“后監督時代”基層央行會計監督發展趨勢探析

●鄭家慶 王磊

“后監督時代”基層央行會計監督發展趨勢探析

●鄭家慶 王磊

近年來，人民銀行會計核算模式出現較大調整，基于集中監督模式下的監督理念、監督定位和監督重點均有待重新校準。本文主要從監督系統差異、系統防控機制、監督風險控制等角度進行分析，并針對基層央行實際，分別就遠近目標提出工作建議。

基層央行 會計監督 發展趨勢

在2015年人民銀行對內設部門進行的整合中，人行地市中支相繼撤銷事后監督部門，會計監督業務并入各業務條線部門。面對基層央行“后監督時代”的到來，為保障監督轉型與會計核算發展形成有效對接，本文從風險與履職的角度出發，在客觀審視監督定位、有效把控風險內涵、準確定義風險核心等方面做了一定的思考和探索。

一、ACS與ABS模式下監督系統的差異

2014年，中央銀行會計核算數據集中系統（以下簡稱ACS）在全國上線，取代了原來的中央銀行會計集中核算系統（以下簡稱ABS）。ACS與ABS模式相比，監督系統有著明顯的差異。

（一）系統關聯更為緊密

ABS模式下，監督系統一個是獨立的業務系統，與ABS系統和中央銀行會計憑證影像事后監督系統之間存有數據接口。通過數據導入導出的方式，監督系統向ABS系統采集賬務信息，向憑證影像系統采集影像信息后，再進行業務監督。ACS模式下，監督系統直接嵌入系統，以ACS監督子系統的形式存在，所有的監督數據直接調用ACS系統數據庫，不僅省去了人工導入導出數據的過程，也使數據的傳輸更為快捷。

（二）監督操作更為簡捷

ABS模式下通過監督系統進行會計業務監督采取的是復核式，即對需要監督的會計業務再次進行要素錄入、比對，本質上與業務前臺的記賬復核沒有區別。在ACS模式下，會計業務監督采取的是確認式，即憑證影像與賬務處理信息在監督系統內同步展示，且對需要監督的要素或者信息進行提示，監督員只需核對后對該筆業務判斷正確與否，并加以確認即可。ACS系統中也設置有是否進行復核式監督的開關，但由于系統默認為確認式，所以這也是目前主流的監督操作方式。

（三）任務劃分更為清晰

ABS模式下，由于采取的是復核式監督，對于監督任務的劃分相對模糊，基本上業務復核完畢也就代表監督任務的完成。ACS模式下，對監督任務進行了更為科學細致的劃分。在監督子系統中，監督任務共劃分為六大類，包括實時監督、事后監督、憑證影像監督、重要賬戶余額監督、系統日志監督、對賬監督，監督行為分別定位于事中和事后，監督目標的指向性更明確，對于風險的定向也更為準確。

二、ACS系統風險防控機制評價與分析

對于現行的ACS系統而言，由于核算模式的顛覆性革新以及會計流程的整體再造，使系統風險防控機制得到了極大的加強與完善，主要表現在以下幾個方面：

（一）賬務處理與業務受理分離

ACS模式下，營業網點負責將實物憑證掃描上傳至業務處理中心，業務處理中心負責依據憑證影像進行賬務處理，這一系統設定使賬務處理與業務受理實現了物理層面的完全隔離。對營業網點而言，核算角色的變化帶來的不僅是操作的簡化，由于賬務處理的成功與否不再受營業網點的直接控制，也從一定程度上規避了前臺可能產生的道德風險。

（二）賬務信息碎片化處理

營業網點傳輸的憑證影像在業務處理中心進行信息錄入之前，首先要經過系統的標準化切片流程。據統計，每張憑證影像將被切分為4—8份不同的信息切片，這些信息切片被隨機推送給多個操作員進行錄入。這種碎片化的處理方式使每個操作員面對的信息簡化單一，同時由于后續比對校驗機制的存在，使得操作性風險的發生幾率大大降低。

（三）業務流程中控制環節顯著增加

在ACS系統中，一筆核算業務從發起到終結，整個業務流程中要經過多個控制環節。一是主管確認環節，實物憑證由營業網點操作員掃描后，首先會傳送給營業網點主管，由其對憑證要素、憑證影像與實物憑證相符性進行審核，比對無誤后經過確認才能上傳至業務處理中心。二是業務判別環節，通過人工和系統兩種方式對業務種類與憑證選擇相符性進行判定，無誤后才能進入信息錄入環節。三是信息比對環節，多個操作員對影像切片進行信息錄入后，還要進行相互比對，如果存在不符，則會由第三方介入進行第三次錄入和比對。由于這些設計都被固化在系統之中，使內控機制的執行性風險在系統層面得到了一定的規避。

（四）后臺業務自動化處理提升

ACS系統中，通過基礎性的系統參數設置，使后臺自動處理業務的比率得到明顯增加。諸多業務不再由前臺營業網點進行發起，而是在系統后臺進行自動處理，這使得風險幅面得到了縮減。

（五）系統內嵌外部對賬功能

ACS綜合前置子系統上線后，商業銀行通過綜合前置系統擺放在其本行的客戶端每日與人民銀行進行對賬，其對賬執行情況和對賬結果直接反映在ACS系統之中。如果存在不符，營業網點則會審核相關明細記錄和開戶單位的說明。這也使得對賬管理這一風險防控機制得到了更為高效的執行。

三、監督系統風險控制力的評價與分析

現行的監督工作主要通過ACS監督子系統來完成，有以下六類任務設置：一是實時監督，主要是針對系統參數調整及非工作時段推送的業務進行監督。二是事后監督，主要是根據系統設定的監督范圍或抽選比例對所有業務（已進行過實時監督的除外）進行監督。三是憑證影像監督，主要是核對實物憑證與憑證影像是否相符。四是重要賬戶余額監督，主要是核對發行基金及暫收、暫付賬戶余額。五是系統日志監督，主要是對營業網點、運管中心系統操作日志進行審核。六是對賬監督，主要是對開戶單位每日通過綜合前置系統的對賬結果進行再次確認。

監督系統通過模塊化運行，使監督工作更為標準化，對會計風險的控制也貫穿于操作環節之中。但從實際運行效果來看，還是存在諸多不足：

（一）監督實施存在時滯

目前，監督任務中除實時監督必須當日完成外，其余監督任務的完成時限均為次日或更長。這就意味著除實時監督可當日發現風險外，其余形式的監督最早也要次日才能發現風險，存在明顯的滯后。此外，從另一角度來說，ACS監督子系統中的實時監督由于并不對業務流程構成影響，實際上并非真正意義上的“實時”。所以長久以來困擾監督工作的時滯問題雖然在ACS模式下有所改善，但始終沒有得到徹底根治，仍是監督效能發揮的最大短板。

（二）核心風險控制力有限

對于憑證真實性這一核心風險，監督系統最有效的控制手段莫過于兩點，一是通過憑證影像監督核對憑證實物，二是通過對賬監督確認業務發生是否真實。在目前多數憑證都集中歸檔于中心支行的情況下，憑證影像監督受憑證郵包的傳遞效率制約，最快也要延后兩日才能核對，實際操作中存在較大的漏洞。

（三）監督任務目標模糊

對于系統日志監督，其中的日志條目眾多繁雜，無論從制度上還是操作手冊上都沒有給出明確的判別標準。根據經驗判斷，日志監督的主要目標是及時監督發現非工作時段的業務處理行為。但非工作時段處理業務既不能一概而論為錯誤，同時這一行為操作的結果也被納入到了實時監督的范疇，所以這一任務的設定就顯得較為矛盾，由于監督目標的模糊也直接導致監督流于形式。

（四）監督職能與前臺重疊

目前，大部分全國性商業銀行均上線了綜合前置子系統。在此情況下，監督子系統中的對賬監督只是對營業網點審核過的對賬結果進行簡單地二次確認，從效率的角度看有所重復。

現在監督系統對ACS系統風險控制的作用，更多的是體現在業務全景的檢查審核、事后及時發現業務差錯以及基礎工作的規范和質量方面。由于存在監督時滯這一無法回避的短板，再加上形式監督、功能重疊的問題，體現出監督系統在風險控制方面存在明顯不足。

綜上所述，我們認為在ACS模式下，會計核算前臺的角色在轉變、操作在簡化、內容在減少、控制在加強，而與此相對的卻是監督系統的定位在同化、效率在降低、職責在模糊、作用在弱化。面對核心風險向業務前臺的集聚，單一依靠完善監督機制已經無法實現，更多的還是需要前臺的執行和自律來實現，故而需要順應發展對監督工作進行調整和修正。

四、監督管理體制的工作建議

隨著人行內設部門調整到位，監督工作已隨業務條線進行了分流，但對于會計監督工作的定位，在不同層面仍存在著不同的聲音。為此，本文從實際工作出發進行了相關思考，建議監督工作的調整宜從近期措施和遠期目標兩個方面逐步推進落實。

（一）近期措施：監督模式由集中改為分散，引導監督職責回歸

繼續延用ACS監督子系統，但對現行的集中模式進行調整，改集中監督為分散監督。即監督管理權在中心支行，監督操作由指定的支行人員完成，憑證資料也相應保存在支行，不再由中心支行統一裝訂保管。履行監督職責的支行人員由支行黨組推薦、中心支行黨委審查，中心支行支付部門委派，并由中心支行監督主管在監督子系統內進行授權。指定的人員對支行營業網點履行監督職責，向中心支行黨委負責。監督任務包括系統監督和憑證裝訂，憑證保管由支行檔案室按規定執行。監督職責由支行人員履行，一方面使責任劃分更為清晰，符合各負其責、對自身行為負責風險控制理念；另一方面，監督滯后情況可以得到緩解，有利于及時發現風險和差錯，提高風險的控制力。

同時需要關注的是，支行監督員雖名義上受中心支行委派，但同級監督的實質并未改變，可能會使監督的獨立性打折扣，而且在具體操作中，不排除對于差錯不進行系統通報記載而直接進行整改的可能性。支行一級也對監督員有著不可忽視的影響力，風險能否得到客觀的提示和暴露也存在不確定性。所以需要中心支行一級合理調整工作重心，采取相應措施，加強對支行的工作指導和督查。

（二）遠期目標：取消監督子系統，風險監督與前臺操作整合

這里所說的取消ACS監督子系統，并不是一刀切地將監督職能完全割裂，而是依據“整合為先、有保有壓”原則向業務前臺歸并。

一是在完善業務風險分級的基礎上，適當擴大“實時”操作的適用業務范圍，同時將實時監督向業務前臺的實時授權轉化，形成事中控制機制，利用對重點業務的實時控制強化對重要風險關口的把控。

二是在強化實時控制的基礎上，考慮到業務處理中心對操作性差錯相對完善的控制，可以相應取消事后監督和憑證影像監督。另外像日志監督，由于對風險的指向性不強，形式大于實質，也應予以取消。

三是對于重要賬戶余額監督、對賬監督，由于直接針對風險，可以整合進ACS系統，設定強制執行標志，使之成為營業網點主管日常工作的一部分，這樣不僅有利于落實，更可以在崗位責任上形成匹配。

當然，取消了監督環節，風險責任則更為集中于業務前臺，業務差錯和風險的發現對前臺的依賴度較高，也對前臺人員的責任心和道德操守提出了更高的要求。通常情況下，業務量以及業務種類與風險是呈現正向相關趨勢的，所以只要嚴格落實綜合前置系統的對賬工作，也就基本把控了風險核心。此外，會計核算人員由其個人對自身處理的業務負責，從根本上實現了職責與風險掛鉤，也可以切實起到風險控制的目的。■

（作者單位：中國人民銀行荊州市中心支行）

1、田力.2011.中國人民銀行會計核算監督探索[M].湖北：武漢大學出版社。

2、王芳.2014.人民銀行會計核算業務監督理論與實務[M].北京：中國商業出版社。