財政政策績效評價的初步探索
——2012-2014年河南省產業集聚區財政支持政策績效研究

●尚照武 陳慧君 朱暉 修晨 尚淼

財政政策績效評價的初步探索
——2012-2014年河南省產業集聚區財政支持政策績效研究

●尚照武 陳慧君 朱暉 修晨 尚淼

近年來，河南省各級財政通過多種激勵性財政政策不斷加大對產業集聚區的支持力度。本文通過對各項財政支持政策的績效評價與分析，總結財政支持的經驗與不足，為進一步提高政策支持精準性提供決策參考，以期有效促進產業集聚區轉型升級發展。

產業集聚區 政策評價 績效監督 指標體系

財政政策績效評價是預算績效評價體系中的重要內容，是基于結果導向、設立指標標準、運用科學方法，對財政政策的投入產出進行綜合性測量與分析的活動。開展財政政策績效評價，有利于檢驗財政政策效果，為政策調整提供決策參考，從而提高財政政策的有效性，實現財政資源的有效配置。

河南省財政廳在開展重點項目支出績效評價的基礎上，總結經驗、積極探索，對2012-2014年河南省產業集聚區財政支持政策進行了績效評價。通過這次績效評價，深入了解河南省產業集聚區財政支持政策資金的管理使用情況，以及政策引導下的產業集聚區發展情況，總結財政支持經驗模式，反思制度設計中存在的缺陷和不足，為調整財政支持政策、進一步提高政策支持精準性提供決策參考，有效促進產業集聚區轉型升級發展。

一、績效評價項目概況

為加快經濟發展方式轉變，推進經濟轉型升級，拓展發展空間，提升發展質量，河南省于2009年正式啟動省級產業集聚區建設，截至2014年底，全省已建成省級產業集聚區180個。為貫徹落實省委省政府的決策部署，切實培育一批規模優勢突出、功能定位明晰、集聚效應明顯、輻射帶動有力的產業集聚區，2009年以來，全省各級財政不斷加大對產業集聚區財政支持力度，實施激勵性財政政策，整合資金積極支持產業集聚區發展和項目建設，為產業集聚區又好又快發展提供有力支撐。

本次績效評價選取2012-2014年省級財政對產業集聚區（含城市新區）的7項財政支持政策為對象，對其績效情況進行綜合考察。具體包括：3項產業集聚區建設發展綜合獎勵政策，2項金融擔保機構支持企業融資獎勵政策，2項產業集聚區基礎設施和投資平臺建設財政補助政策，共涉及省級財政資金60.98億元。

本次績效評價主要考察政策資金管理使用情況以及政策執行的直接產出和綜合效益，以期總結成績、發現問題、提出改進意見建議。

二、績效評價實施過程

（一）評價指標體系

在深入產業集聚區調研，組織相關部門負責人座談研討，廣泛征求財政廳有關處室意見的基礎上，績效評價工作組結合7項財政支持政策具體內容，按照科學規范、全面系統、公正客觀、績效相關的原則，研究制定績效評價指標體系。具體包括3項一級指標、10項二級指標、21項三級指標。其中，3項一級指標分別為：一是政策落實，占權重分22分，用于考察財政支持政策資金的撥付、管理與使用情況；二是政策產出，占權重分40分，用于考察財政支持政策投入使用后的產出情況，主要從集聚區基礎建設投資額、配套公共服務設施建設、公共服務平臺建設、貸款資金的增長和主導產值的增加情況等方面考察；三是政策效果，占權重分38分，用于綜合評價財政支持政策資金投入使用后的經濟效益、環境效益與社會效益的實現程度，主要從稅收增長情況、企業項目投資增長情況、新入駐規模以上企業戶數、從業人員增長率、萬元增加值能耗、污水垃圾集中處理率等方面進行考察。

（二）基礎數據采集

2015年9月，河南省財政廳印發《2012-2014年度河南省產業集聚區財政支持政策績效監督實施方案》，組織全省各市縣財政部門、各產業集聚區管理委員會按照方案要求，統一口徑填寫上報績效評價基礎表格。績效評價工作組對180個產業集聚區的上報數據分別進行了匯總處理。

（三）產業集聚區現場核查

本次績效監督評價涉及全省180個產業集聚區，工作量較大。為保證評價質量，本次評價采取重點評價與一般評價相結合的方法，即選取15個產業集聚區，對其填報的相關數據進行現場核實，以核實后的數據作為政策績效評價的重要依據進行分析評價（重點評價），而對其他產業集聚區填報的數據直接采信用于分析評價（一般評價）。

15個產業集聚區的選取采用的是分層抽樣和簡單隨機抽樣相結合的方法，具體操作按照以下標準進行：一是按照河南省各地級市2014年常住人口由多到少排序，涵蓋人口規模較多的14個地級市和1個省直管縣；二是以各產業集聚區2012-2014年獲得財政支持政策資金由多到少排序，分三個層次，每個層次選取5個；三是從2012-2014年度獲得“十強”、“十快”和“先進”的產業集聚區中，每個獲獎項目隨機抽取1個，共3個；四是涉及化工、機械、商貿物流、生物醫藥、裝備制造、鋁精深加工、農副產品加工、紡織服裝、汽車零部件、新能源等主導產業；五是覆蓋7項財政支持政策。

2015年10月，2個績效評價工作組分別對抽取的15個河南省產業集聚區進行現場核查。績效監督工作組獲取了相應的基礎數據及證明材料，對項目部分財務賬目和合規性情況進行核查和再評價，并對相關管理方進行了訪談調研和問卷調研，本次滿意度問卷共發放789份，回收問卷722份，經過分析，有效問卷為576份，有效問卷率為80%。

（四）數據分析及撰寫報告

2015年11月至12月，績效評價工作組對收集到的基礎表數據、現場核查結果、滿意度問卷和訪談記錄進行整理分析，根據評分標準對各項指標進行打分，并制定績效評價指標體系得分表和評價底稿，對指標體系中的得分和扣分情況進行說明，最終形成績效評價報告。

（五）評價結論

經過對收集的基礎數據、現場核查結果、滿意度調查問卷和訪談記錄進行整理分析和評分，7項政策綜合績效評價總得分為87.96分。

表1 河南省產業集聚區財政支持政策績效監督得分情況表

績效評價結果顯示：產業集聚區財政支持政策資金總體上撥付及時到位，管理制度比較健全，資金用途合規；政策推進產業集聚區內基礎設施、公共服務平臺和投融資平臺建設的效果比較明顯，產業集聚區經濟、社會和環境效益顯著。項目績效整體符合預期目標，但個別分項績效也反映出一些問題。

三、政策實施成效及存在的問題

（一）取得的主要成效

1、產業集聚區財政支持政策體系初步形成，政策總體效果良好。本次評價的7項財政支持政策與省委省政府出臺的一系列宏觀指導性政策文件共同構成支持產業集聚區發展的政策框架體系。這一政策框架體系針對河南省產業集聚區整體上處于初級發展階段的現實情況，主要注重加大產業集聚區基礎設施與公共服務平臺建設，激發金融機構增加對企業貸款的積極性，為營造產業集聚區良好發展環境奠定基礎，促進了產業集聚區快速發展。

2、財政資金運行與管理機制比較完善，政策執行總體規范有序。在產業集聚區現場核查過程中，通過查閱賬簿、核實數據等方式，對財政支持政策資金的管理使用情況進行了檢查，未發現重大違法違紀問題。根據數據統計，180個產業集聚區的資金到位率為96.60%，資金到位及時率為93.37%。省、市縣與集聚區形成了一套相對完善的資金管理機制，資金的管理使用較為規范。各產業集聚區管委會明確專人負責資金管理使用，對各項政策資金建立了相應的管理使用制度，能夠按照規定用途使用政策資金。

3、政策資金產出效果較好，產業集聚區建設取得顯著成效。從財政支持政策資金投向來看，基礎設施與公共服務平臺建設投入占7項財政支持政策總投入的77%，全省產業集聚區累計投資公共基礎設施600億元，修建道路1.7萬公里，建成標準化廠房1.7億平方米，公租房2200萬平方米，建成啟用公共服務平臺360個。

政策資金直接支持了基礎設施與公共服務平臺建設，也間接促進了集聚區主導產業的穩定增長。2013年180個產業集聚區主導產業增加值為3595.1億元，2014年增長到4542.9億元，增長率為27%。這一增長速度在經濟發展新常態下顯得尤其難能可貴，對穩定區域經濟及至全省經濟發展具有重要作用。

4、財政政策綜合效果顯著，社會、經濟和環境效益日益顯現。一是政策促進經濟增長效果顯著。從稅收增長率上看，180個產業集聚區2014年較2013年增長42.7%，遠高于同期全省的10.6%的增長率；從單位面積稅收額上看，2014年單位面積稅收額5445.00萬元/平方千米，比2013年增長29.31%；從項目投資增長上看，2014年項目投資額為7446.35萬元，較2013年增長12.5%。二是政策促進社會發展效益較好。從吸引規模以上企業入駐上看，2014年180個產業集聚區入駐規模以上企業17123家，較2013年增長14.69%；從帶動地方就業效果看，2014年180個集聚區共有從業人員540萬人，較2013年增長16.40%。三是政策促進集聚區生態環境發展效益顯著。從工業廢棄物處理率上看，2014年180個產業集聚區污水處理率達到94.7%，垃圾處理率達到97.1%，均處于較高水平；集聚區萬元增加值能耗也由1.17下降到1.00，下降幅度較大，促進了集聚區生態環境效益提升。

（二）存在的主要問題

1、部分財政政策目標和資金使用分散、連續性差。一是部分政策目標較為分散。本次考察的7項財政支持政策資金用途涵蓋公共基礎設施建設、公共服務平臺建設、政府投融資平臺建設、擔保機構風險補償、金融機構貸款激勵以及統籌使用幾大類，政策目標較為分散，各項政策的關聯性、協同效應不強。二是政策資金使用較為分散。從總量來看，7項政策的資金量并不算大（平均每年在20億元左右），每年每個產業集聚區平均獲得1100萬元的省級財政支持政策資金，遠遠不能滿足產業集聚區發展建設的需要。產業集聚區所在縣（區）承擔了絕大部分的財政投資，給地方財政增加了很大壓力。三是部分政策實施不連續。產業集聚區公共基礎設施建設貸款財政貼息政策和產業集聚區投融資平臺省財政補助資金，分別只在2012年和2013年實施，政策實施不連續，沒有長期規劃，政策的退出也未經績效評估，這給受益主體了解政策和充分發揮政策效應帶來困難，部分規劃項目失去后續資金支持。

2、部分政策資金管理使用不規范。一是政策資金未按規定國庫集中支付和專賬核算。實地核查發現，省級財政專項資金在撥付至市縣財政部門后，部分市縣沒有專賬核算管理，導致政策資金支出難以清晰區分；部分地市、縣級財政部門沒有按規定實行國庫集中支付，仍將專項資金撥付相應產業集聚區管委會賬戶；而部分產業集聚區管委會在收到財政撥款后也沒有實行專賬核算管理，專項資金支出的賬目混亂，導致難以明確界定是否按規定使用。二是資金使用跟蹤監督機制有待完善。7項財政支持政策涉及主體較多，管理環節較多，資金管理使用規范性和效益性監管任務重，而目前的資金使用監管，主要側重于事后合規性檢查，日常監督不到位，政策資金無明確具體的績效目標、執行過程無跟蹤，資金績效評價未開展，這些均不利于各項支持政策的不斷完善和資金效益的最大化發揮。

3、財政支持政策的激勵引導作用發揮不夠。一是主導產業集聚效應不明顯。主導產業的集聚發展有利于形成完整的產業鏈，增強產業集聚區的綜合競爭力。但核查發現，2013年與2014年180個產業集聚區的主導產業增加值占全部產業增加值的比重僅為47%左右，集聚效應并不突出，財政支持政策培育主導產業作用發揮不夠。二是企業融資難問題仍待解決。近兩年經濟形勢總體嚴峻，企業貸款需求較大，財政出臺政策激勵金融機構加大企業貸款規模的政策目標明確，貸款規模有一定增長，但企業現實融資需求遠未滿足。此次對產業集聚區規模以上企業的問卷調查結果顯示，54%的企業在2014年度有貸款需求，獲得銀行或其它金融機構貸款的企業占34%，還有20%的產業集聚區企業的貸款需求沒有得到滿足。另外，有30%的受訪企業表示貸款獲得難度較大。三是社會資本參與產業集聚區建設較少。產業集聚區公共基礎建設資金需求量大，目前以財政投入為主的建設方式使地方財政壓力突顯，社會資本以BT、BOT等模式參與產業集聚區建設的項目較少，資金占比很低，財政支持政策對引導激勵社會資本參與產業集聚區建設的作用不明顯。

4、公共服務平臺運行管理不規范。實地核查發現，產業集聚區管委會對公共服務平臺運行管理不規范，沒有制定相應的管理制度，缺乏規范的平臺使用記錄，對平臺使用情況掌握不全面，平臺作用無法充分發揮，進而使得支持平臺建設的財政支持政策效果大打折扣。

5、推進產城融合發展有待加強。大部分產業集聚區注重產業發展規劃，注重道路、給排水等基礎設施建設，不注重或忽視與城市總體規劃銜接的公共服務工程項目建設。產業集聚區內基礎設施建設較好，但醫療、商業服務等配套設施很少，對企業職工日常生活造成一定影響。

四、對策建議

（一）統籌安排、科學合理制定財政支持政策

1、依據整體發展形勢制定財政支持政策。未來五年，產業集聚區基礎設施將逐步健全，公共服務平臺建設趨于齊備，產業集聚區發展進入提質升級的新階段。從產業集聚區未來發展戰略上看，國家大力推行創新發展、綠色發展、開放發展、協同發展、共享發展，要求產業集聚區更加注重經濟發展質量，切實推進集聚發展、集約發展。這一發展趨勢客觀上要求財政政策支持的方向與重點必須與宏觀政策同步進行改變。

2、依據特色、優勢分類制定財政支持政策。政策的制定要考慮產業集聚區的產業基礎與特色優勢，針對不同產業類型、不同發展階段的產業集聚區應分別制定相應的財政支持政策。既對發展較好的產業集聚區進行獎勵，也需要對產業基礎較差但發展潛力大的產業集聚區進行針對性的政策扶持。同時，針對一些特色優勢明顯的產業集聚區，從參與國內市場競爭甚至國際市場競爭的角度，應該專門制定或完善相應財政支持政策。

3、堅持效率優先，統籌考慮財政支持政策的連續性與資金安排的合理性。針對前期部分財政支持政策連續性不足、資金分散、資金量較少等問題，建議結合不同類型產業集聚區的發展情況，決定財政支持政策實施的時間和范圍；結合產業集聚區公共項目建設計劃的資金需求，決定財政支持政策的資金數量與支持方式。通過統籌安排、綜合考慮，堅持效率優先，切實發揮財政支持政策的引導和激勵作用。

（二）加強財政專項資金的規范管理及績效評價制度建設

1、加強財政專項資金的規范管理。對資金的核算管理和支付流程提出明確要求，并加強對資金使用情況的日常監控和重點檢查，對違規違紀問題進行嚴肅處理并追究相關人員的責任。

2、建立績效導向的財政資金評價機制。定期開展財政資金績效考評，并將考評結果與資金分配掛鉤，與相關責任人責任追究相關聯，切實強化各級各單位財政資金“講求績效”的意識，加快全面推進預算績效管理工作，進一步提高財政資金使用效益。

（三）突出政策支持重點，提高政策實施效果

1、加強政策對主導產業集聚區培育的引導與支持。從產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈、服務鏈相互融合的角度，積極構建促進產業集聚區主導產業發展的政策鏈。研究制定一系列支持產業集聚區主導產業發展的財政政策，在研發設計、人才培訓、企業融資、市場營銷等方面給予支持，幫助主導產業發展壯大。

2、加強政策對社會資本參與產業集聚區發展建設的引導與支持。建議研究制定財政政策，鼓勵和支持國有企業、民營資本等各類社會資本以獨資、參股、PPP等模式參與公共基礎設施和服務設施建設，緩解財政投資壓力。針對中小企業融資難問題，建議充分發揮中小企業發展基金的作用，幫助中小企業解決融資難問題。

（四）建章立制，切實規范公共服務平臺運行管理

應建立健全產業集聚區公共服務平臺的運行管理制度，實現公共服務的集約化、高效化。產業集聚區公共服務平臺建設前，應當充分論證其可行性與必要性；公共服務平臺建成后，應當對集聚區內所有潛在平臺用戶進行公共服務平臺功能、使用的宣傳和培訓；對于公共服務平臺的日常使用，要建立完備的管理制度，規范公共服務平臺的預約、使用記錄、設備儀器管理、保養維護等工作，確保公共服務平臺正常發揮作用。在有條件的情況下，應建立公共服務平臺的信息化管理系統，甚至建立跨地區的公共服務平臺信息化管理系統，方便公共服務平臺的預約、使用、維護和管理，在更大范圍內發揮公共服務平臺的作用，提升平臺使用效率。

（五）加強政策協調，提高政策運用的綜合效益

1、加強不同財政支持政策之間的協調。產業集聚區建設與發展是一項系統工程，各地各級土地、產業、科技、金融、交通、城建等部門應當協同支持。支持產業集聚區建設的財政政策也包含上述各個方面。單項財政支持政策不可能涵蓋全部，各項財政政策如果不能相互協調相互促進也不能達到預期的政策效果，因而需要統籌不同財政支持政策制定，加強政策之間的協調配合，打出組合拳，充分發揮政策的綜合效應。

2、加強財政支持政策與金融支持政策的協調。財政政策與金融政策的目標、方式、手段各異，如能相互協調使用則能夠產生事半功倍的效果。財政部門應當加強與有關部門的溝通協調，積極研究財政支持政策與金融支持政策配合使用，二者協同發力，提升政策效果，努力破解企業融資難題，促進全省經濟持續穩定發展。

五、思考與啟示

財政政策績效評價尚處于探索階段，政策效果顯現的滯后性和綜合性給設計績效評價指標體系造成了很大困難。本次績效評價受指標體系設計和基礎數據缺乏所限，績效評價結果可能受到一定影響。

第一，由于部分產業集聚區在使用7項財政支持政策資金時，存在將各項資金統籌使用，未對每項資金進行轉賬核算管理的現象，從而導致無法準確地對每項財政支持政策資金的管理和使用分別進行考察，只能對7項財政支持政策的整體績效進行評價，也無法對每項財政政策的績效進行評價和橫向比較。因此，專項資金的管理和使用仍需進一步規范。

第二，在設計本次績效評價指標體系時，雖然進行了實地調研、專家討論、試填報等大量前期準備工作，但在實際評價過程中，仍發現部分指標的基礎數據無法取得。諸如產業集聚區相關企業貸款情況、公共服務平臺使用情況等，因無法獲得詳實的統計數據，不能為本次績效評價作支撐。評價指標體系的科學性和可操作性仍需不斷研究完善，產業集聚區數據統計工作和信息化建設仍需進一步加強。

第三，產業集聚區財政支持政策對于產業集聚區乃至社會的影響是多方面的，政策產生的部分間接效果無法準確量化或無法在短期內衡量。在今后的財政政策績效評價中，應充分考慮政策效果的各種顯現方式，通過設定科學合理的指標體系，爭取全面考察政策效果。同時，應當考慮通過長期跟蹤來客觀評價政策效果。■

(作者單位：河南省財政廳、河南大學商學院)

1.黃勤、劉豫川.2001.對區域主導產業研究中幾個重要問題的認識[J].西南民族學院學報·哲學社會科學版，8。

2.靳素君.2013.金融業支持產業集聚區建設的對策建議[J].統計與管理，3。

3.劉珂.2012.產業集聚區向產業集群升級的路徑研究[J].中州學刊，4。

（本欄目責任編輯：王光俊）