專項資金績效評價應回歸政策性

●李金珊 徐越

專項資金績效評價應回歸政策性

●李金珊 徐越

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政支出反映了政府的行為，專項資金更是反映了政府一段時間內一定條件下的政策重點。本文分析了我國當前專項資金績效評價的特點及其存在的問題，并指出專項資金背后是具體政策的施行，專項資金的評價應回歸其本質特征政策性。結合專項資金的特點，本文設計了包含效率、效果、公平與可持續性的分析研究框架，提出了專項資金政策績效評價的具體原則與方案。

政策績效 專項資金 財政支出

一、專項資金的政策性本質

財政專項資金是公共財政支出的重要部分，相對于維持政府社會運轉的經常性支出而言，專項資金一般是指具有特定用途的資金，具有專款專用的特點。隨著我國財政規模的不斷擴大，專項資金的規模也不斷增長，在經濟建設、產業發展等方面發揮著關鍵作用。現階段我國專項資金具有數量大、種類多、項目雜的特點，對其進行監管評價并非易事。因為不同主體支出行為的目的各不相同：私人支出追求效用的最大化；企業支出追求經濟效益的最大化；公共支出追求的則是政策績效的最大化。

威爾達夫斯基在《預算程序的政治學》中強調，公共支出是政府公共政策分析的一部分，公共政策的決策過程與政府公共支出密不可分。愛倫·魯賓也曾說過“預算的重要性在于特定的政策問題都將反映在其中”。國際貨幣基金組織（IMF）在《財政透明度手冊（2007年）》中提出，政府職能是指提供非市場性服務、對收入和財富重新分配、開展與公共政策執行有關的活動，政府所有的職能均為財政活動。公共支出體現了公共政策的傾向與重點，專項支出背后所反映的是政府在特定時期內的政策中心，從這一角度來講，政策績效對于政府而言具有重要意義。

專項支出的背后體現的是公共政策的執行，因此對專項支出的績效評價實質上是一種政策績效評價。這一評價實質上應分為三個階段：第一階段是對政策目標實現情況的考察；第二階段是對政策目標群體需求滿足程度的考察；第三階段是對項目社會效應的考察。

二、專項資金績效評價現狀

當前我國財政專項支出的績效評價均是依據財政部在2010年頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（簡稱《管理辦法》）開展的。《管理辦法》中將績效評價指標分為兩類，一類是共性指標，另一類是個性指標。在《管理辦法》給出的參考指標體系當中列舉了共性指標所涵蓋的內容：預算編制和執行情況，財務管理狀況，資產配置、使用、處置及其收益管理情況，以及社會效益、經濟效益等。而個性指標則是針對預算部門或項目特點設定的，適用于不同預算部門或項目的業績評價指標。不難看出，當前對專項支出的績效評價基本上是限于財務性和業務性兩大方面，且內容上與財務審計存在交叉重疊（如資金分配、資金到位、資金管理等方面指標）。

在《管理辦法》給出的參考指標體系中，用以評價財務性和業務性績效的內容占了大部分篇幅，僅有小部分較為模糊的指標關心了項目的實際效果。實際上，在各地開展對專項資金的績效評價工作時，也是以財務性和業務性指標為主。我國地方政府關于專項支出績效評價實踐可以分為三類：第一類是基本參照財政部《管理辦法》來制定本地的績效評價辦法的，典型代表為黑龍江；第二類是制訂了指導性的支出績效評價通知，從原則上大致勾勒了績效評價思路，但是尚未給出具體實施辦法的，代表為吉林、安徽；第三類根據地方實際情況，出臺了與當地政府管理現狀相適應的公共支出績效評價管理辦法的，典型代表為廣東、北京、上海、江蘇。

三、專項資金績效評價存在的問題

以第三類中某省對農村勞動力培訓的專項資金績效評價為例，其評價指標分為業務指標和財務指標兩部分，業務指標主要關注項目的直接產出，如培訓人數、培訓機構的管理等；財務指標主要關注項目的資金運營情況，如資金到位率、到位時間、使用情況等，與財務審計存在重疊現象。在24個具體指標中，僅有兩個指標涉及政策目標群體切實感受——培訓人員滿意度與培訓人員收入增長情況。此外，多個指標存在表意模糊難以測量的情況，如“依據的充分性”、“目標的明確度”、“管理制度保障”等。值得注意的是，這并不是一種特別情況，而是代表了專項資金績效評價中的普遍現象。現行的公共支出績效評價方案主要側重于財政資金的使用是否合法合規，硬件產出是否合格達標，而對財政資金使用的合理性則很少關注，因此支出績效評價方案中鮮見真正的政策效果與政策目標的比對。這種基于財務性和業務性的專項資金績效評價圍繞產出（output）展開，強調的是硬件上的產出和資金使用的合法合規，卻忽略了更為重要的效果（outcome），即該專項資金應發揮的社會意義。

我國各地現行公共支出績效評價主要側重于財政資金的使用管理和既定產出的完成情況，對公共資金政策績效的考察則是缺失的，對支出的合理性關注也不夠。不同于維持政府運轉的一般性支出，專項支出通常存在著特定的政策目標群體。政策目標群體是專項支出最為直接的受益者，他們的感受最能夠反映專項支出的實際效果，是專項支出績效最為直觀而有力的評價。但在現行的支出績效評級體系中，政策目標群體的意見并未受到應有的重視。本文設計的評價方案試圖彌補當前評價模式的兩點不足：選取政策目標群體為主要角度，同時從社會價值出發評價公共支出的政策績效。

隨著政府提供服務內容的增加與公民對政府服務質量需求的提高，專項資金的總量也逐年增加，當前的績效評價維度已不足以反映公共政策真正的價值與意義。專項支出的政策績效直接影響社會資源配置的優劣和再創造的可能，影響社會的總福利。僅僅局限于產出的評價已嚴重滯后于專項資金肩負的重要使命。因此，應從專項資金的本質屬性入手，尋找更為有效的評價管理方式。

四、專項資金政策績效評價方案

針對專項資金績效評價現狀中存在的問題，本文試圖提出回歸專項資金本質的評價方案。公共政策的順利實施，與專項資金支出行為的價值實現過程密不可分。從專項資金的政策性本質出發，筆者認為，其績效評價更為合適的說法應為專項資金政策績效評價。對于專項資金政策績效評價來說，有如下幾項原則應該遵循。

一是回歸專項資金的政策屬性。現行的公共支出績效評價體系以財務性、業務性評價為主，與財務審計的內容存在交叉重疊。本文的專項資金政策績效評價方案將與財務審計劃清界限，側重政策效果的評價，探究專項資金對社會的效果與影響。

二是注重指標的通用性。專項資金的用途多種多樣，但其目的不外乎是提供公共產品或公共服務。從這個角度上來講，紛繁復雜的專項資金有著內在的一致性。本文希望從專項資金根本的共同屬性出發，設計具有通用性的一級指標和二級指標。而三級指標充分體現不同專項資金的特點，從而可以開展有針對性的政策績效評價工作。

三是立足于政策目標群體的角度。政策績效評價工作需要清晰客觀的立場，以保證評價過程中不會出現價值判斷上的沖突與混亂。如前所述，政策目標群體是專項資金最為直接的受益者，因此從政策目標群體的角度進行評價最為符合專項資金的政策性本質。

四是評價方案要簡單易操作。根據機制設計理論，一個好的機制應該盡量降低其所需要的信息維度，因為復雜的評價指標往往面臨著信息無法獲取的情況。因此本文的專項資金政策績效評價方案將盡量簡化問卷與指標，用盡量少的指標反映盡量多的問題。

確定原則之后，本文進一步考察國際上的通行做法。國際上通行的績效考評標準為“3E”標準，即經濟性、效率性和有效性。隨著績效內涵的不斷豐富和發展，除了“3E”之外，績效的內涵還包含了公平性、質量、效果、公共責任、適當性、回應性等。對專項資金背后的政策來說，績效評價不僅要關注產出（Output），更要關注效果（Outcome）。根據專項資金政策性的特點以及上文所提及的評價方法設計原則，本文將指標設計為效率（Efficiency）、公平（Equity）、效果（Effectiveness）和可持續性（Sustainability）四個維度。

在效率方面，包括政策目標完成與受益面兩個指標。政策目標完成指標指的是項目是否完成政策設立之初的目標，可以通過實際調研情況與政策目標比對得到；受益面用于測度資源配置是否有效率，可通過政策設計中的目標群體范圍與政策實際覆蓋范圍比對得到。

在公平方面，包括差異化公平和公共責任兩個指標。差異化公平主要指地區間的公平，如實際情況不同的地區是否能夠得到不同的資金分配方案；公共責任主要指人群間的公平，如特殊群體（老年人、兒童、殘疾人等）的利益是否得到保障。

在效果方面，包括回應性和滿意度兩個指標。回應性用于考察該項政策在自上而下的制度設計之外是否有自下而上的參與和反饋。滿意度主要用于測量政策目標群體的主觀感受，直接反映政策的效果。

在可持續性方面，包括資金的可持續性、政策目標群體使用意愿的可持續性以及該政策的可替代性。資金的可持續性指該項目持續獲得資金的能力；使用意愿的可持續性指的是政策目標群體對該政策的需求是否可持續；可替代性指的是其他途徑來實現政策目標的可能，如市場上是否有同類產品替代該項政策所提供的產品或服務。

基于上述理解，本文對專項資金政策績效評價具有通用性的一級與二級指標設計如表1所示。三級指標則根據各專項資金的自身特點來設置，在一個統一的邏輯框架下充分尊重不同公共政策的不同特點。

表1 專項資金政策績效評價一級指標與二級指標

指標設計的邏輯亦決定了整個專項資金政策績效評價過程的框架。

五、結語

隨著我國市場經濟的不斷發展和公共財政體

制的不斷完善，公共支出實際效用的評價也面臨

著越來越高的要求。新《預算法》中特別強調要建

立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，足見專項資金對于財政乃至對于政府治理而言的重要

性。在當前部門預算、政府收支分類改革等財政改革不斷深化的情形下，回歸專項資金的政策屬性，

積極探索公共財政框架下專項資金政策績效評價

的方法，對于建立健全財政監管機制具有重要意

義。這也是豐富財政資金管理手段，提高財政資金運行效率，提升政府管理水平，保障納稅人利益的必然要求。■

(作者單位：浙江大學公共管理學院）

1.愛倫·魯賓.2001.公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡[M].北京：中國人民大學出版社。

2.李金珊、吳偉強、徐越.2014.多管齊下，水到渠就成？水稻生產補貼政策績效研究[M].杭州：浙江大學出版社。

3.李金珊、袁波、徐越.2014.繁花似錦，中看又中用？公共文化專項資金政策績效研究[M].北京：中國財政經濟出版社。

4.劉豫.2012.基于契約理論的中國公共支出管理制度改革研究[D].天津：南開大學。

5.余萍.2004.專項資金為什么不專[J].中州審計，7。

（本欄目責任編輯：王光俊）