畜牧獸醫執法文書和案卷立卷注意事項

文│王彥麗（河南省南樂縣農牧局）卓衛杰（河南省濮陽縣農牧局）

法制建設

畜牧獸醫執法文書和案卷立卷注意事項

文│王彥麗（河南省南樂縣農牧局）卓衛杰（河南省濮陽縣農牧局）

畜牧獸醫執法文書制作的好壞直接影響行政執法的質量，案卷立卷歸檔也是畜牧獸醫綜合執法工作的重要組成部分。當前，畜牧獸醫執法案卷中文書制作還存在許多問題，比如案卷中對違法事實認定不清，引用法律不準確，執法程序不規范等。因此，規范準確地制作執法文書和案卷，使畜牧獸醫綜合執法在依據、程序、方式等各方面都符合法律規范，保證辦案質量，是當前畜牧獸醫執法過程的中一項重要而緊迫的工作。本文對畜牧獸醫執法文書制作和案卷立卷時的注意事項進行淺析，供畜牧獸醫執法人員參考。

一、畜牧獸醫執法文書制作的注意事項

1.立案是整個行政處罰的啟動程序。立案是畜牧獸醫行政處罰機關對具體違法行為啟動一般處罰程序的標志，必須經行政處罰機關負責人批準生效。立案程序作為行政處罰程序的啟動程序，是案件程序中的一個獨立部分，除了依法適用簡易程序的案件外，都要經過立案程序，否則就會導致程序違法。應當注意，立案一般是整個案卷的起始點，首先立案，其次才能進行現場調查取證、詢問筆錄等。

2.對違法當事人的認定要正確。案卷中當事人認定錯誤，就會導致違法主體無法確定，進而使得違法者輕易逃避法律制裁。動物衛生監督執法案卷中的當事人分為單位和個人兩種。當事人是單位的，應當填寫其注冊登記的名稱；當事人是公民個人的，應當填寫其身份證上的姓名。

需要注意的是，個體工商戶應當以營業執照上登記的經營者為當事人。有字號的，以營業執照上登記的字號為當事人，但應同時注明該字號經營者的基本信息。營業執照上登記的經營者與實際經營者不一致的，以登記的經營者和實際經營者為共同訴訟人。

3.詢問筆錄應當規范。詢問筆錄記載了證人所提供的證言，具有法律的嚴肅性，其對于獲取證據、全面分析研究案情、進行行政處罰具有很大作用。但是在執法人員辦案時，詢問筆錄卻經常出現各種不規范的現象，比如案卷中的詢問筆錄通常都有開始時間，但是執法人員往往容易忘記記錄結束時間；有的執法人員擔心案卷復雜化，不告知當事人依法享有的陳述申辯或者聽證的權利；更有甚者，執法人員在詢問時，心中沒有提綱或草稿，經常簡單地詢問幾句當事人的自身情況，不能把違法行為實施的時間、地點、人員、動機、手段、過程、結果等情況問清楚。這樣種種不規范的現象將直接影響詢問筆錄作為法定證據的效力。

總之，執法人員在做詢問筆錄時，詢問主體應是行政處罰機關的執法人員；詢問對象必須是當事人及相關人員；詢問之前要充分了解案情；詢問時應當告知被詢問人權利義務；同時要掌握有關詢問方法。

4.現場檢查（勘驗）筆錄應當遵循合法性、紀實性、準確性原則。現場檢查（勘驗）筆錄是在行政執法辦案過程中，依法對違法活動有關的物品和違法現場進行檢查（勘驗）時所做的書面記錄，是對被檢查（勘驗）的物品、場所等客觀存在的反映，也是對檢查（勘驗）過程的真實寫照，是固定、保全證據的一種方法。其應當遵循合法性原則：比如執法人一定要有執法證，否則筆錄不具有法律效力；紀實性原則：比如現場檢查去了兩次，要如實地記錄兩次檢查筆錄；準確性原則：文字表述不能有“大概、大約”等字眼，涉及的數字要準確。

另外，如果要移交公安司法機關，現場必須要有見證人簽字，否則公安司法機關可能不接受案件；如果案子達不到移交的標準，見證人可有可無，要根據案子的實際情況辦案。

5.行政處罰事先告知書要選擇正確。行政處罰事先告知書有兩種，一種是適合一般案件；一種是適合聽證案件。在實際執法辦案的時候，執法人員常常不知道辦理的案子應當采用哪種行政處罰事先告知書，從而造成執法程序錯誤。

《行政處罰法》第四十二條規定，行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，當事人應當告知當事人有要求舉行聽證的權利……

根據《〈河南省行政機關執法條例〉實施辦法》（河南省政府令27號）第二十條，有下列情形之一的罰款為較大數額罰款：（一）對非經營活動中的違法行為實施罰款一次達到或者超過1000元的；（二）對無違法所得的經營性違法行為實施罰款一次達到或者超過10000元的；（三）對有違法所得的經營性違法行為實施罰款一次達到或者超過30000元的。

6.適用法律要準確。對于法律適用要按照《立法法》的規定，遵循“上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于一般法”的適法原則。法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。

7.法律規定用語要準確。案卷中所引用的法律規定要嚴謹準確，執法人員在制作案卷時，不能隨意添加或刪減內容。比如“無獸藥生產許可證生產假獸藥案”，貌似沒有問題，但實際的法律條款卻不是這樣描述的，在《獸藥管理條例》第五十六條中寫的是“無獸藥生產許可證生產獸藥的”，執法人員擅自添加一個“假”字，就讓案卷顯得執法用語不嚴謹。

8.正確行使自由裁量權。行使自由裁量權必須合理公正，依法進行，只能在法律法規規定的范圍內行使，不能超越行政機關的職權。在畜牧獸醫行政執法的時候，執法人員常常因為同情心或私心擅自減免行政處罰。比如執法人員對于“依法應當檢疫而未檢疫案”，如果涉案生豬價值較大，比如20萬元，依照《動物防疫法》第七十八條規定，以及參考《河南省畜牧系統行政處罰裁量標準》，應當處罰動物貨值的40%～50%，即應當對當事人罰款8萬～10萬元，但在實際辦案中，執法人員常因為同情心擅自將罰款減少至幾千元。這明顯是超過了自由裁量權的范圍。

9.畜牧獸醫行政執法文書的其他注意事項。

（1）文書設定的欄目，應當逐項填寫，不得遺漏和隨意修改。無須填寫的，應當用斜線劃去。

（2）文書中“案由”填寫為“違法行為定性+案”，例如：無獸藥經營許可證經營獸藥案。在立案和調查取證階段文書中“案由”應當填寫為“涉嫌＋違法行為定性＋案”。

（3）詢問筆錄、現場檢查（勘驗）筆錄、查封（扣押）現場筆錄、聽證筆錄等文書，應當場交當事人閱讀或者向當事人宣讀，并由當事人逐頁簽字蓋章或捺指印確認。當事人拒絕簽字蓋章或拒不到場的，執法人員應當在筆錄中注明，并可以邀請在場的其他人員簽字。記錄有遺漏或者有差錯的，可以補充和修改，并由當事人在改動處簽章或捺指印確認。

（4）需要交付當事人的外部文書中設有簽收欄的，由當事人直接簽收；也可以由其成年直系親屬代簽收，并注明與當事人的關系。文書中沒有設簽收欄的，應當使用送達回證。

二、案卷立卷歸檔的注意事項

畜牧獸醫執法機構結案后，應當在規定時間內及時立卷歸檔，交由檔案管理人員及時存檔；立卷歸檔是整個畜牧獸醫綜合執法工作中的重要組成部分。

1.案卷文書排列順序要正確。案卷立卷歸檔時，決定文書應當在前面，依據的材料在后面；正件在前，附件在后；批復在前，請示在后；原件在前，更正補充在后。應當注意簽發稿和送達回證應作為該文書材料的附件。

具體的案卷裝訂順序應當如下：案卷封皮；案卷目錄；行政處罰決定書；立案審批表；當事人身份證明；詢問筆錄；現場檢查（勘察）筆錄；抽樣取證憑證；先行登記保存證據審批表，證據登記保存清單，登記物品處理通知書；查封（扣押）審批表，查封（扣押）決定書；行政強制措施處理決定書、鑒定意見；檢驗報告、銷售單據、許可證等有關證據材料；案件調查終結報告、行政處罰審批表；責令改正通知書；行政處罰事先告知書；陳述（申辯）筆錄；行政處罰聽證會通知書、聽證筆錄、行政處罰聽證；行政處罰決定審批表；送達回證（包括行政處罰決定書送達回證和行政處罰事先告知書送達回證等）；執行的票據等材料，沒收物品的處理記錄材料等；履行行政處罰決定催告書，強制執行申請書；行政處罰案件結案審批表；行政處罰結案報告；備考表等。

需要注意的是行政處罰決定書是整個案卷的核心，應當放在案卷的卷首，立案審批表應放在它的后面。備考表是整個案卷立卷歸檔的說明，應放在案卷的最后。2016年河南省畜牧局下發了新的行政處罰文書格式范本，其中案件調查終結報告、行政處罰審批表代替了以前的案件處理意見書。

2.案卷頁碼編寫要正確。案卷內的文書材料經過系統排列后，應當逐頁編碼。文書材料的頁碼應當使用阿拉伯數字，在每頁正面右上角或背面左上角編寫。案卷的封皮、卷內目錄、卷內備考表不編寫頁碼。同時要注意每份文書內部也要編寫一個順序號，比如共3頁的行政處罰決定書中的第2頁底部正中間應當編碼（第2頁/共3頁）。

3.案卷目錄編寫格式應符合要求。卷內目錄應當按照卷內文書材料已經排列好的編碼填寫，標明起止頁碼。比如案卷調查終結報告是11～14頁。目錄應當包括文書名稱、文書編號、文書編寫日期、文書序號等信息。

4.案卷裝訂符合要求。一般程序案件的文件材料，每卷不超過2厘米或200頁，過多的時候應當按照程序順序分冊定卷。如果是簡易程序的案件，可以是多個案件合并組卷。裝訂前，應當拆除文件上的金屬物，對破壞、不合規矩要求的文件進行修補或裱糊。裝訂的時候應采用“三孔一線”的裝訂方法，裝訂后應當檢查文書材料有無漏訂現象，在卷底裝訂線上加貼封紙，并加蓋騎縫章。