的宣傳教育，到身體力行地綠化實踐都有公眾參與的綠化體系。

3.3 園林綠化技術規范及監督機制不完善

園林技術規范主要是從園林綠化內部的具體技術手段上來保證園林綠化的合理性；這種合理性正是園林綠化合理性的最基本要求。作為一項運用性和實踐性很強的行為,園林綠化本身就包含有極強的技術內容，因此在技術上可以直接操作的園林綠化技術規范在園林綠化建設過程中具有十分重要的意義[11]。而當前對于蘇州城市綠化規范的一些核心的綠化技術指標（如建成區綠地率、綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等）而言，各指標確定仍過于簡單，難以真實的反應城市的具體情況，需要有系統、規范、完善的綠化技術標準體系。

同時在城市綠化的施工和竣工驗收監督和管理方面,目前只有《城市綠化工程施工和竣工驗收規范》和《園林綠化工程質量監督工作方案》對其進行監督管理,雖然蘇州市政府早在2006年就出臺了《蘇州市園林綠化建設工程質量監督及竣工驗收備案管理實施細則(暫行)》對工程質量及竣工驗收進行規范，但仍缺少施工過程中的監管體制、責任的認定,以及竣工驗收的規章程序。雖然目前已有很多的綠化建設標準和技術規范，仍需完善監督管理體系和運用新的技術手段，更新園林綠化建設標準，并將其上升到立法的層面。

4 結語

在生態文明建設的大背景下，雖然蘇州的園林綠化法規體系還存在著不足，但蘇州市整體城市綠化建設已經越來越規范和合理，蘇州在協調城市園林建設與國家經濟建設關系的同時，也在地方法規或規章中制定城市綠化的運作及監管機制，根據城市綠化的相關內容構建出符合自身發展的園林綠化法規體系。面向未來的發展，這些實踐經驗將為進一步完善蘇州現有的綠化法規體系提供了保障，也必將為我國城市園林綠化體系的系統化、規范化、法制化提供重要的參考依據。

[1]林君，林紅，林波.我國城市園林綠化管理的問題與建議[J].科技創新導報，2008（3）：16-19.

[2]陳春梅.走出園林建設的誤區[J].技術與市場：園林工程，2004（6）：18-19.

[3]邢惠婉.城市園林綠化與環境保護[J].瓊州大學學報，2005（2）：94-95.

[4]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市城市綠化條例[Z].1997.

[5]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市城市綠化條例[Z].2004.

[6]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市城市綠化條例[Z].2005.

[7]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市城市綠線管理實施細則[Z].2003.

[8]蘇州市人民代表大會常務委員會.進一步加強綠化費和義務植樹統籌費征收管理的意見[Z].2004.

[9]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市市區城市綠地養護管理暫行辦法[Z].2005.

[10]蘇州市人民代表大會常務委員會.蘇州市園林綠化建設工程質量監督及竣工驗收備案管理實施細則（暫行）[Z].2006.

[11]韓笑.我國園林法規體系初探[D].北京：北京林業大學，2004.

[12]林廣思，楊銳.我國城鄉園林綠化法規分析[J].中國園林，2010（12）：29-32

The study on local rules and regulations of China's urban greening——A case study of Suzhou

MO Xiaoqi,YU Hui，ZHU Ying
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Based on the history development of the urban greening rules in Suzhou,the paper analyzed the contents of the present urban greening regulation system in Suzhou.Combined with the actual greening construction in Suzhou,the paper proposed that the Suzhou local park regulations should be a complement and perfection to the country garden legal system,and at the same time,the public participation and green technologies and monitoring mechanisms should be gradually legalized and systematic in the regulation construction of urban greening.

urban greening rules;local legislation;Suzhou

S731.2

A

1672-0679（2016）04-0060-05

（責任編輯：盧文君）

2015-12-05

國家自然科學基金項目（51308366）

莫曉琪（1991-），男，江蘇蘇州人，碩士研究生。

朱穎（1973-），女，副教授，博士，主要從事風景園林規劃設計理論與實踐研究，Email:zhuying@mail.usts.edu.cn。