建設若爾蓋國家級生態特區戰略研究

四川省社會科學院課題組

若爾蓋濕地位于四川省北部、地處青藏高原東北邊緣。它作為世界上最大的高原泥炭沼澤濕地，是長江、黃河兩大河流的重要水源涵養地，在調節氣候、改善生態環境和保護生物多樣性方面發揮著重要作用，擁有“地球之腎”之稱。

但是，該地區是集自然環境惡劣、生態系統脆弱、經濟發展緩慢、民族和宗教問題復雜為一體的省際交界區。為確保該地區科學、穩定和持續發展，探索高原少數民族區域的綠色發展之路，本課題組認為，應借鑒三江源生態保護綜合試驗區經驗，設立國家級生態特區，通過體制機制創新，統籌各種相關政策，形成較為強勁合力。這對破解生態戰略區的經濟發展與生態保護的困局，消除經濟社會發展中不穩定因素，鞏固國家生態屏障具有重大意義。

課題組提出，若爾蓋國家生態特區空間劃定應立足于更高的視野，從國家生態安全、社會穩定和全面完成小康社會目標出發，范圍不宜過大也不宜過小，以生態為主，兼顧經濟與社會兩大功能。從生態、經濟和社會特征進行考量，以若爾蓋濕地區域為核心區，建立涵蓋川甘青三省區的國家生態特區，主要包括四川省的若爾蓋縣、紅原、阿壩縣、壤塘縣、松潘縣，甘肅的瑪曲縣、碌曲縣，青海的久治縣共8縣，總面積約6萬平方公里，人口約30萬。

建立生態特區的重要意義

——若爾蓋地區是國家區域生態安全的重要保障。隨著該地區草原濕地生態系統的萎縮，其水源涵養能力明顯下降，2000年除了花湖、尕海等面積大的湖泊和黑河上中游的沼澤化河漫灘外，地區沼澤面積減少超過了52%，沿黃河干流、黑河和白河兩岸的局部地區出現沙漠化。此外，濕地水文發生了很大變化，2/3濕地由滲透型泥炭地退化成表流型泥炭地，這將直接影響國家及長江、黃河流域水源供給，阻礙生態系統的可持續發展。

建立若爾蓋國家級生態特區，一方面不僅有助于草原生態系統的恢復，促進地區生態系統的良性循環，提高其水源涵養能力和調蓄能力，保障國家及長江、黃河流域的生態安全。另一方面，若爾蓋區域是國際生態熱點，被列為全球生態20個主要觀察點，建立國家級生態特區更能展示我國保護生態的國際形象。

——建立若爾蓋國家級生態特區是南水北調西線工程的最佳替代方案。若爾蓋濕地是黃河、長江水系的重要水源涵養源，根據國家有關部門測算，每當枯水季節，若爾蓋濕地給黃河提供了40%的供水量。研究資料表明，若爾蓋地區內的流域年均徑流量占長江流域徑流量的11% ，占整個黃河徑流量8.21% ，這直接決定著黃河和長江中下游地區的水源供給水平，所以它是維系長江中下游乃至整個國家生態安全的關鍵區域。建立若爾蓋國家級生態特區，可以有效增強整個地區水源涵養能力，這在很大程度上，緩解了黃河水源短缺的問題，恢復和保護好若爾蓋地區內的濕地，可以替代南水北調西線項目，避免項目實施對當地生態的破壞。

——若爾蓋生態特區建設有助于統籌施策，實現區域長治久安。若爾蓋地區屬于次邊疆地帶，是達賴集團與海外勢力可能滲透的重要地區，也是邊疆鏈條中的薄弱環節。建立生態特區，以生態特區建設為抓手，通過加強基層組織建設，落實綠色發展政策，達到增進藏區群眾福祉，讓藏區群眾共享改革發展成果，實現和諧穩定發展的目標。

——若爾蓋生態特區建立有利于協調三省生態保護和經濟發展。濕地生態系統具有自然性、完整性、穩定性特征。若爾蓋濕地位于川甘青三省結合部，主體部分在四川部分，其余分布在甘肅和青海。雖然保護區邊界不存在跨省級行政區界限，但是各自然保護區之間缺乏有效的協調，不利于實施統一協調的生態保護政策。建立生態特區有利于協調經濟發展與生態保護之間矛盾，通過協調三省之間矛盾，實現外部成本各方分擔，生態利益各方共享，解決行政區域邊界管理薄弱的難題。

——建立若爾蓋生態特區有助于落實精準脫貧。若爾蓋生態核心區是典型的“老、少、邊、窮、高、病”集中連片的特殊貧困區域，不僅貧困人群分布廣，而且貧困程度較深，這是全面建成小康社會最難攻克的關鍵環節。地處高寒高海拔地區，生存與發展條件差，環境惡劣、生態脆弱、災害頻繁、高原病頻發，它是全國罕見的大骨節病的高發區，貧困人口比例達20%左右。因病致貧、因災致貧情況多樣，脫貧難度大，返貧率高。建立生態特區有利于引起國家部委高度重視，有利于形成扶貧合力，統籌布局、統籌推進，在更大區域范圍內實現資源優化配置，以及水源流域的統籌治理，充分吸收和分享國際經驗和國內經驗，通過特殊的生態產業組織政策、綠色財稅政策和生態補償及其他相關配套政策，實施精準扶貧戰略。

“一核三區五路徑”發展戰略

課題組認為，只有從國家層面建立若爾蓋生態特區，才能有效破解地區發展問題，實現區域生態保護、經濟發展和社會和諧的統一。對于若爾蓋國家級生態特區的建立，課題組提出實施“一核三區五路徑”的發展戰略。

“一核”，就是以若爾蓋特有的濕地生態系統為核心，打響若爾蓋濕地品牌，發揮濕地在生態保護、生態功能等方面的品牌影響力。

“三區”，就是構建合理的功能分區，以重點生態保護區、科研創新試驗區和綜合協同開發區為中心，形成重點突出、互相聯系、功能互補的空間布局。

“五路徑”，就是以綠色發展為核心提升生態產業，以生態建設為重點強化國家政策支持，以管理創新為突破構建區域合作機制，以互利共享為原則引進社會資本參與，以社區參與為導向創新社會管理模式，從而形成較為完善的生態特區建設戰略支撐體系。

——賦予先行先試權。對在該區域干群探索創新行為給予保護。對改革創新中的失誤和失敗要保持一定的容忍度，消除干群在工作創新中的顧慮，增強創新的積極性和主動性。改革現有實施的干部離任“生態審計”制度，重點考核“綠色GDP”，取消內地通行的GDP考核辦法。

探索生態保護與經濟發展的共贏模式。允許良性“違法”，在實踐中完善和修改相關法律法規。鼓勵干群開展經濟發展與生態保護有效結合的發展模式探索。比如對于若爾蓋縣在濕地核心建立花湖景區，將保護與發展相結合的做法應該給以一定的時間周期來觀察評估。通過這幾年的實踐，課題組認為花湖景區已經成為解決生態保護和經濟協調發展的典型案例，應該給予肯定和支持。

創新開展跨區域生態保護補償試點。由國家相關部門組織科學界定保護者與受益者的權利與義務，建立保護者與受益者良性互動機制；鼓勵引導受益地區與保護生態地區就資金補償、人才培訓、對口協作等方式建立橫向補償關系。

允許建立生態期權試點。充分利用地區生態資源優勢，引入市場機制和社會資本，支持生態特區發展。

——建立統一的生態保護管理機制。成立若爾蓋國家級生態特區領導小組。建議由國務院牽頭，相關部委和四川、甘肅、青海三省參與，統一組織協調該區域生態特區試驗示范相關工作。通過建立聯席工作制度，針對若爾蓋地區與生態環境的協同發展矛盾較大的牲畜超載、藥材和礦產盜采等活動納入一個籃子統一解決；探索該區域的生態保護與經濟發展的良性互動支持政策體系，促進其均衡發展。

建立生態激勵誘導機制，激發保護區建設積極性。生態特區實施特區政策，提高干部和專業技術人員的待遇，不但可以吸引專業技術和管理人才，也縮小與三江源國家生態保護綜合試驗區、甘南水源補給生態功能區的政策差距，在更大范圍內促進區域間的協調發展。通過約束機制和生態價值補償機制的探索和實踐，誘導當地牧民對生態環境保護的積極性，使牧民從生態保護中獲取利益。

——創新資金投入使用方式。從中央財政新增收入中逐年加大若爾蓋地區一般性轉移支付比重。中央財政應針對若爾蓋地區生態功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，增加對若爾蓋重點生態功能區的轉移支付；通過切塊下達的方式，增強地方對財力配置的統籌性和靈活性，強化統籌推進區域五位一體協調發展的能力。

優化財政資金供給機制。對于若爾蓋地區生態建設資金采取“渠道不變，充分授權”的原則，不嚴格限定轉移資金的具體用途，賦予其統籌整合使用財政涉農資金的自主權，進一步提高資金使用效益。建議設立國家生態補償專項資金，加強對資源有償使用和生態補償的引導和調控力度，并允許生態特區建立區域性生態發展發展基金。

創新項目資金使用管理機制。對于資金的統籌使用更應該公開、透明，以地方群眾參與和社會監督的方式創新項目資金管理。允許探索有可操作性的保護與開發地區之間、上下游地區之間、生態保護與受益地區之間的生態補償政策。

建立績效評估結果與后續資金投入掛鉤機制。通過引進第三方評估體系，建立績效評估結果與后續資金投入掛鉤機制，確保財政資金投入科學配置、高效使用。

允許探索“資金平臺”生態建設模式試點。以開放、合作的理念，允許該區域組建生態建設投融資平臺，有效解決國外資金、社會資金有序進入問題，形成長期可持續的運行機制。

——以綠色產業為核心引導產業轉型升級。加強凍精站、牧草種場科技含量研究。針對藏區傳統的畜牧業，圍繞畜牧良種工程建設，加強凍精站、牧草種場科技含量研究，推廣優良畜禽品種選育、雜交改良、優質牧草種植等先進技術，提升牛羊等存活率和畜草產量，使傳統農牧業發展從數量型向質量型和效益型轉變。

提升藏區畜產品加工和流通的能力建設。圍繞藏鄉豬、藏羊、奶制品、牦牛肉、藥材等當地特色，實施差異化發展戰略，開發和研究出不同特色不同品質不同品牌安全的藏區產品。借鑒其他地區先進成熟的經驗，培育和建設特色藏區市場，把藏區優質的農畜產品尤其是有機畜牧食品推銷出去，提高產品的附加值，增加區域經濟發展和農牧民收入。

合理利用生態資源，有序發展高原旅游產業。把藏區獨特的民族文化和美麗的高原風光結合起來，把藏民從傳統的游牧習慣轉移出來，轉移到二、三產業上來。對藏區要逐步對國外游客開放，把旅游產業做成世界了解濕地、了解藏區的窗口；同時也是藏區牧民和內地文化融合的重要渠道，從目前調查來看，農牧民有強烈的愿望，從試點來看，發展潛力巨大。

——探索多元化社會生態建設管護參與機制。培育社會參與管理合作機制。組建公開透明的生態建設信息服務平臺，為生態建設主體多元化建設提供支撐；鼓勵和引導社會資本、個人以及境外機構和人士參與若爾蓋特區生態建設項目，探索運營主體企業化、運營管理市場化、生態建設產業化的生態環境保護和建設投資機制，減少政府對保護和建設資源的直接配置，最大限度的實現生態項目建設的效益最大化和效率最優化。

探索社區居民參與生態特區管理經營機制。結合牧民定居工程，引導農牧民適應社區生活，建立藏區傳統文化和現代文明相結合的社區組織；政府要通過社區組織提供農牧民從事生態保護勞務和生態監測渠道和工作崗位，推廣社區居民參與式特區生態保護的經驗，在更大層面上構建廣泛的生態文明建設行動體系。

構建全社會監督機制。通過生態建設信息服務平臺，將若爾蓋生態特區建設的所有信息向社會公眾開放，接受社會公眾對該區域項目建設的申報、運行、管理等全方位監督，保障社會公眾的知情權和監督權，擴大生態環境建設的影響力和受眾群體。

——實施本土人才利用和培養政策。允許建立區域人才的自主招聘、考試錄用制度。把該區域行政、事業單位的招聘考試錄用等人才要素的配給權利下放到當地政府，由當地負責；省級政府只負責指標控制和招聘紀律的檢查監督，保證錄用制度的公開公平公正。

改革目前藏區教育的幫扶體制。把人才本土化培養作為工作的重點，擴大對定向人才的培養，對該區域的職業教育，實行簡政放權，對傳統的“9+3”教育取消名額限制；對交流到內地就讀的學生，鼓勵返鄉創業，并建立后期培訓制度；對現有的專業技術人員，必須建立教育幫扶制度體系，有計劃地開展業務素質提升工程。

優化傳統的援藏制度。在保持原有的項目和資金的支持下，工作重心也要轉移到幫助培養本土人才上面來；工作中，減少行政性干部到藏區工作的數量，增加對衛生、醫療、教育、畜牧業養殖等技術型、管理型人才的名額。