依法推進殘疾預防與殘疾人康復事業

胡向陽

依法推進殘疾預防與殘疾人康復事業

胡向陽

殘疾預防；殘疾人；康復

2017年1月11日，國務院常務會議討論通過《殘疾預防和殘疾人康復條例》（以下簡稱《條例》），標志著我國殘疾預防和殘疾人康復事業邁入依法推進的新的歷史時期。學習貫徹好《條例》對于加快改善殘疾人康復狀況，推進我國殘疾預防和殘疾人康復事業健康發展具有重大意義。

1 《條例》的制定過程

2006年，《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要》首次提出“制定殘疾人康復條例”。2008年，中國殘聯啟動《條例》制定預研工作，組織力量開展國內外相關立法調查研究。2010年，中國殘聯與相關部委共同成立《條例》制定工作領導小組。2011年，《條例》列入國務院立法工作計劃。2012年，中國殘聯與原衛生部將《條例（送審稿）》報送國務院法制辦。2015年1月，國務院印發《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》，提出“加快推進殘疾人康復等立法工作”，《條例》制定進程提速，國務院2015年立法工作計劃將《條例》列入“年內力爭完成的項目”。2015年7月，國務院法制辦就《條例》草案正式公開征求社會意見。2016年12月，《條例》草案報送國務院。2017年1月11日，國務院常務會議討論并原則通過《條例》草案。

《條例》制定從始至終，得到黨中央、國務院的高度關心重視，得到相關部門和社會各界的熱情關注和支持。《條例》制定過程中，國務院法制辦與中國殘聯、國家衛計委等部門緊密協作，深入調研，廣泛征求社會各界特別是專家學者、一線康復工作者和殘疾人朋友的意見、建議，力求《條例》面向實際需求，解決實際問題，準確反映我國殘疾預防與殘疾人康復工作的成功經驗和國際相關領域發展的最新理念，推進殘疾預防與殘疾人康復事業科學發展。《條例》制定的十年，歷經“十一五”、“十二五”兩個殘疾人事業發展綱要的實施時期，是我國殘疾人事業加快發展、殘疾人康復服務持續改善、政策建設和理論研究不斷拓展的十年，實踐與認識的深化對《條例》順利制定起到了重要支撐作用。

2 《條例》的主要內容

《條例》完善了我國殘疾人康復工作頂層設計，明確了殘疾預防和殘疾人康復工作的基本方針、工作要求，規定了政府、社會、公民的職責、權力和義務，是我國殘疾預防與殘疾人康復工作的基本遵循。《條例》共6章36條，主要包含以下內容。

2.1 確立殘疾預防和殘疾人康復工作基本方針、要求

《條例》規定“殘疾預防和殘疾人康復工作應當堅持以人為本，從實際出發，實行預防為主、預防與康復相結合的方針。國家采取措施為殘疾人提供基本康復服務，支持和幫助其融入社會。禁止基于殘疾的歧視。”“殘疾預防工作應當覆蓋全人群和全生命周期，以社區和家庭為基礎，堅持普遍預防和重點防控相結合。”“提供殘疾人康復服務，應當針對殘疾人的健康、日常活動、社會參與等需求進行評估，依據評估結果制定個性化康復方案，并根據實施情況對康復方案進行調整優化。制定、實施康復方案，應當充分聽取、尊重殘疾人及其家屬的意見，告知康復措施的詳細信息。提供殘疾人康復服務，應當保護殘疾人隱私，不得歧視、侮辱殘疾人。”上述條款將國內外殘疾預防和殘疾人康復工作的成功經驗、科學理念上升為法律規定，是我國殘疾預防和殘疾人康復工作應遵循的基本方針、要求。

2.2 明確政府在殘疾預防和殘疾人康復工作中的職責

《條例》明確了我國殘疾預防與殘疾人康復工作的領導體制、工作機制及各級政府應承擔的工作職責。規定，縣級以上人民政府統一領導殘疾預防和殘疾人康復工作，將殘疾預防和殘疾人康復工作納入國民經濟和社會發展規劃，完善殘疾預防和殘疾人康復服務和保障體系，建立政府主導、部門協作、社會參與的工作機制，實行工作責任制，對有關部門承擔的殘疾預防和殘疾人康復工作進行考核和監督。縣級以上人民政府負責殘疾人工作的機構，負責殘疾預防和殘疾人康復工作的組織實施與監督。縣級以上人民政府有關部門在各自的職責范圍內做好殘疾預防和殘疾人康復有關工作。同時規定，縣級以上人民政府組織有關部門、殘疾人聯合會開展殘疾監測，制定、實施殘疾預防工作計劃，做好殘疾預防宣傳教育工作。規定，縣級以上人民政府應當組織有關部門整合資源，建立和完善殘疾人康復服務體系，為殘疾人提供綜合性康復服務，優先開展殘疾兒童康復；制定康復機構設置規劃，舉辦公益性康復機構，支持社會力量投資康復機構建設，加強對康復機構的監督管理；將殘疾人社區康復納入社區公共服務體系，組織開展社區康復工作，為殘疾人及其家庭成員學習掌握康復知識和技能提供便利條件等。《條例》第四章還專門對政府保障殘疾人康復服務，支持殘疾預防與殘疾人康復事業發展的職責做了規定。

2.3 堅持群防群治、聯防聯控，推進殘疾預防

《條例》著力強化全民殘疾預防意識。提出“做好殘疾預防宣傳教育工作，普及殘疾預防知識”，“具有高度致殘風險的用人單位應當對職工進行殘疾預防相關知識培訓”，“國家鼓勵公民學習殘疾預防知識和技能，提高自我防護意識和能力”。《條例》著力將殘疾預防融入相關行業管理與服務之中。規定，衛生和計劃生育主管部門在開展疾病防控、母嬰保健等工作時應針對遺傳、疾病、藥物等致殘因素進行殘疾預防；公安、安監、食品藥品監管、環境保護、防災減災救災等部門在開展交通安全、生產安全、食品藥品安全、環境保護、防災減災救災等工作時，應當針對事故、災害、環境污染等致殘因素，采取相應措施，減少殘疾發生。

《條例》重視殘疾預防信息基礎建設。規定，縣級以上人民政府應組織有關部門、機構等對主要致殘因素實施動態監測。針對目前殘疾人信息由相關部門分別掌握，信息不全、底數不清的問題，規定，國務院衛生和計劃生育有關部門和單位在履行職責時應收集、匯總殘疾人信息，并實現信息共享。《條例》對新生兒和未成年人的殘疾信息報告也提出了明確要求。

2.4 規范管理，提高康復服務質量

《條例》在明確殘疾人康復服務要求的基礎上，對康復機構、康復工作人員的條件、資格、責任、義務等進行了明確規定。規定，康復機構應當具有安全、無障礙的服務場所以及與所提供康復服務相適應的專業技術人員、設施設備等條件，建立完善的康復服務管理制度，為殘疾人提供安全、有效的康復服務；從事殘疾人康復服務的人員應當具有人道主義精神，遵守職業道德，學習掌握并熟練運用必要的專業知識和專業技能，有關法律、行政法規規定需要取得資格的還應當依法取得相應的資格。

上述規定為依法實施殘疾人康復服務行業監管，保障康復服務的安全、有效提供了依據。《條例》明確要求，縣級以上人民政府有關部門應當依據自身職責，加強對康復機構的監督管理。殘疾人聯合會應當及時匯總、發布康復機構信息，為殘疾人接受康復服務提供便利。殘疾人聯合會接受政府委托，對康復機構及其服務質量進行監督。

2.5 完善措施，保障殘疾人基本康復服務

《條例》按照普惠加特惠的原則對殘疾人康復服務保障措施做出相應規定。一是在醫療保障上，要求各級政府應當將殘疾人納入基本醫療保障范圍，對家庭經濟困難的殘疾人參加基本醫療保險按規定給予資助；對經基本醫療保險、大病保險和其他補充醫療保險支付醫療費用后仍有困難的，按規定給予醫療救助。二是在特殊保障上，規定，國家建立殘疾兒童康復救助制度，逐步實現0～6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練等服務；完善重度殘疾人護理補貼制度，通過實施重點康復項目為城鄉貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復服務。按照國家有關規定對殘疾人基本型輔助器具配置給予補貼。《條例》同時規定，鼓勵、引導社會力量通過慈善捐贈等方式幫助殘疾人接受康復服務，工傷保險基金、殘疾人就業保障金等按照國家有關規定用于殘疾人康復。

此外，《條例》還給有條件的地區實施高于國家規定水平的殘疾人康復保障措施預留了制度空間。

2.6 加強扶持，支持殘疾預防與殘疾人康復事業發展

為支持殘疾預防與殘疾人康復事業加快發展，《條例》制定了相應規定。在資金和物質條件上，規定，各級政府應當將殘疾預防和殘疾人康復工作經費列入本級政府預算；從事殘疾預防和殘疾人康復服務的機構依法享受有關稅收優惠政策。縣級以上人民政府有關部門對相關機構給予資金、設施設備、土地使用等方面的支持。

在人才保障上，規定，國家加強殘疾預防和殘疾人康復專業人才的培養；鼓勵和支持高等院校、職業學校設置殘疾預防和殘疾人康復相關專業或者開設相關課程，培養專業技術人員；衛生和計劃生育、教育等相關部門應將殘疾預防和殘疾人康復知識、技能納入衛生和計劃生育、教育等相關專業技術人員的繼續教育；人力資源社會保障部會同有關單位完善殘疾預防和殘疾人康復專業技術人員職業能力水平評價體系，在培訓進修、表彰獎勵等方面，對殘疾預防和殘疾人康復工作人員予以傾斜。

在科學研究和產品研發上，規定，國家鼓勵開展殘疾預防和殘疾人康復科學研究和應用，省級以上人民政府及其有關部門應當積極支持輔助器具研發，加強國產輔助器具的推廣和應用。輔助器具研發、生產單位依法享受有關稅收優惠政策。

3 抓好《條例》的貫徹落實

醫療衛生機構、殘疾人康復機構和廣大康復工作者作為殘疾預防與殘疾人康復工作的主力軍，應當主動加深《條例》的學習、理解，做好《條例》的宣傳貫徹。

3.1 充分提高認識

《條例》是推動我國殘疾預防與殘疾人康復事業科學發展的重要保障，貫徹落實好《條例》對推動健康中國建設，加快殘疾人小康進程具有重大意義。習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調“要增強全社會殘疾預防意識，重視殘疾人健康，努力實現殘疾人‘人人享有康復服務’的目標”。殘疾預防與全民健康息息相關，我國每年新增殘疾人超過200萬，殘疾人口比例和殘疾發生率在全球中高收入國家中處于較高水平。老齡化、工業化、城鎮化和疾病譜等變化使我國殘疾預防面臨更加復雜的形勢，對健康中國建設構成巨大挑戰。殘疾人是健康服務的重點人群，康復是增進殘疾人健康的重要手段。改革開放以來，我國殘疾人康復事業迅速發展，殘疾人康復狀況顯著改善，但殘疾人康復服務率低，服務供給能力弱，專業化、規范化服務水平不高，監管不到位的問題仍然突出。甚至，在個別地區還發生過殘疾兒童接受康復服務過程中因不法侵害死亡的現象。2016年全國殘疾人基本服務狀況和需求調查顯示，過去一年中，有需求的持證殘疾人和殘疾兒童得到康復服務的比例尚不足50%。殘疾人康復服務需求得不到有效滿足已成為當前制約殘疾人小康進程的重要因素。貫徹落實好《條例》將有力增強全民殘疾預防意識，健全殘疾預防工作體系及措施，為全民健康筑起新的安全屏障，為健康中國建設助力加油；將有力保障我國殘疾人康復權益，改善殘疾人康復服務狀況，加快殘疾人康復事業發展，為殘疾人小康進程提供有力保障。

3.2 依法履職盡責

《條例》對相關醫療衛生機構的殘疾報告義務以及康復機構、康復工作人員的法定條件和義務做出明確規定，提出了實施康復服務的基本要求，對殘疾預防及康復從業機構、從業人員有重要指導、規范作用。廣大殘疾預防及殘疾人康復工作者應牢固樹立法治觀念，認真學習、掌握《條例》有關規定，切實做到守法經營，規范執業。

在貫徹落實《條例》過程中，殘疾人康復工作者應特別注重樹立正確的康復理念，遵循科學的康復原則。《條例》指出“本條例所指殘疾人康復是指在殘疾發生后綜合運用醫學、教育、職業、社會、心理和輔助器具等措施，幫助殘疾人恢復或者補償功能，減輕功能障礙，增強生活自理和社會參與能力”。康復是幫助殘疾人在與環境的相互作用中獲得并維持最佳功能的手段。康復的目的不僅是恢復、增強和維持殘疾人的生理(心理)功能，還應改善殘疾人活動狀況，促進殘疾人社會參與。《條例》對殘疾人康復的目的、方法、手段進行了科學界定，既立足我國實際，強調醫學康復、功能恢復(補償)的重要性，也提出了全面康復的要求，對糾正當前殘疾人康復服務中醫療康復與輔助器具服務、職業康復、社會康復等脫節，重醫療康復，輕教育康復，忽視殘疾兒童全面發展等不良現象有重要意義。《條例》同時規定，以科學評估為基礎為殘疾人提供個性化的康復服務；加強早期干預、早期康復；制定、實施康復方案，應當充分聽取、尊重殘疾人及其家屬意見；鼓勵康復機構為所在區域的社區、學校、家庭提供康復業務指導和技術支持等。落實這些康復服務的科學原則將有力提升我國殘疾人康復服務質量，廣大康復工作者應以高度的自覺將《條例》相關規定貫徹落實到康復服務實踐中。

3.3 熱情奉獻事業

殘疾人康復是新興交叉學科，要求從業者必須具備較高的專業技術素質。殘疾人康復是關愛生命、重建人生的工程，更要求從業者具有較高的思想道德素質和人文素養。《條例》對康復工作人員的條件、資格和義務做出規定，也對保障康復工作者待遇，支持康復工作者職業發展提出明確要求，充分體現了對殘疾人康復工作者的關心、愛護。廣大康復工作者應在嚴格貫徹落實《條例》規定的基礎上，主動增強責任感、使命感，加強思想道德修養，培育良好職業道德，做平等尊重、熱情服務殘疾人的表率。我國殘疾人康復工作起步晚，專業服務能力、科技創新能力與國際先進水平還有較大差距。《條例》強調加強康復工作人員培養，支持康復科學技術研究。康復工作者應自覺以《條例》精神為指引，加強業務學習，提高業務素質和為殘疾人康復服務的能力、水平；應自覺發揚創新精神，主動面向殘疾人康復需求，大力開展先進、實用技術和產品的研究，努力為我國殘疾人康復科技進步做出貢獻。

《條例》的頒布實施為我國殘疾預防與殘疾人康復事業加快發展創造了新的歷史機遇，祝愿我國殘疾預防與殘疾人康復事業在法治化軌道上闊步前進！

Development of Rehabilitation with Rule of Law

HU Xiang-yang
China Disabled Person's Federation,Beijing 100034,China

HU Xiang-yang.E-mail:huxiangyang@cdpf.org.cn

disability prevention；people with disabilities；rehabilitation

R197

C

1006-9771(2017)02-0128-03

10.3969/j.issn.1006-9771.2017.02.002

2017-02-23)

中國殘疾人聯合會，北京市100034。作者簡介：胡向陽(1969-)，男，漢族，山東東營市人，博士，副研究員，主要研究方向：殘疾預防、殘疾人康復事業管理、聽力語言康復。E-mail:huxiangyang@cdpf.org.cn。

[本文著錄格式]胡向陽.依法推進殘疾預防與殘疾人康復事業[J].中國康復理論與實踐,2017,23(2):128-130.

CITEDAS:Hu XY.Development of rehabilitation with rule of law[J].Zhongguo Kangfu Lilun Yu Shijian,2017,23(2):128-130.