聚焦資源稅改革新政

聚焦資源稅改革新政

話題嘉賓

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

徐志：浙江大學經濟學院副教授，碩士生導師，浙江省預算會計學會理事、杭州市稅務學會常務理事，研究領域為政府預算管理、稅收理論與制度

背景材料：

財政部和國家稅務總局近日發布《關于全面推進資源稅改革的通知》（以下簡稱《改革通知》），宣布自7月1日起全面推進資源稅改革。通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關系，建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度。

資源稅改革的主要內容包括：一是逐步擴大征稅范圍。積極創造條件，逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅。考慮到目前我國水資源短缺、部分地區地下水抽采嚴重、水資源費征收力度不足等狀況，此次先在河北省開展水資源費改稅試點。二是全面推開從價計征方式。在煤炭、原油、天然氣等已實施從價計征改革基礎上，此次改革對絕大部分礦產品實行了從價計征，但從便利征管原則出發，對經營分散、多為現金交易且難以控管的粘土、砂石等少數礦產品，仍實行從量定額計征。三是全面清理收費基金。此次改革將全部資源品目礦產資源補償費費率降為零，停征價格調節基金，取締地方針對礦產資源違規設立的收費基金項目。四是合理確定稅率水平。此次改革由中央統一規定了礦產品的稅率幅度，在規定的稅率幅度內，省級人民政府按照改革前后稅費平移原則，并根據資源稟賦、企業承受能力等因素，對主要應稅產品提出具體適用稅率建議，報財政部、國家稅務總局確定核準后實施。五是合理設置稅收優惠政策。此次改革對開采難度大、成本高以及綜合利用的資源給予稅收優惠，并對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品，授權省級人民政府根據實際情況確定是否減稅或免稅，以便地方政府能夠因地制宜地精準施策。

主持人

阮靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

全面推進資源稅改革，是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務，也是深化財稅體制改革的重要內容。為切實做好資源稅改革工作，確保《改革通知》有效實施，此次財政部和國家稅務總局還同時印發了《關于資源稅改革具體政策問題的通知》和《水資源稅改革試點暫行辦法》等相關文件，并對資源稅改革工作做出了重要部署安排。為什么要全面推進資源稅改革？資源稅改革將對地方政府收入、資源企業等帶來哪些影響？如何確保資源稅改革順利推進？本期監督沙龍聚焦資源稅改革新政，圍繞相關熱點問題展開探討。

資源稅征收現狀分析

主持人：我國的資源稅開征于1984年，對在我國境內從事原油、天然氣、煤炭等礦產資源開采的單位和個人征收。1994年國務院頒布了資源稅暫行條例，確定了普遍征收、從量定額計征方法。資源稅從開征至今已有30多年，近十年來資源稅收入增長較快，年均增長率約為27%，成為資源富集地區重要稅收來源。您認為資源稅的開征在我國社會經濟發展進程中發揮了哪些作用？請您分析一下我國資源稅征收現狀。

李建軍：資源稅的開征對于籌集財政收入、促進資源集約開采使用，以及對資源開采地進行補償等具有積極作用。原來資源稅主要是從量計征，資源稅稅額與資源價值及價格脫離，資源稅相對資源價格偏低，不能有效發揮資源稅引導資源集約開采使用、籌集財政收入以補償開采地環境和社會成本的作用，同時在資源開采使用中費多稅少，征收不規范、不合理，從量征收、低稅率的資源稅制也與我國環境保護、資源節約及經濟發展方式轉變不相適應。資源稅稅制亟待改革完善，近年推行的資源稅從價計征改革，將原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅改為從價計征，都是資源稅制優化的重要表現。

肖鵬：在過去的30年間，資源稅的征收有利于調節資源級差收入，促進企業在同一水平上競爭；同時，以稅收調節企業對資源的開發利用，樹立長遠發展的理念；以國家礦產資源的開采和利用為對象課征資源稅，使自然資源條件優越的級差收入歸國家所有，平衡地區間財力差距。

徐志：首先，開征資源稅有利于促進資源的合理開發和節約使用。通過調整資源稅的征稅范圍、稅率、計征方式和稅收優惠等稅制要素，發揮資源稅的調節功能與作用。抑制資源開發利用中的采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖等破壞和浪費國有資源的行為，提高資源的開發利用率，最大限度合理、有效、節約地開發利用國有資源，保護非再生、不可替代資源及環境，促進生態文明建設。其次，開征資源稅有利于合理調節由于資源稟賦差異而形成的資源級差收入。我國地域遼闊，各地資源稟賦和開采條件等客觀因素不同，礦產資源開采成本和產品質量差異很大。通過資源稅的差別稅率及稅收優惠，對資源賦存條件好、價格高的資源多征稅，對條件差、價格低的資源少征稅，并對開采難度大及綜合利用的資源給予稅收優惠。從而把由于自然條件優越而形成的級差收入收歸國家所有，排除資源因素造成分配上的不合理，使企業在同一起跑線上公平競爭。再次，有利于調動地方發展經濟和組織收入的積極性。資源稅是地方稅收入的重要組成部分，除海洋原油天然氣資源稅外，其他資源稅均為地方收入。資源稅改革后，隨著稅率的提高和征稅范圍的擴大，同時賦予地方政府適度的稅政管理權，不僅可以調動地方發展經濟和組織收入的積極性，而且可以顯著提高資源地地方政府的資源稅收入。

1984年之前,我國的礦產等資源一直是“無償開采”。從1984年10月1日起我國對境內從事原油、天然氣、煤炭等資源開發的單位和個人開始征收資源稅。1994年將資源稅的課征范圍擴大至原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7類，確定了普遍征收、從量定額計征方法。2010年起先后實施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6品目資源稅的清費立稅、從價計征改革。資源稅從開征至今已有30多年，對調節經濟、規范稅費關系、促進資源合理利用發揮了積極作用。但隨著我國社會經濟的發展，現行資源稅制度日益暴露出諸多問題：一是征稅范圍比較窄。現行資源稅僅對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等征稅，征稅范圍較窄。許多自然資源，如與生產生活密切相關的水、森林、草場、灘涂等資源尚未納入征收范圍。從而無法充分發揮資源稅促進資源節約保護自然環境的功能作用。二是計征方式不合理。現行資源稅除對原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6品目礦產資源實行從價定率計征方式以外，其他資源品目仍實行從量定額計征。雖然從量定額計征具有簡便易行、征管成本相對較低等優點，但相對固化的稅額標準割斷了資源稅與應稅產品價格的聯系，使資源稅對應稅產品價格變動完全喪失了“彈性”。導致了資源的粗放開采、低效利用，造成了巨大的資源浪費。三是定額稅率水平偏低。我國現行資源稅的單位定額稅率水平整體偏低，僅反映了劣質資源和優質資源之間的級差收益。由于資源稅稅率不因資源市場變化而調整，使得資源稅收入增長不能同經濟增長相適應，導致資源稅保護國家資源、調節收入分配的作用得不到充分發揮。四是稅費交叉重疊。現行地方涉及礦產資源的收費與基金項目比較復雜，而且許多收費和基金與資源稅的征收對象、方式和環節相同，調節功能相似。從而造成資源稅費交叉重疊，費重稅輕矛盾突出，企業負擔重。五是稅權過于集中。現行資源稅雖然為地方政府的重要稅收來源，但稅權高度集中于中央。除對少數礦產品的具體適用稅率有一定的自主權外，多數礦產品的稅率均由中央統一規定。地方政府無法根據本地經濟社會發展及市場變化的需要，因地制宜、因時制宜完善其相關政策，不利于調動其發展經濟和組織收入的積極性。

解讀資源稅改革新政

主持人：如背景材料所述，此次資源稅改革的重點內容之一是全面推開從價計征方式。實際上，自2010年以來，將資源稅由從量改為從價計征已逐步成為試點方向，經國務院批準，先后實施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革。從量定額計征與從價計征分別有何特點？為何我國資源稅在此前的30多年實施的是從量定額計征，如今卻要進行從價計征改革？

李建軍：從量定額計征簡便，所征得稅收與資源開采數量相關，與資源價格無關，稅收有激勵資源開采“嫌貧愛富”的消極效應。從價計征以開采資源的市價為計稅基礎，資源稅稅額隨市場價格升降而增減，稅收富有彈性，資源稅的稅收籌集能力強，同時從價計征具有促進資源集約開采的效應，但征收難度相對從量計征較高。

長期以來，我國資源稅實行從量定額計征的可能原因在于，原來資源開采企業規模相對小，實施從量征收比較簡便可行，另外，在市場經濟建立初期資源作為重要基本物資，其價格市場化程度比較低、價格變化不大，實施從價計征的效果與從量稅的效果差異不大。現在推行資源稅改革，一方面是隨著市場經濟的發展，資源價格市場化，資源價格隨市場波動，同時稅收征管能力提高，具備從價計征的條件和可能；另一方面，實施從價改革是發揮資源稅引導資源集約開采使用、籌集財政收入以補償開采地環境和社會成本的作用，促進資源節約、環境保護和經濟轉型升級的需要。

肖鵬：從量計征和從價計征，最大的區別在于課稅依據的不同，一個是依據資源開采量為稅基，一個是依據資源開采量的市場現值為稅基。過去30年間，資源稅采取從量計征，資源稅與資源價格的變化、波動沒有關系。資源稅稅收收入不能隨著資源品價格上漲而增長，在資源品價格上漲期間，資源稅采取從量計征模式對資源級差收入的調節比較有限，也帶來了國家稅收利益的損失。同時，在資源品上漲的大背景下，會驅使地方、企業加大資源開采力度。資源稅采取從價計征模式，將資源稅與體現資源供需關系的市場價格直接掛鉤，有利于建立有效的稅收自動調節機制。

徐志：我國資源稅的計稅方式可分為從價定率和從量定額兩種。兩種計征方式均有各自鮮明的特點。

從量定額計征方式的特點表現為：征納簡便、成本低。資源稅從量定額的計征方式以納稅人開采或者生產應稅產品的實際銷量為計征依據，不考慮應稅資源的價格變化。對于征納雙方來說，征納的條件、程序與方式都比較簡單方便、成本較低。稅額固定，稅負不公平。資源稅從量定額的計征方式直接按照規定的定額稅率，結合資源產品的銷量計稅，因而稅額固定。由于稅額對價格的變動缺乏彈性，當資源產品價格發生變化時，資源稅額不會隨應稅資源價格的波動而波動，因而稅負不太公平。其適用范圍為：產品計量單位較為規范、價格差異不大的資源產品。

資源稅從價定率計征方式的特點表現為：稅額隨價格聯動，稅負公平。資源稅從價定率的計征方式是以納稅人銷售應稅產品向購買方收取的全部價款和價外費用為計稅依據，其稅額與應稅資源價格直接相關。當資源產品價格發生變化時，資源稅額會隨應稅資源價格的波動而波動，因而稅負比較公平。征納復雜，成本較高。資源稅從價定率的征收方式，不僅要關注資源產品的銷量與稅率因素，而且還要考慮資源產品市場價格的變化，因而對征納雙方來說，征納的條件、程序與方式均相對復雜，成本較高。其適用范圍為：產品價格差異較大、計量單位不規范的資源產品。

我國資源稅長期實行從量定額的計征方式，其原因：一是從量定額的計征方式具有操作簡便，征納成本較低的優點；二是這種計征方式適應了我國當時稅收征管水平較低的實際以及經濟發展的需要；三是實行從量定額的計征方式，可以穩定國家財政收入和企業的稅負，在一定程度上促進資源企業的發展。

如今我國進行資源稅從價計征改革的理由：資源稅從量計征的計征方式越來越難以滿足我國社會經濟發展的需要；另外資源稅從價計征方式具有許多功能與優勢。

隨著我國經濟的發展，資源價格水平的變化以及稅收征管能力的提高，資源稅從量計征的計征方式越來越難以滿足我國社會經濟發展的需要。

一是資源稅的從量征收方式使得稅款繳納與資源產品的市場價格變化沒有任何關聯，造成資源稅無法調節不同生產企業之間由于市場供求導致的產品利潤差距，減弱了稅收在初次分配環節的調控作用，使得資源稅收入未能隨資源價格的上升而提高。二是近年來一些資源產品價格變化劇烈，而現有資源稅稅率水平偏低，且實行從量定額計征，從而造成資源的過度開采和損失浪費，表現在現實生活中就是采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖。從而不利于資源的合理開發和節約使用。三是在從量定額征稅方式下，資源稅稅額標準不能隨著產品價格的變化及時調整，一方面資源稅收入不能自動隨著資源稅產品價格的上漲而相應增加；另一方面，調高稅負需要掌握充分的礦業信息,需要多個層級與有關部門、企業反復磋商,調整工作往往滯后于市場的變化，導致資源稅不能及時體現國家對資源開發、使用的獎限政策。

資源稅從價計征改革勢在必行：一是資源稅的從價定率征稅方式使得資源稅與價格實現聯動，不僅可以引導資源開采企業進一步合理開發利用資源，還可以實現政府與企業風險利益共擔。二是實行從價定率的計征方式有利于緩解資源高價格與低稅負、經濟快速發展與自然資源短缺之間的矛盾，體現了資源稅的級差調節原則，促進對自然資源的合理開發和利用。三是資源稅的從價定率征稅改革將有利于應稅資源在市場回暖、價格上升環境下，資源稅增量隨資源價格上行而增加，從而促進財政收入的穩定增長。

主持人：《改革通知》要求，全面清理涉及礦產資源的收費基金。“將全部資源品目礦產資源補償費費率降為零，停征價格調節基金，取締地方針對礦產資源違規設立的收費基金項目”、“地方各級財政部門要會同有關部門對涉及礦產資源的收費基金進行全面清理”。清費立稅，理順稅費關系，是此次全面推進資源稅改革的首要原則。清費立稅的意義何在？面對我國當前資源稅費重疊、不規范的現狀，您認為需要采取哪些有效措施來確保這一政策落地？

李建軍：當前存在的稅費重疊、功能交叉問題，資源開采稅費征收中費大于稅、費代替稅的現象突出，資源開采企業的稅費總體成本并不低。清費立稅是理順稅費關系、規范稅費秩序和政府行為的需要，也是資源稅由從量計征到從價計征改革的前提條件，沒有清費立稅，從價改革將可能加重企業負擔，改革阻力加大，改革也將難以產生實效。要實現真正的清費立稅，應在全面清理資源開采所有相關稅費，對與資源稅功能性質雷同的收費全面整合進資源稅，對有必要保存的收費項目采取列舉法，并設定收費標準區間，資源相關收費項目向社會公開透明，除此之外的各種形式的收費項目全面取消，由人大和社會公眾進行監督。

肖鵬：稅收具有強制性、無償性和固定性特征，資源稅的征收比較規范；而資源收費、價格調節基金等項目具有靈活性、復雜性和隱蔽性等特點，附加于礦產資源的各種收費項目，成為亂收費的源泉，在管理上也容易滋生腐敗、權錢交易等行為。因此，按照國務院“稅費改革”的大的方向與部署，逐步清理涉及礦產資源的各種收費，而采取統一規范的資源稅形式。

為確保此項工作的落地，需要加大政策實施的督查力度，摸清各地區關于礦產資源的各種收費項目、價格調節基金的現狀，規定嚴格的清理時間表，并加大對相關企業的宣傳力度，加大企業、公眾對各種資源收費項目清理的監督力度。

徐志：所謂清費立稅，其內涵包含費改稅、清理收費和規范稅制三個方面。費改稅是指將礦產資源補償費等收費基金適當并入資源稅；清理收費是指取消違規設立的收費與基金；規范稅制是指將資源稅規范化、公開化、透明化。目的是確保“立稅”不增加相關企業的總體負擔。一是清費立稅有利于規范稅費關系。稅收是國家為向社會提供公共品，憑借行政權力，按照法定標準，向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入。收費，特別是使用費，是對政府提供的特定公共設施的使用者按照一定標準收取的費用。費與稅存在區別：一是征收主體不同，二是規范性不同，三是使用用途不同。稅有稅法作支撐，具有剛性；而費則具有彈性。清費立稅，就是要規范稅費關系。必須橋歸橋，路歸路。既不能用費代替稅，也不能用稅代替費，必須稅歸稅，費歸費。二是清費立稅有利于企業明確稅費負擔。近年來國際市場礦產資源產品需求低迷，礦產企業經營困難、盈利能力持續下降，企業調整壓力大。通過清費立稅，進一步規范了稅與費，使企業穩定了稅費負擔，明確了稅費負擔的預期，從而能夠更好地預測與判斷企業投資的成本和效益，有利于企業投資與生產活動的開展。三是清費立稅有利于穩定財政收入。清費立稅就是要將各項資源收費納入資源稅管理體系之內，使資源稅更加規范化、科學化和系統化。從而有利于消除資源收費的隨意性，充分發揮稅收籌集財政收入這一基本功能，降低非稅收入比重，優化我國目前財政收入結構。

面對我國當前資源稅費重疊、不規范的現狀，確保新政落地要做到以下幾點：一是全面清理。清理各項收費和基金，是全面實施資源稅改革的重要前提。為此，各地方政府要嚴格按照收費與基金設立的依據、審批權限、時間界限、征收范圍和標準等規定，對涉及礦產資源的所有收費與基金進行全面的清理。對依法合規的收費與基金保留，對違規設立的收費與基金堅決取消。確保“立稅”不增加相關企業的總體負擔。二是貫徹落實。對相關的收費與基金，該停征的停征，如價格調節基金；該將費率降到零的降到零，如礦產資源補償費；該取締的取締，如地方違規設立的收費與基金項目。對依法合規確需保留的收費基金項目，也要從嚴掌握，嚴格按規定的征收范圍和標準執行。三是監督檢查。各省級政府要嚴格按照中央統一規定組織開展監督檢查。對未按要求做好收費基金清理工作的，對不按規定取消或停征有關收費基金的，甚至以種種理由拖延、拒絕執行清費政策，或者以其他名目變相繼續收費的，將追究相關責任人的行政責任。

主持人：當前，我國水資源嚴重短缺，用水浪費現象突出，水環境污染和水生態損害嚴重，已成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸。河北省人均水資源量僅為全國平均水平的1/7，地下水超采總量及超采面積均占全國1/3，是超采最為嚴重的地區，造成地下水位下降、地面沉降和地裂等問題，嚴重威脅生態環境和可持續發展。2014年以來，國務院及相關部門在河北省開展了地下水超采綜合治理，采取了調整種植結構、加強水利建設、推進農業綜合水價改革等多項措施。此次資源稅改革，相關部門選擇在河北省先行試點開征水資源稅，這一做法有何用意？除了開征水資源稅，《改革通知》還指出，將逐步將其他自然資源納入征收范圍，比如森林、草場、灘涂等，您對此有何想法和建議？

李建軍：在河北先行試點水資源稅，一方面是河北省水資源過度開采使用狀況嚴重，迫切需要資源稅進行調節和引導；另一方面，由于水資源稅課稅對象廣泛，涉及范圍廣，通過先行先試的方式可以降低改革風險、更好地設計稅制方案，增進水資源稅改革的成功。我國森林、草場等自然資源稀缺，且這些資源的保護和有效使用問題突出，將森林、草場、灘涂等其他資源逐步納入資源稅征收范圍是促進這些資源合理開發使用、保護資源和實現可持續發展的需要，也是我國資源稅改革的方向，對于這些資源稅的改革同樣應循序漸進、分步推進，同時可以考慮賦予省級政府在資源稅改革上的適當自主性。

肖鵬：河北省是個水資源比較缺乏的省份，也是地下水超采最為嚴重的地區。通過在河北試點開征水資源稅，研究水資源稅的適當稅率、征收模式、問題與障礙，并對河北省水資源稅的實施效果進行評價，為在全國范圍內推廣實施水資源稅提供經驗。

森林、草場、灘涂等也是國家重要的資源，其征收資源稅，首先要解決好征收依據充分的問題，其次解決如何征收的問題，第三就是解決平衡好森林、草場、灘涂等領域資源稅征收與資源保護的關系。

徐志：近日，財政部、國家稅務總局、水利部印發《水資源稅改革試點暫行辦法》，決定從7月1日起，在河北省率先開展水資源費改稅試點工作，這是水資源首度被納入資源稅征收范圍。《辦法》明確，采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征。對一般性取用水設置最低稅額標準，地表水和地下水平均分別不低于每立方米0.4元和1.5元。對超計劃用水、特種行業取用水、取用地下水等從高制定稅額標準；正常生產生活用水維持原有負擔水平不變；同時對限額內的農業生產取用水、取用污水處理回用水與再生水等則進行減免征收。鑒于水資源費改稅涉及面廣、情況復雜，同時又與生產經營和居民生活息息相關，為確保改革平穩有序實施，需選擇典型地區先行試點，以檢驗改革方案的科學性與規范性；然后在總結試點經驗基礎上，選擇其他地區擴大試點；待各方條件成熟后，最后在全國全面推行。

選擇在河北省先行試點的原因：一方面是河北省水資源稟賦較差,水量和水質性缺水均較嚴重且地下水超采問題突出。另一方面,河北在水資源費改革方面具備了較好的基礎與條件(2014年以來,河北采取了包括調整種植結構、加強水利建設、推進農業綜合水價改革等多項措施的地下水超采綜合治理)。此外,通過稅收政策與其他措施配合，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進水資源高效利用，推動形成節約保護水資源的社會環境。

考慮到森林、草場、灘涂等資源稟賦在全國各地極不平衡、開發利用不盡相同，尚無法在全國范圍統一征稅。為此，中央賦予地方部分稅權，允許各省級地方政府結合實際提出具體方案，報國務院批準后實施。

各省級地方政府要認真研究對森林、草場、灘涂等資源征收資源稅的可行性。對具備征收條件的，要根據本地區稅源、企業生產經營和稅費負擔以及資源價格等因素，科學測算稅率；提出并落實取消或停征收費基金的政策，結合本地區實際設計具體施行方案，報國務院批準后實施。

主持人：資源稅是地方稅體系的重要組成部分，對資源富集地區財政和經濟發展影響重大。此次資源稅改革，在統一稅政基礎上，中央還賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優惠及提出開征新稅目建議等稅政管理權。同時，除了水資源稅中央與地方按1:9的比例分成外，其他資源稅收入全部歸入地方政府。您對此作何評價？這釋放了什么信號？

李建軍：在資源稅改革中賦予地方在稅目、稅率、稅收優惠等方面的稅政管理權，是我國財政及稅收分權的重要舉措。在資源稅的分配方案中除了水資源稅中央與地方按1∶9的比例分成外，其他資源稅收入全部歸入地方政府，體現了我國考慮資源開采外部成本的地方性、資源分布與經濟發展水平相反的特征，資源稅分權中向地方傾斜的政策意圖。值得注意的是，由于在我國資源為全民所有而非所在地所有，且資源稅具有向轄區輸出的特點，同時資源稅完全歸地方可能會造成地方政府在增加財政收入的激勵下促使過度開采的問題，從理論和現實看，資源稅應該是中央和地方共享。

肖鵬：反映了資源稅改革進程中更好地發揮地方政府的主觀能動性，統籌和保障中央與地方的利益。礦山資源分布于各地方，其開采與管理，資源稅的征管，由地方政府組織實施比較有效率。此次資源稅改革，在統一稅政基礎上，賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優惠及提出開征新稅目建議等稅政管理權，有利于地方政府因地制宜制定相關稅收政策，也反映了在一些重大稅收政策的改革中，兼顧中央和地方財政利益，構建政府間的激勵相容的財政機制，實現中央政府和地方政府的共贏。

徐志：雖然按照分稅制財政體制規定，資源稅屬中央與地方共享稅，除海洋石油資源稅歸中央外，其他資源稅全部歸地方政府。但隨著資源稅改革的推進，現資源稅已發展成為地方政府的重要稅種，成為地方稅體系的重要組成部分。

當前我國地方稅體系一直存在著收入規模偏小、稅種結構不合理、缺少主體稅種等問題，雖然全面“營改增”改革，將增值稅的中央與地方的共享比例調整為五五分成，在一定程度上緩解了地方財政的壓力，但要徹底解決這一問題仍需繼續深化改革。全面推進資源稅改革，通過清費立稅，實施從價計征改革，中央在統一稅政基礎上，賦予地方政府一定的稅政管理權，不僅可以調動地方發展經濟和組織收入的積極性，同時可以提升資源稅在地方稅收收入中的比重。此外，資源稅改革的全面推進，不僅僅是征稅范圍、計征方法與稅率水平的變化，更重要的是地方政府要努力培育這個稅種，使它成為地方特別是資源富集地區的主體稅種，完善地方稅體系，從而為財政提供可靠保證。

資源稅新政的輻射效應

主持人：《改革通知》強調，遵循改革前后稅費平移原則，充分考慮企業負擔能力。在近幾年資源價格持續低迷的情況下，實施資源稅從價計征改革，并配合清費措施及稅收優惠政策，總體上有利于減輕企業負擔。您認為此次資源稅改革對我國資源企業有何影響？又會對我國地方政府財政收入、自然資源等社會經濟的發展帶來哪些影響？請談談您的看法。

李建軍：由于資源稅遵循改革前后稅費平移原則，同時考慮清費立稅，近期看，資源稅改革對我國資源企業影響不大。當前資源價格處于低位，資源稅從價計征改革后，當資源價格上升后資源稅實際稅率和資源價格低位時相比保持穩定，但較之采取從量稅計稅方式稅負會有所上升。資源稅從價計征改革后使資源稅更富彈性，稅收收入能力增強可以為資源開采地政府征得更多收入以彌補資源開采造成的環境和社會成本，同時從價計征使資源開采的稅收成本增加（特別是在資源價格較高時），可發揮資源稅促進資源節約開采利用、自動調節和穩定經濟的作用，從而促進經濟社會穩定可持續發展。

肖鵬：當前資源品價格持續比較低迷，遵循改革前后稅費平衡的原則，對資源稅實行計征依據的改革，有利于減少改革的阻力，是一個比較好的資源稅改革時間關口。并且配合以清費和清理相關收費基金項目，有利于對資源型企業的稅、費歸位，建立對資源型企業的規范化的稅、費管理制度框架。

本次資源稅改革有利于理順政府與企業的關系，在資源品價格比較低迷的背景下，推出資源稅的從價計征，同時賦予地方政府較多的管理權限，調動地方政府的積極性，對于資源稅的規范管理，實現地方經濟發展與資源開采利用的協調，都有較好的正面效果。■

特約評論員文章：

簡評資源稅改革新政

●劉立佳

從國稅總局的文件可以看出，本次資源稅改革中將資源稅定位于促進資源的節約集約利用和生態環境的保護，為了達到這一目標，需要理順資源稅費關系，從價計征，并且需要建立高效的征管制度，而具體措施則是試點將水、草場等資源納入到資源稅的征收范圍，全面展開從價計征，全面清理涉及礦產資源的收費基金項目。我們可以從資源稅的理論依據出發對本次改革的目標和具體措施進行評價。

將資源稅定位于促進資源的可持續利用符合資源的稀缺性和使用或破壞式使用之后的不可再生性的特點。但是，資源稅這一定位的理論依據是什么？我們可以從資源的價值補償的視角來進行解釋。資源的成本分為使用者成本、生產者成本和外部性成本。使用者成本又稱為資源自身價值和原始價值，反映了自然資源稀缺程度。生產者成本又可稱為直接成本，主要表現為勘探、開采等成本。外部成本是資源開發過程中所引起的對生態環境系統的損害以及對他人造成的不利影響，還包括資源的過度消耗給后代人帶來的損害。

使用者成本的補償是憑借資源的所有權進行的，相當于貨物的所有者出售某項貨物而取得的收入，不適宜采用以政治權力為基礎的稅收手段進行調節。在我國，國家是資源的所有者，國家在出售資源所有權時可以使用權利金制度或礦產資源補償費來進行補償；生產者成本的補償相當于相關企業進行生產時投入的人力、物力及合理利潤，資源開發者通過付出一定的成本而取得的相應報酬，是一種市場行為，這一價值應該通過市場手段來進行補償，由市場參與者在自身利益最大化的驅動下決定是否進行資源的勘探和開采并通過資源產品在市場上的出售來補償成本并獲取利潤；外部性價值的補償包括兩部分，即資源的開采、使用過程中所帶來的環境破壞和資源的過度使用造成的代際不公，即環境負外部性的補償和資源消耗負外部性的補償。外部性理論的發展和各國的實踐都表明稅收能夠很好地促進經濟活動中外部性問題的解決。因此，對于外部性成本的補償我們可以借助稅收手段。由此分析可以看出，資源價值補償中只有負外部性成本需要使用稅收手段來補償，而其他成本則不宜采用稅收手段進行補償，將資源稅定位促進資源可持續使用的理論依據是外部性理論。

回到本次資源稅改革的內容，為了促進資源的可持續利用，考慮各地區實際情況將一些原先未列入資源稅課征范圍的資源如水、草場等納入到資源稅的征收范圍中，通過價格機制的調節，的確能夠促使資源使用者節約利用資源。可以看出，相關部門在進行資源稅改革時一方面希望借助資源稅促進資源的合理利用，另一方面又不希望資源稅的改革增加企業負擔，所以出現了從價計征和清費立稅兩種主要措施。應當看到，在市場經濟條件下，促進資源的節約使用必然會伴隨著資源型產品的價格上漲，而產品價格上漲的第一環可能首先表現為企業負擔的增加，進而逐漸傳遞到消費者所購買的終端產品價格中，通過價格的上漲促使人們減少資源型產品的使用，達到資源可持續利用的目的。因此，在肯定此次資源稅改革新政進步性的同時，也建議相關部門仍然需要在理順資源價格形成體系的基礎上繼續深入資源稅費制度的改革。■

（作者單位：上海電機學院商學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）