監外執行人員交付執行工作存在的問題與對策

摘 要 監外執行人員交付執行，是監外執行人員執行工作的開始環節，是監外執行人員接受矯正的“入口”。本文以李某交付執行案為視角，結合實踐，可以發現交付執行工作仍然存在法院送達法律文書頻頻違法、司法行政機關怠于者逃避履職、交付執行檢察監督亟需完善、部分法律規定空白的問題。建議采取完善交付執行立法規定、提高決定機關和執行機關工作水平、強化檢察監督等措施，破解難題、推動交付執行工作發展。

關鍵詞 監外執行人員 交付執行 送達

作者簡介：高杰，天津市東麗區人民檢察院監所檢察科科長。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.031

2015年夏，在曹建明檢察長親自批示下，最高人民檢察院在全國開展了社區服刑人員脫管漏管專項檢察活動，并取得了良好的效果。目前活動雖然已經結束，但是對預防脫管漏管的重視卻可以說是逐步升溫。而監外執行人員交付執行環節作為監外執行工作的開始環節，是監外執行人員接受矯正的“入口”，是接下來所有監外執行工作的基礎，也是最易導致漏管的環節，其重要性不言而喻。但司法實踐表明，當前監外執行人員交付執行工作存在諸多問題，已經影響到了監外執行工作的正常進行，亟需引起重視。據此，本文以天津M區檢察院2015年解決的李某交付執行案為例，對監外執行人員交付執行環節存在的問題予以詳細分析，并指出相應對策。

一、監外執行人員李某交付執行案基本案情

李某，男，戶籍地為天津市濱海新區。因犯走私普通貨物罪，2014年7月8日經H市Y法院（以下簡稱Y院）當庭宣判，判處有期徒刑一年六個月，緩刑一年六個月。宣判后，法庭口頭詢問其是否上訴。得到其不上訴的回復后，表示其可自行回去，判決書將在上訴期滿后隨其他文書郵寄送達。2014年8月6日，李某收到某中院以特快專遞形式寄發的判決書等材料（內含應當送達監外執行機關的材料）。當日下午李某去報到，被T市X區司法局以法律文書送達方式違法拒絕。李某當即致電某中院書記員黃某，告知其情況。黃某讓其在法律文書上簽字后寄回，由黃某再寄給司法局。李某依言而行。9月4日，李某因擔心距監外執行告知書規定的最后日期不足一周（文書規定自9月1日起十日內），致電書記員黃某。對方答復最近比較忙，讓其稍微等一等，10月1日之前，X區司法局肯定會找他。此后一直無音訊。12月25日，黃某致電李某，說X區司法局已經去李某居住地調查，發現其現在不在那里居住，又把文書退回T市了，詢問其是否已經搬遷。李某答，搬遷到M區了，并告知其地址。黃某回復將會把文書寄發到M區司法局。2015年1月12日，書記員黃某給李某打電話，說文書又被M區司法局退回了，不管了，把文書給李某寄過去，讓其自己想辦法協調，如果沒人接收，后果自負。1月15日下午，李某收到黃某寄發的文書。1月16日，李某帶著文書去M區司法局。被告知東麗司法局確實收過其文書，但已經被退回去了，他們請某中院寫出相應情況說明，方能接收。當日下午，李某致電黃某，對方以自身無任何責任為由拒絕出具相關證明。后李某去M區檢察院匯報相關情況。該院監所科接到李某的匯報后，第一時間疏導李某情緒，請李某將相關來龍去脈闡釋清楚，制作調查筆錄，審查了相關判決書、執行通知書、告知書、保證書，并予以復印保存證據。其監所科負責人及干警多次與區司法局聯系，并帶李某去區司法局提取筆錄、了解情況。查明M區司法局接受李某案的困難點集中在法律文書不規范、報到時間過遲且無相關權威說明等問題上。在M區司法局及該院與Y院聯系均無果后，考慮到涉及M、X兩區司法局，為使監外執行人員及時入矯，該院敦促M區司法局制作情況報告上報請示市司法局。并立即上報T市檢察院監所處。后在T市檢察院監所處協調下，市司法局決定由M區司法局對李某予以接收。M區檢察院與區司法局制作會議紀要，妥善安排后續事項。李某最終得以順利入矯。同時，M區檢察院向Y院發出糾正違法通知書。

監外執行人員李某交付執行一案，是近幾年M區檢察院監外執行執行監督工作中遇到的較為復雜的案件，涉及問題多、牽扯機關多、時間跨度大。而該案各個階段出現的問題，很多也是當前監外執行人員交付執行工作中常見或熱點的問題。

二、監外執行人員交付執行工作中的主要問題

（一）法院送達法律文書問題重重

在實踐中，某些法院存在“重審判、輕執行”、“重實體、輕程序”的錯誤觀念，認為只要判決適當、實體正確，判決之后的程序就可以隨意進行，因此對于判決文書的送達持輕視甚至無視的態度。表現為：

1.法律文書送達時間拖延。李某案中，根據《刑事訴訟法》的規定，李某的一審上訴截止時間為7月18日。上訴期過后，緩刑判決即為確定。根據《社區矯正實施辦法》的規定，法院應當書面告知宣告緩刑的罪犯在判決生效后10日內到居住地區縣司法行政機關報到，并由罪犯本人在告知書上簽字。 Y院8月3日寄發、6日罪犯才收到，超過10日限制，且未簽字，屬于違法。《社區矯正實施辦法》第5條同時規定，法院應當在判決生效后3日內將相關法律文書送達區縣司法行政機關。法院送達區縣司法行政機關文書同樣存在過晚的問題。

2.法院送達文書形式違法。實踐中，個別法院為了圖省事，委托緩刑犯自行攜帶文書，或將文書寄給其由其攜帶至所轄司法局和司法所報到。本案中即存在該問題。這種行為一是違反法律程序規定，而且給緩刑犯隨意選擇監外執行機關、甚至偽造送達回證、達到漏管的目的提供了可乘之機。

3.法律文書內容瑕疵。李某案中《社區矯正告知書》寫明：李某應當自2014年9月1日起十日內到區縣司法行政機關報到。考慮李某并無任何其他特殊情形，且執行通知書等均規定以2014年7月19日起開始計算緩刑期間并作為相關時間計算基點，該9月1日的時間規定無任何法律依據。也導致監外執行機關以文書錯誤拒絕接收。

（二）執行機關怠于履行職責埋下脫管漏管隱患

根據法律規定，司法行政機關（和公安機關）作為監外執行機關，履行對監外執行人員監督的職責。社區矯正實施辦法第31-34條對此予以明確規定。但是在實踐中，部分司法行政機關（和公安機關）對法律規定不重視甚至漠視，抱著可有可無的態度，怠于履行職責：

1.不積極履行接收報到人員的職責。《社區矯正實施辦法》并未對交付執行階段執行機關的職責予以明確規定，但并非意味著執行機關在此階段就沒有職責。各地區的實施細則對此有些明確規定。以T市為例，T市《社區矯正工作實施細則》（試行）第31條明確規定：區縣司法行政機關在收到相關法律文書后，應當于當日登記備案并進行核查。核查后，如果社區矯正人員確在本區縣居住且法律文書齊全的，應自登記之日起三個工作日送達回執，并將法律文書副本交司法所。確在本區居住但是法律文書不齊全或有誤的，應當及時通知或函告有關機關補齊或更正。不在本區縣居住的，應當及時通知決定機關，并將法律文書寄回決定機關，函告不予接收的理由。 實踐中，有的司法行政機關不按時登記核查，對于應當接收的，不及時辦理接收手續，對于法律文書不齊全或有誤的，不及時要求補齊或更正，對于不應接收的，直接把當事人放在一邊了事， 這種“不接收，不拒絕，不負責”的態度，嚴重影響了社區矯正交付執行工作的開展。

2.曲解法律規定逃避監督職責。這是監外執行人員交付執行工作中最常見的問題。《社區矯正實施辦法》第5條將矯正地默認為居住地。 但對居住地并無進一步明確解釋。很多司法行政機關借此對居住地予以有利于自己的規定，以達到推諉責任或 濫用權力的目的。如實踐中，有的地方將居住地限定為戶籍地而拒絕對非本地戶籍人員進行社區矯正，而對應戶籍地則將居住地解釋為現在監外執行人員居住的地方而拒絕對本地戶籍人員予以社區矯正，很容易最終形成誰也不認為自己是居住地、出現“戶籍地與現居住地兩不管”的情況，造成社區矯正人員長期漂浮在外。在李某案中，實際上除了某法院的不作為外，也暴露出了基層司法行政機關社區矯正職責的交叉沖突。實際上，天津市也連續出臺了兩部規則細則及補充規定，但仍然不能徹底解決這個問題。

（三）檢察機關履行交付執行監督職責不力

法律賦予檢察機關刑事執行檢察部門開展監外執行（社區矯正）檢察監督的職能。而刑事執行檢察部門在實踐中不斷探索，確實做了很多工作，但仍然不夠，體現在“不及時、不全面、不給力”三方面：

1.掌握信息不及時。現階段，檢察機關開展交付執行檢察工作，信息來源主要是三方面：一是法律送達監外執行法律文書，二是通過司法行政機關了解情況，三是接收社區矯正人員的控告申訴舉報，這三點都具有被動性的特征，不能及時掌握交付執行的情況，即便上線了和司法行政機關聯網的信息平臺，但由于交付執行工作的很多問題出現在平臺記錄前，使得平臺難以發揮太大作用。

2.掌握情況不全面。即便刑事執行檢察部門收到文書，實質上文書內容往往為簡簡單單的幾張紙，很難僅僅通過這些對交付執行工作予以更加明確地判斷。 對于其他延伸資料，即便是尋求其他機關協助獲取，往往也無法得到積極回應。

3.監督措施不給力。在發現交付執行工作存在問題時，檢察機關的監督措施更加顯得力度不夠：一是書面糾正文書無強制力。簡單的檢察建議和書面糾正違法，幾乎是肯定得不到司法行政機關的回復的。并且，由于存在送達時間的間隔，中間的空檔期本身足以造成很大的影響。二是對于外區司法行政機關無法著力。如果說對于本區司法行政機關還可以通過多層級溝通、政法委協調來解決交付執行問題的話，那么對于跨區縣甚至跨省的交付執行問題，可以說目前除了請示上級協調，幾乎沒有其他的方法了。

（四）對剝權犯的交付執行規定存在空白

2012年以來，監外執行工作由之前的公安機關統一負責改為公安機關和司法行政機關分別負責。其中，司法行政機關負責的緩刑犯、假釋犯、暫監外犯、管制犯被稱為社區矯正人員，或“四類人”，受《社區矯正實施辦法》明確規范。而剩下的剝權犯則由公安機關統一管理，稱為第五類監外執行人員，對其法律約束尤其是交付執行規定幾乎為空白。具體說來，我國刑法和公安部《公安機關對被管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、保外就醫罪犯的監督管理規定》對剝奪政治權利的罪犯的管理作了實體上的明確規定，但沒有涉及對附加剝奪政治權利的刑滿釋放罪犯的交付與接收。雖然司法部《監獄教育改造工作規定》第59條規定：“監獄應當在罪犯刑滿前一個月，將其在監獄服刑改造的評估意見、刑滿釋放的時間，本人職業技能特長和回歸社會后的擇業意向，以及對地方做好安置幫教工作的建議，填入刑滿釋放人員通知書，寄送服刑人員原戶籍所在地的縣級公安機關和司法行政機關。”由于此條款沒有明確尚有附加剝奪政治權利的刑滿釋放罪犯的處理規定，如附加剝奪政治權利的期限及其確認執行依據等法律文書的移交。所以，在司法實踐中，對仍為罪犯身份的附加剝奪政治權利的刑滿釋放人員的交付與接收工作是處于無章可循的狀態，影響了對附加剝奪政治權利的刑滿釋放罪犯的監管工作的正常開展。

三、完善監外執行人員交付執行工作的對策

馬克思有一句名言，他指出：“問題就是公開的、無畏的、左右一切個人的時代聲音。問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。” 當前監外執行人員交付執行工作中存在的種種問題，已經嚴重損害了法律的尊嚴，直接影響了整個刑事審判工作的法律效果和社會效果，同時增加了社會穩定安全風險隱患，并極為容易滋生職務犯罪，損害司法機關形象。

2015年12月4日，高檢院印發了《最高人民檢察院關于全面加強和規范刑事執行檢察工作的決定》，其中第6點“加強刑罰交付執行和變更執行監督工作”中明確提出：把刑罰交付執行納入常態化監督，及時監督糾正應當交付執行而不交付執行或者不及時交付執行，應當收押、收監而拒不收押、收監等行為。這為我們立足于這個時代，回應這個口號，踏踏實實解決監外執行人員交付執行難題指出了明確方向與道路：

（一）完善立法規定，解決交付執行問題“從根開始”

1.微觀上，建議補充對附加剝奪政治權利的刑滿釋放人員的交付責任的法律規定，填補目前的空白。在具體規定上，可以套用社區矯正實施辦法等對社區矯正人員的交付執行有關法律規定。同時增加增大交付不力時候有關責任人和單位的懲戒力度，提高直接責任人和單位對剝權人員交付執行工作的重視。

2.宏觀上，建議對社區矯正實施辦法中的交付執行規定予以細化，或者建立專門的交付執行法。目前，已經有部分地區對此提起重視，制定了具有本地特色的規定。 其他地區也可以互相借鑒，統合公安、檢察院、法院、司法行政機關、監獄、看守所、醫院、民政等相關機關，根據實踐制定行之有效的統一交付執行規定，對容易出現的問題詳細解釋，消除當前的混亂局面。

（二）提高工作水平，將交付執行問題“消弭于萌芽”

1.提高法律文書送達水平。文書送達是交付執行的重要起點，沒有文書，執行機關和監督機關的工作就會相當被動。所以，決定機關必須增強對文書送達的認識，提高送達水平。建議在決定機關自行檢查提高的同時，可以由檢察院與法院聯合定期開展監外執行法律文書送達情況專項檢查。重點檢查法院在監外執行文書送達時間、送達方式、送達內容等方面的情況，對出現的問題及時糾正，對導致或者可能導致脫管漏管或嚴重社會危害的直接責任人依法予以問責。

2.提升執行機關履職能力。司法行政機關要切實履行社區矯正實施辦法等有關法律的規定，對于收到的法律文書及時核查，并根據不同情況依法分別處理。對于來報到的人員，要認真核查其有關情況，如果能夠查明其具備本地區社區矯正條件，只是在個別文書送達等方面存在瑕疵，應當先予以接收，再去完善其他方面。杜絕以社區矯正人員今后可能出現居住地變動等為理由來拒絕接收社區矯正人員的情況。同時，針對交付執行中出現的問題，及時與交付執行的法院溝通而不是斗爭。針對其中的難題與疑問，及時向本地檢察院刑事執行檢察部門通報，協作解決。司法行政機關應當將交付執行工作作為對各基層司法所社區矯正工作考核的重要組成部分，既考核解決問題的業績，也考核防止問題的業績。

（三）強化檢察監督，鍛造交付執行檢察“達摩克里斯之劍”

1.構建社區矯正檢察的全方位立體無縫監督模式。原有的社區矯正檢察模式已經不能適應目前的社區矯正情況，構建全方位立體無縫監督模式已經成為時代必然。在這其中，交付執行檢察首當其沖，必須做出改變：一是積極探索社區矯正交付執行同步監督。社區矯正人員交付執行的第一步就是報到，可通過探索社區矯正人員報到檢察機制，將檢察關口前移。 二是實現重點類案監督，通過對一定時期內社區矯正交付執行中出現的普遍性、共同性問題進行分類匯總，如針對社區矯正交付執行不順暢中“人戶分離”開展類案監督，認真分析原因及檢察監督措施，通過開展重點類案監督，向相關機關提出具有針對性的意見，強化社區矯正交付執行監督效果。 三是強化社會監督，將刑事執行檢察部門社區矯正交付執行檢察職能與群眾路線緊密結合，一方面，加強職能宣傳，拓寬人民群眾對社區服刑人員交付執行中存在的違法、違規線索渠道，另一方面，積極開展檢務公開工作，定期公開社區矯正交付執行檢察工作情況，爭取人民群眾的支持。

2.加強書面糾正違法文書的強制力。當前針對社區矯正交付執行工作中的問題，檢察機關可以采用檢察建議、糾正違法等書面糾正違法文書予以糾正。但是由于其效力目前嚴重受限。因此建議采取多機關聯合發文或其形式，將這類書面糾正違法文書的強制力予以明確，同時規定收到該文書的機關必須及時回復整改情況，否則追究單位領導和直接責任人黨紀政紀責任。

3.提升刑事執行檢察部門自身監督能力。干事創業都要靠人，提高交付執行檢察水平，更加離不開提升檢察部門自身的監督能力。一方面，轉變刑事執行檢察干警理念，在社區矯正交付執行相關制度尚不健全的情況下，更應加強檢察監督力度，落實檢察監督實效，改變老的“監所檢察”理念，樹立“監督”與“配合”并重的思想，對于社區矯正交付執行檢察中發現的問題嚴格按照法律程序進行糾正。另一方面，優化刑事執行檢察人員配置，建立檢察監督責任制，設立社區矯正檢察專職干警，將社區矯正交付檢察列為重點項目，明確不嚴格履行檢察監督職責的責任追究，強化自身監督。

四、結論

監外執行人員交付執行，是監外執行人員執行工作的開始環節，是監外執行人員接受矯正的“入口”，是接下來所有監外執行工作的基礎。但當前的監外執行工作并非完美。以2015年M區檢察院辦理的李某交付執行案為視角，結合M區近幾年的實踐，可以發現交付執行工作仍然存在很多問題：一是交付執行法律文書送達存在時間拖延、形式違法、內容瑕疵的情況，二是司法行政機關怠于履行監督職責或者逃避履行職責。三是交付執行檢察監督存在掌握信息不及時、情況不全面、監督效果不給力的情況，四是針對剝權犯等的交付執行法律規定存在空白。

監外執行人員交付執行工作中存在的種種問題，危害巨大，必須及時有效地應對：一是完善交付執行立法規定，確保交付執行各項工作有法可依，二是提高決定機關和執行機關工作水平，將交付執行問題“消弭于萌芽”，三是強化檢察監督，鍛造交付執行檢察“達摩克里斯之劍”。

注釋：

為防止泄露個人隱私，相關人員和單位名稱均用代號代替，請勿對號入座。

《社區矯正實施辦法》第5條：“對于適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地，在向其宣判時或者在其離開監所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果，并通知居住地縣級司法行政機關；在判決、裁定生效起三個工作日內，送達判決書、裁定書、決定書、執行通知書、假釋證明書副本等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關。縣級司法行政機關收到法律文書后，應當在三個工作日內送達回執。”第6條：“社區矯正人員應當自人民法院判決、裁定生效之日或者離開監所之日起十日內到居住地縣級司法行政機關報到。縣級司法行政機關應當及時為其辦理登記接收手續，并告知其三日內到指定的司法所接受社區矯正。發現社區矯正人員未按規定時間報到的，縣級司法行政機關應當及時組織查找，并通報決定機關。”載天津市社區矯正工作領導小組辦公室、天津市司法局編.天津市社區矯正工作文件匯編（第一輯）.2012年4月版.

天津市社區矯正工作實施細則（試行）//天津市社區矯正工作領導小組辦公室、天津市司法局編.天津市社區矯正工作文件匯編（第一輯）.2012年4月版.

如果出現了再文書送達前后當事人居住地變更的情況，法院由于未能及時查明，而將其仍按原居住地交付，司法局不予接收也不予其他處理，則勢必會出現漏管隱患。

《社區矯正實施辦法》第5條：“對于適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地，在向其宣判時或者在其離開監所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果，并通知居住地縣級司法行政機關；在判決、裁定生效起三個工作日內，送達判決書、裁定書、決定書、執行通知書、假釋證明書副本等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關。縣級司法行政機關收到法律文書后，應當在三個工作日內送達回執。”目前，各地各機關對社區矯正地是居住地無異議。

實際上，就連這幾張紙，也不一定能夠完全收到。有的地方法院只是送達判決書，甚至什么都不送達，這就牽涉到了送達問題了，本文有專門論述，不再贅述。

習近平.之江新語.浙江出版聯合集團、浙江人民出版社.2007.235.

2014年6月23日，安徽省由省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省司法廳、省民政廳、省人力資源和社會保障廳聯合出臺了《關于加強罪犯交付執行和暫予監外執行工作的若干規定》，其中第二章用了7個條文（4-10條）專門對交付執行工作予以規定，具有很強的實踐指導意義。

侯國云主編.刑罰執行問題研究.中國人民公安大學出版社.2005.354.

M區檢察院已經先行先試，在T市率先設立派駐區司法局社區矯正工作檢察官辦公室和社區服刑人員報到室，通過綜合運用社區矯正派駐檢察與巡視檢察等手段，建立社區矯正人員入矯集中教育機制，與司法局建立線索聯動機制，緊盯交付執行環節，實現社區矯正“源頭監督”，確保第一時間發現漏管線索，解決交付執行問題，取得了良好的實踐效果，順利解決李某交付執行案正是這一工作機制與機構成果的展現。

陳斌、郭巧榮.刑罰交付執行環節之檢察監督.人民檢察.2014（5）.79.

單民.刑罰執行監督中的問題與對策.政治與法律.2012（11）.140.

參考文獻：

[1]劉繼國.監所檢察制度適用.中國人民公安大學出版社.2012.

[2]孫謙主編.人民檢察院刑事訴訟規則（試行）理解與適用.中國檢察出版社.2012.

[3]吳擁軍、竇司全、陳雷.刑罰交付執行監督實證研究.刑事執行檢察工作指導.2016年第1輯（總第17輯）.

[4]徐玲利.用法律監督破解刑事交付執行難題.刑事執行檢察工作指導.2015年第4輯（總第16輯）.