完善地方稅制 打造財政學的中國學派
——中央財經大學地方稅體系構建學術研討會綜述

●白彥鋒 蘇璐璐

完善地方稅制 打造財政學的中國學派
——中央財經大學地方稅體系構建學術研討會綜述

●白彥鋒 蘇璐璐

2016年5月1日我國營改增全面試點之后，地方稅體系以及地方稅主體稅種的問題更加凸現出來。在2016年9月23日中央財經大學召開的圍繞這一主題的學術研討會上，與會專家各抒己見，探討以漸進式的改革解決中國特色的地方稅體系問題，比如：規范縣鄉財政分配關系，合理設計房地產稅征收標準，正確處理稅源來源地與稅收收入之間的“背離”問題等。具體來講，一是要合理界定中央和地方的財政事權和支出責任，綜合考慮外交、消防等公共產品的支出責任和受益范圍，在此基礎上統籌確定地方稅體系的主體稅種。二是要合理劃分中央和地方的財權和稅種，與時俱進，尤其要關注營改增后主體稅種的設計以及數字經濟下網絡運營收入的征稅問題。

地方稅 財權 事權 支出責任

2016年9月23日，中央財經大學財政稅務學院成立暨地方稅體系構建學術研討會在中央財經大學隆重舉行。來自學術界的眾多專家學者齊聚一堂，對中央財經大學財政稅務學院的成立表示祝賀，同時就地方稅體系構建的問題展開了深入探討。

一、建設財政學的中國學派，將財政學打造成我國一級學科

中央財經大學副校長李俊生教授在致辭中對近年來我國財稅學科發展取得的進步深感欣慰，表達了對于財稅學術界長久以來支持的感謝；當前中國的財稅發展面臨著“大國財政可持續發展以及構建有中國特色的政治經濟學、財政學”等多方面的挑戰，作為財稅人，應積極應對挑戰，投身于學科建設。十八屆三中全會明確指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，然而我國財政理論的建設卻滯后于國家財政的發展，其主要原因在于我國主流的財政學理論依然在照搬西方的“盎格魯—撒克遜”(Anglo—Saxon)財政理論，其僅將財政學視為經濟學的分支，以市場失靈為起點，將財政視為彌補市場失靈的手段。但從財政學說發展的歷史來看，財政學實際上是現代政治經濟學、現代經濟學和現代公共管理學等學科的策源地。從我國的財政實踐來看，該理論也無法就PPP、政府采購、政府購買服務等領域作出合理的解釋。新時期下，我國學術界有必要也有能力立足當下，借鑒中外，建立財政學的中國學派①。中國的財稅界就像一個大家庭，中央財經大學財政稅務學院會努力打造出一個更好的平臺來促進各方交流。希望以新的財稅學院成立為契機，直面困擾我國財稅發展的實踐和理論等多方面的難題，迎難而上，為“建設財政學的中國學派”而努力，為建立現代財政制度奉獻自己的力量。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇教授等表達了對財政稅務學院成立的祝賀，并深情地講述了自己與中央財經大學的親密聯系，同時肯定了財政稅務學科的發展及其在我國經濟發展中發揮的巨大作用。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。財政學科從改革開放到十八屆三中全會一路發展，從未止步，財政學人在國家社會經濟發展進入到“新常態”之后，更應該肩負起建設財政學科的重任。

二、我國地方稅體系構建的研究成果綜述

中國人民大學財金學院院長郭慶旺教授認為，財政學作為中央財經大學立校的三大學科母體之一，組建新的財稅學院可謂是國家“供給側結構性改革”在中央財經大學學科建設的成功實踐。針對地方稅體系構建這一主題，郭慶旺教授表示目前學界成果雖然頗多，但共識卻很少。他提出，地方稅制改革進程中，要關注“四個相適應”，解決“三大問題”。

“四個相適應”是指地方稅體系的構建要考慮中國國情。一是與中國特色制度相適應，稅制的設計不能脫離我國是社會主義制度這一根本前提，要滿足最廣大人民的根本利益，實現公平和效率。二是與中國當前特定的經濟發展階段相適應，稅制的設計要適應經濟新常態，使稅收政策為經濟發展助力。三是與國家的大政方針相適應，從社會、經濟、政治等多角度分析稅制的設計問題。所謂我國當前的“大政方針”，主要包括“四個全面”和“五大發展理念”。“四個全面”是2014年底習近平同志提出的，即“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”；“五大發展理念”是我國“十三五規劃”的核心內容，即“創新、協調、綠色、開放、共享”。可見，我國地方稅體系的構建，必須服務于國家的大政方針，既要促進社會經濟全面協調可持續發展，又要為地方政府籌集基本的財政收入。四是與國家現階段的治理能力和治理水平相適應，地方稅體系的構建要綜合考慮地方的征管能力和行政水平。

“三大問題”要重點解決“地方”界定問題，否則我國地方稅體系構建的研究就失去了靶子，容易“跑偏”。一是“什么是地方”。在我國“鄉財縣管”、“鎮改市”等改革不斷嘗試推進的背景之下，我國財政體制有從五級向四級演變的趨勢和可能。在這種情況下，是否可以合理設定劃定標準，重啟“撤縣改市”，以協調城鄉關系，推動城市化進程。同時，我國“十三五規劃”提出“加快拓展特大鎮功能，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，完善設市設區標準，符合條件的縣和特大鎮可有序改市。因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。“特大鎮改為縣級市”，有助于分解我國城鎮化進程中中等、大型城市的壓力、緩解人口資源過于向中等以上城市集中所導致的交通擁堵、霧霾叢生等城市病，提高我國生態文明建設水平。這樣一來，我國“地方稅體系構建”所服務的財政體系就由“省、市、縣、鄉”四級地方財政進一步扁平化為“省、市、縣”三級，同時，這也是適應社會經濟發展動態優化調整之后的布局。為此，我國地方稅體系構建必須明確其服務對象——“財政體系”這一目標。二是“地方稅體系的地位”，合理分配中央、地方政府的可支配財力，賦予地方更大的稅收管理權限、稅收立法權、發債權，以防范地方政府變相收費發債的行為，在政府間財政關系的大框架下權衡我國地方稅體系的地位。三是“地方稅體系設計的目標定位”，明確目標到底是追求“GDP最大”、“財政收入最大化”還是“環保效果最優化”。

作為國家社科基金重大項目《深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究》階段性成果，中央財經大學財稅學院任強副教授綜合分析了西方典型國家的房地產稅政策，對中國房地產稅的改革具有一定的啟發意義。比如，可以借鑒國外的斷路器政策（Circuit Breaker Policy）以調節收入不均。中央財經大學財稅學院副院長何楊分析了資源稅和房地產稅的地方歸屬問題，提出要借鑒國際經驗，結合中國國情來進行方案設計、實證研究。

此外，與會代表還從構建稅制體系的不同角度分析研討，就地方稅體系的構建提出了具有很強參考價值的觀點。

（一）中央和地方的事權和支出責任

北京大學經濟學院財政系主任劉怡教授從幾個現實問題入手，以全新的角度討論了中央和地方的事權和支出責任。她認為，研究地方稅體系的構建，繞不開“事權與支出責任”這一問題。2016年8月，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革作出了總體部署。具體來看，一是即使給予地方政府再多稅權，如果當地缺乏足夠稅源，依然是“鏡中花、水中月”；二是即使給予地方再多財力，如果地方“事權”界定不清楚，那么再多的財力也填不滿事權的“無底洞”。也是從這種意義上講，原財政部部長樓繼偉在解讀《深化財稅體制改革總體方案》時，才列出了2020年建成現代財政制度的“三大戰役”，即預算改革、稅制改革和事權與支出責任的體制改革。這樣看來，分析“地方稅體系構建”的問題不能孤立地來看，不能“就稅收談稅收”單兵突進，而要與預算改革、體制改革協同推進。

推進事權與支出責任的體制改革，要結合我國國情，循序漸進，切不可一蹴而就。一是根據本次《指補償。三是分稅和轉移支付之間的關系，進一步理順中央和地方收入劃分，以轉移支付彌補地方財力缺口，事權與支出責任要和財力配置相結合，以《財政基本法》或者《轉移支付法》來規范政府間財政關系。

山東大學經濟學院副院長石紹斌教授從公共產品的供給問題著手，談到了地方稅體系的“定位適應”問題。例如，國防作為一種國家層面的公共物品，本應由中央財政負責全部支出，而現實是每年地方都承擔了大量的國防支出，比如征兵宣傳（東部某省每年數十億元）、轉業軍人安置。所以地方稅體系改革首要的是規范地方政府行為，合理劃分中央和地方的事權和支出責任，其次在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，促進權力與責任、辦事與花錢相統一，全面提升國家治理效率。

（二）中央和地方的財權和稅種設計

中南財經政法大學財稅學院院長胡洪曙教授從美國教授費雪的《州和地方財政學》入手，提出兩個問題。一是地方政府是否應該有自己的主體稅？觀察美國分稅體系，銷售稅是州政府的主體稅，財產稅是地方政府的主體稅，從而認為在一個成熟的稅制體系中，地方政府應該有自己的主體稅種。二是地方政府的主體稅到底是什么？2016年5月1日我國營改增全面試點后，地方政府就失去了自己的主體稅種——營業稅，依靠增值稅籌集稅收收入，可謂“獨木撐天”風險太大。因此，設計地方主體稅種必須要考慮到征稅的穩定性問題。

中國稅務報社總編輯劉佐研究員認為做研究應當注重基礎性工作，對相關基礎數據情況和基本理論進行仔細核實。目前的地方稅體系構建應該從更高的角度上分析，開闊視野，并密切關注政治體制改革，避免以訛傳訛。習近平總書記在2016年中共中導意見》，按照先“財政事權”（即與財政資金配置有關的事權）再“一般事權”（如立法、政府規制等非財政事權）、先簡單再復雜、先易后難的原則，來啃“事權與支出責任”這一最難的“體制改革”。財稅改革不宜“越權”討論這一范圍之外的內容。二是明確中央地方存在的大量交叉事權，外交無疑是中央事權，但是地方政府在承辦G20、東盟峰會或接待國外領導人時，卻承擔了大部分外交事權。反過來，消防無疑應該是地方事權，但是天津濱海新區爆炸案中，中央武警戰士卻沖到了第一線。

可見，中央與地方事權的劃分很多時候都是原則性的，想要做到涇渭分明基本不現實；二者之間的事權劃分不是通過一紙文件來規定的，而是在實踐中不斷碰撞和博弈的結果。入伍宣傳、轉業軍人安置與就業和當地經濟發展不無關系，地方承辦大型外事活動，自身經濟發展受益良多，自身軟實力和國際形象提升很快。“無利不起早”，地方政府即使承擔部分支出，但這筆賬地方政府還是算得清楚的。至于濱海新區爆炸案武警戰士奮勇當先，也是因為其已不再是地方性的安全事件，而是產生了巨大的全國性影響甚至國際影響，在這種情況下，中央政府的出手就非常有必要了。

此外，劃分地方財權與稅源，應當考慮新經濟下的行業特點，正確處理稅源來源地與稅收收入之間的“背離”問題。阿里巴巴集團2015年在浙江繳納了178億稅收，但實際上創造和負擔這些稅收的消費者卻分布在全國各地。因此設計稅制時應當考慮如何合理劃分增值稅的稅基，是按照消費地還是生產地。同樣，騰訊超過千億元的收入當中相當數量來自游戲產業，如何界定其價值創造的性質，是數字經濟條件下必須要深入思考的問題。

東北財經大學財稅學院院長孫開教授指出1994年分稅制改革是合理劃分事權和支出責任的重要歷史時機，但當時更為迫切的是提高“兩個比重”的問題。2016年國務院文件明確指出要加強中央事權，減少地方事權，從國防外交到教育，逐步在2020年實現事權劃分的基本合理。就此問題孫開教授提出了三點認識。一是事權和財權的關系，先解決財政事權，即與錢有關的事權，接下來解決立法、政府規制等不一定涉及“錢”的事權。二是縱向事權與橫向事權之間的關系，要關注空間經濟異質性、流域的生態央政治局年中會議上首提“減輕宏觀稅負”，劉佐研究員就此提出了自己的三點觀察。一是地方稅無法滿足地方政府對財政收入的需求，中國地方之間異質性很強，新疆、西藏等很多邊疆民族地區不可能完全依靠地方稅，還需要靠轉移支付、非稅收入等來保證政府履行相應的事權。二是要注意區分財政部統計的地方稅與真正的地方稅，這是不同統計口徑的概念。真正的地方稅僅有房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅等七種，而財政部統計的地方稅還包括歸屬于地方的共享稅。三是國際比較的基本數據要弄清楚。就美國而言房地產稅占地方稅收收入的70%沒有問題，但不可就此為基準設定我國的房地產稅。第一，我國所謂的“地方政府”是“省及以下”的“大地方政府”的概念，與美國等西方國家相對于州政府的“小地方政府”的概念和口徑不同。第二，即使美國房地產稅收入確實占地方政府稅收收入的70%，但考慮到稅收收入通常只占地方財政收入的60%左右，這樣事實上美國房地產稅收入僅占其地方財政收入的30%-40%，低于50%的數量級。因此，進行國際比較，必須口徑一致，防止以訛傳訛。

內蒙古財經大學財稅學院院長朱潤喜教授以2003年《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中的三個問題為出發點，探討了地方稅制改革中稅制設計的問題。一是要統一城鄉稅制，關注城市和農村房地產區別征稅的問題。二是賦予地方適當的稅政權，實現中央地方財權的合理劃分，以防范地方債務風險，降低政府整體杠桿率和負債率。三是條件具備的情況下，可以統一開征物業稅（房地產稅）。同時營改增要適應外向型經濟的發展，防范稅基侵蝕與稅收流失，建立科學合理、穩定增長的稅收機制。

安徽財經大學財政與公共管理學院院長經庭如教授就“減輕宏觀稅負”的問題提出了三點意見。一是要降低總體負擔，從統計口徑上來看，要打通一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四大預算體系，實現全口徑預算管理。尤其要注意，我國宏觀稅負的計量要考慮土地出讓金的收入，而不能一味照搬國際貨幣基金組織的標準進行國際比較。因為西方將土地出讓金剔除，是基于土地私有制考慮的。二是增稅減負，增加稅收，減少非稅收入，規范財政收入征收，提升稅收收入占GDP的比重。三是稅收應該有增有減，降間接稅，增直接稅；降增值稅，增消費稅，實現結構性減稅，優化稅制結構。

山西財經大學財金學院院長彭月蘭教授從山西煤炭行業的不景氣談起，認為目前個人所得稅征收空間很狹窄。相對于傳統所得稅，現階段我們要著重關注私營業主和電商，二者都有很大的納稅潛力，尤其是電商行業，電子商務的發展帶來了巨大的財富但卻征稅不足，這無疑是對市場公平原則的踐踏。

河北大學李克橋教授提出了三點見解，一是京津冀協同發展給河北高校帶來了更多的機會和資源，可以有效緩解河北在京津冀中“高教洼地”的尷尬地位，并以高校的發展帶動河北省經濟的發展。二是建立地方稅體系要綜合治稅，構建“一主兩輔多稅輔助”的稅制體系，以環保稅為主②，資源稅、消費稅為輔，其他稅種綜合發揮作用。三是分析了目前房地產稅中的房產和地權的問題、農村和城市土地的同質同權的問題。考慮農民進城之后，是否還可以保留農村的宅基地？房地產稅計稅價值包含土地出讓金是否邏輯不通？房地產稅稅基是以房價還是以面積為主？諸如此類稅制設計中的問題都亟待學術界討論分析。

南京財經大學財政稅務學院院長李林木教授分析認為對地方稅體系的研究應該著重研究如何財政分權。一是因為地方政府80%稅收收入來自共享稅，真正的地方稅只占20%。二是對地方政府而言，財政收入從地方稅或者中央稅取得并不重要，需要考慮的是稅基的穩定性、充足性問題。

（三）地方稅體系構建的現實考慮

江西財經大學財稅學院院長李春根教授針對目前國地稅征管成本高的問題，提出了兩點意見。一是要提高征稅的信息化、網絡化管理，比如2016年10月8日上線的金稅工程三期就可以對增值稅納稅狀況進行嚴密監控。二是推進國地稅一窗通辦、信息共享乃至最終合并，降低國地稅的征收成本，這有望在“十四五”實現，可以借鑒長三角保留國稅、對地稅和財政部門合署辦公的方法，以充分調動中央地方的積極性。

首都經貿大學財稅學院院長姚東旭教授就兩大社會熱點提出了自己的想法。一是房地產稅改革的減稅效應會遠遠超過營改增，但也正如原財政部部長樓繼偉在2016年G20稅收高級別研討會上所說“要義無反顧推進房地產稅改革”，房地產稅改革過程中必將面臨重重阻礙，要協調好土地出讓金和房地產稅的關系，改革土地出讓金征收方式。二是討論了張維迎教授和林毅夫教授關于產業政策的爭論，認為不能完全抹殺產業政策，但我國的實際又是產業政策失敗的例子太多了，所以在經濟新常態下，政府需要加快推動產業政策的轉型，以完善市場機制。包括稅收在內的產業政策只能“保健強身”、不能“治病救命”，更不能越俎代庖、擾亂市場在資源配置當中的決定性作用。

浙江財經大學財稅學院院長李永友教授表示對待地方稅制的學術研究要有嚴謹的治學態度，不能就問題看問題，要從多元角度來理解地方稅體系，提出要從《財政基本法》的角度來考慮財政的元問題，完善財政法律的救濟制度以及稅法出臺前的核心審查制度，保證征稅的正當性，從法律制度層面對稅收進行規范和約束。

河北經貿大學財稅學院院長王曉杰教授由河北問題展開了對地方稅體系構建的討論。根據省人大財經委的測算，某市2016年1-7月財政收入達到了30%的增長率，原因無非是因為營改增，5月地方提前對營業稅進行了全面清繳，這種“算賬算不過中央，搗鬼搗不過地方”的現象并不少見。尤其是營改增之后，非稅收入可能飛速增長，據測算有的縣市非稅收入的比重已經達到70%。如何防范稅收漏洞、加強征管監督，無疑是下一步地方稅制改革必須面對的問題。只有解決“政”的問題，其它所有的技術性問題才會迎刃而解。

廣東財經大學財稅學院院長姚鳳民教授提出了地方稅構建的6個“特殊性”，一是基于我國的體制特色，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現國家意志。二是基于我國的地方復雜性，民族、文化、資源稟賦、經濟發展呈現多樣化，統一的地方稅很難符合所有的地區協同發展。三是經濟的區域性，現今經濟發展越來越趨向于區域化經濟。四是事權交叉性，基于公共產品的外溢性等原因，我國中央和地方存在一些交叉事權。五是治理的差異性，地方政府治理能力、治理理念都存在問題。六是稅源的可獲得性，目前地方財政收入更多趨向于非稅收收入，比如廣東三個縣罰沒收入占地方財政收入的70%。因此，在構建地方稅體系時，要確定一系列稅權、稅基、征管法的問題，同時要考慮各個地方的特殊性。■

（作者單位：中央財經大學）

注釋：

①李俊生教授認為：以布坎南為代表的公共選擇財政理論和以何振一為代表的社會共同需要財政理論代表了科學的財政理論的未來。

②筆者認為：環保稅難以成為地方主體稅種，一是稅收充足性難以保證；二是征管難度高，需要環保局相關數據支持；三是可能會帶來經濟負效應，導致地方征稅積極性不夠。

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